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中国高速经济增长的由来(之二)

 

无论一个国家有什么样的历史、文化传统和政体,其政府都可以是中性的,然而,中性政府是发展中国家政府的特例。中国政府之所以能够采纳正确的经济政策和改革路径,是因为它是一个中性政府。

中性政府的定义

  当比较中国和其他国家的时候,人们首先想到的往往是,中国有一个威权政府,并倾向于把中国的成功归因于威权体制。但我们的解释必须具有国际上的可比性和可传递性。我们总结的中国经验应该具有推广价值,即别的国家经过努力也能做到,否则我们的工作的意义就会大大缩水。中国取得了巨大的成功,这本身就是对世界的贡献;如果能够总结出成功背后可推广的经验,中国就可以对世界做出更大的贡献。

  本文的核心论点是,中国政府之所以能够采纳正确的经济政策和改革路径,是因为它是一个中性政府。无论一个国家有什么样的历史、文化传统和政体,其政府都可以是中性的,这个概念具备国际的可比性和可传递性。

  中性政府的第一个性质,是它具有很强的自主性,在做出决策的时候就可以独立于社会中各个人群之间的利益瓜葛,采取主动的行动。东亚成功赶上发达国家的经济体,其政府都具有一定程度的自主性。

  中性政府的第二个性质,是它更关注整体利益而不是局部利益。关注社会整体利益、平等地对待社会中所有的群体就是它的最优选择——照顾特定集团的利益不仅不会给它带来额外的收益,而且会增加没有被照顾到的群体的反抗概率。由此也引出了中性政府的第三个性质,即它更关注长期利益而不是短期利益。中性政府平等地对待社会中所有的团体,因此在很大程度上消弭了团体之间对公共资源的掠夺性竞争,对任何团体而言,纯粹的再分配都变得没有吸引力,政府因此可以、也必须关注整个社会的长远利益。

  反过来,如果一个政府满足以上三个性质,则它一定不会偏向任何社会集团,也不会受任何社会集团的左右。因此我们可以说,一个中性政府就是一个自主的、关注社会整体长远利益的政府。显然,这样的一个政府会采纳有利于一个国家长期经济增长的政策,并且,如果需要的话,也会采取正确的路径对经济体制进行必要的改革。

  然而,中性政府不是发展中国家政府的常态,而是特例。一般的发展中国家逃不出以下四种政府形态:精英主义、民粹主义、精英主义和民粹主义的混合、精英主义和民粹主义的交替。精英主义政府是来自精英阶层或与精英阶层结盟的政府,民粹主义政府是用再分配政策讨好民众的政府。两种政府都不会关注社会整体的长远利益,前者是为少数人服务的政府,后者则置国家的未来于不顾。在当今世界,纯粹的精英主义政府或纯粹的民粹主义政府都比较少见,两者的混合或交替是更普遍的情形,前一种情形主要出现在南亚,后一种情形主要出现在拉美。

  值得注意的是,一个民主社会的政府完全可能是精英主义的,这和一个国家的社会结构有关:在一个存在极端社会不平等的国家,政府更可能被少数精英所把持。

中性的中国政府

  在中国,出现一个中性政府不是一件容易的事情。中国是一个巨大的国家,各地的情况千差万别,在财政分权体制下,地方的利益诉求并不总是和整个国家的长远利益合拍。即使是在中央政府内部,各部委也都有自己的部门利益,简单地把它们加总并不能保证顺利实现国家的整体利益。更重要的是,除了像农业改革这样的少数例子,绝大多数改革都不是帕累托改进,而是既制造得利者,也制造失利者。如何在改革过程中平衡各方的利益得失,不是一件容易的事情。

  但是,在过去的三十年里,中国政府在各个方面的表现符合中性政府的定义,这体现在两个方面。

  首先,总体而言,在改革和政策制定时,中国政府把社会整体的长远利益置于首要考虑位置。这并不是说中国政府每时每刻都想着社会的长远利益,也不是说每个地方政府都在考虑社会的长远利益。在一些时候,政府政策可能偏向某些阶层,在另一些时候,可能偏向另一些阶层;在一些地方,政府更偏向资本,在另一些地方,政府更注重民生。但是,把过去三十年和全国作为一个整体来看,就会发现,各个阶层和各个地方都从发展中得到了好处。

  当然,每个阶层或地方得益的多少是不一样的,收入差距在拉大。然而,收入差距的拉大并不一定意味着政府政策是有偏的,而有可能是经济规律使然。这里的问题很复杂,不是本文所能讲清楚的,但可以看到,中国政府并没有对收入差距听之任之,而是力图弥合这个差距,新农村建设就是措施之一。

  其次,中国共产党作为执政党,演变成了一个社会利益的协调者。在计划经济时代,党过分强调了阶级斗争的重要性,从而导致了明显的政策失误。改革开放之后,党实现了从革命党向社会利益协调者的过渡。也许其核心信念——建设一个强大而平等的中国——没有改变,但关于社会应该如何组织起来才能达到这个目标的主张却发生了巨大的变化,改革开放过程中发生了两波意识形态转变。

  第一波发生在1978-1987年期间。1978年的十一届三中全会拉开了改革的序幕,放弃了激进的意识形态,确立了“实践是检验真理的唯一标准”的思想。1987年召开的第十三届党代会肯定了1978年以来的改革,并提出了“社会主义初级阶段”的理论。

  第二波转变始于1993年并结束于2002年。1989年之后,中国的改革进程经历了一些停滞,直到1992年春邓小平南巡之后才重新启动。1993年的十四届三中全会首次提出了“社会主义市场经济”的概念,从而为1990年代的改革清除了意识形态障碍。2002年底的十六大提出了“三个代表”理论,为意识形态的转变画上了一个句号。从此,中国共产党不再仅仅代表无产阶级,而是代表“先进生产力发展要求、先进文化前进的方向以及中国最广大人民的根本利益”。这实际上是对1990年代改革所完成的工作的总结。

  可以看到,这两波转变的共同点是,它们都起始于一个开创性的理论,终止于一个总结性的理论。党在国家内部起的作用,是协调不同政府层级、不同政府机构以及不同阶层的利益关系,目标是加速中国的经济增长;可以说,如果中国共产党还有意识形态的话,那就是中国的复兴,而经济增长是其中不可或缺的组成部分。

  以上观点是从历史和动态的角度给出的总结。当我在学术会议上、或私下与朋友谈论这些观点的时候,往往听到对它们的强烈批评,许多人都认为它们不符合日常观察所获得的直觉。在现实中,我们看到的更多的是社会不公和利益集团跃跃欲试、企图俘获政府的现象。

  但此时我想强调的是,我们不能因为对当前情况的观察而否定过去三十年的成就。尽管我们可以在这三十年的某个时段或某个局部发现偏离中性的迹象,但是,把三十年和全国作为一个整体考察,我们还是可以发现,中国政府大体上保持了相对于利益集团的中性位置;在最低层次上,过去三十年间中国政府在独立于利益集团方面还是表现得比自己的过去要好,也比大多数其他发展中国家要好。下面,我选取几个例子来说明,在过去三十年里中国政府是一个中性政府。

  第一个例子是增长共识的确立。增长共识的本质是把经济建设作为政府和社会所追求的核心目标。为了这个目标,中共在改革开放的时候悄悄地放弃了建立平等社会的信条,开始“让一部分人先富裕起来”。

  这并不是一个容易的转变。为了赢得支持,邓小平在1978年底发动了真理标准问题的大讨论。这个讨论的指向表面上看并不是要不要市场化改革,而是在辩论真理的源泉问题。这在后来被证明是一个高明的政治策略。讨论的结果是,真理的源泉只能有一个,那就是实践。从那时起,通往改革的大门就打开了。当时可能谁也没有料到,改革最终将把中国带入了一个截然不同的社会,但以邓小平为主的务实领导层清楚地知道,市场化是中国经济实现增长的唯一出路。为了防止保守派的反击,邓小平定下的基调是——“不争论”。

  增长共识把党和国家整合到经济建设这个单一目标上。在“文革”的黑暗年代之后,人们普遍厌烦了政治运动,需要一个新的前进方向。将党的工作中心转移到经济建设上固然会导致体制上的变化,但经济追赶对中国而言是如此重要,保守派也无法拒绝。

  增长共识带来了体制的变革。一部分改革是构想并设计出来的,如提高农产品价格最初是为了增加农业产出,但是,许多变革并非经过事前设计。家庭经营、乡镇企业兴起和国有企业民营化都不是计划好的。邓小平说乡镇企业是“异军突起”,出乎他和其他领导人的预料。更重要的是,乡镇企业的兴起颠覆了长久以来“农民就该种田”的认识。国有企业民营化更是触动了计划经济的根本,因为它提高企业的效率,因此也得到推广。

  第二个例子是价格双轨制改革。于1985年正式开始实行的价格双轨制是在两种倾向——完全抛弃和继续坚持计划定价——之间的一种妥协。价格双轨制允许国有企业在完成国家计划限额之后在市场上自由销售产品和购买原材料,而市场价格往往高于国家计划的价格。

  价格双轨制使经济激励开始在国有企业的决策过程中发挥重要作用,但它也导致了众多始料未及的结果,远比其本身对国有企业的影响更为深远,其中之一是为非国有制企业提供了发展空间。最好的例子是乡镇企业。这些农村企业不属于中央计划范畴,因此改革之前在原材料购买和产品销售方面障碍重重。尽管它们在20世纪70年代一度有过非同寻常的发展,但对国民经济的贡献微不足道。价格双轨制为乡镇企业进入市场提供了新的机会,使之得以迅猛发展。

  刘遵义、钱颖一和罗兰认为价格双轨制为中国带来了帕累托改进,即在没有伤及任何人的利益的前提下改善了多数人的状况。这个判断在很大程度上是正确的。

  但是,价格双轨制也带来了一些严重的后果,其中之一是价格的差异创造了巨大的寻租空间,企业和控制配额的政府官员可以通过把配额卖给其他企业和个人,从而轻易致富。在1980年代末,“官倒”成为一个流行词汇并激起了公众的极大不满,当时很多学者担忧,像价格双轨制这样的部分改革会造就一些坐享好处的利益集团,从而使进一步的改革变得非常艰难。

  但是,中国的发展证明,这种预言错了。在1990年代初,双重价格开始被统一成单一的市场价格,到1994年,最后的双轨制价格即双重汇率被取消。中国共产党没有被既得利益所限制,而是坚决把改革推向新阶段。

  第三个例子是国有企业民营化。从1984年开始,国有企业改革就成为改革的一个重要目标。尽管当时也有民营化的呼声,但政府工作的重点是通过调整国有企业的内部治理结构来促进绩效。比如,在农村改革中屡见成效的承包制被引入到国有企业,经理承包成为1980年代国企改革的主导方式。但是,经理在承包过程中只能做到负盈不负亏,承包制不能根本解决国企的激励问题。“南巡”之后,广东顺德和山东诸城开始了国企的民营化。经过广泛的调研和讨论,中央政府于1995年出台了“抓大放小”的政策。从“放小”政策衍生出来“改制”,在很多情况下,就是民营化。到2005年底,1995年的国有工业企业中的76.7%都已经民营化或破产了。与民营化相伴随的是国有企业就业数量的下降。从1995年到2005年,约四千万国有部门的职工经历了下岗或失业。

  值得注意的是,民营化并不一定是导致大规模失业的原因。有研究甚至发现,民营化使企业的绩效变好,从而增加就业。民营化之前,国有企业存在大量冗员,之中的大部分人已经多年没领到足额工资。这个问题在改制之前是被掩盖的,民营化只不过是把“烂柿子”的皮捅破了。

  但是,民营化仍然很容易被当作解释下岗和失业的替罪羊,并成为很多人反对的理由之一。对党而言,这构成了一个严重的挑战,使之不得不面临一个难题:如果支持民营化,它将失去其权力基础——工人阶级——的支持;如果放弃民营化,制度转型将会停滞,中国将失去融入世界经济体系的机会。

  政府解决这个难题的办法是:悄悄地进行民营化,同时尽最大可能帮助下岗失业工人再就业。这个策略被证明是有效的。到2005年,国有企业的改革已经接近尾声,大多数失业和下岗工人找到了新的工作或进入城市最低生活保障。

  如果中国共产党仅仅是工人福利的代言人,则民营化就不可能完成——因为这会动摇执政党的政治基础。对于一个左翼政党来说,这是自然的;对于一个右翼政党来说,民营把工人进一步推向左翼政党,因此削弱它自身的政治力量。中国共产党之所以敢做其他国家政党不敢做的事情,是因为它具有足够的自主性,其政策选择不受当下政治格局的影响。

  在上述三个例子中,增长共识确立了经济建设的主调,对于厌倦了文革时期无休止的政治争斗的中国人民来说,经济增长契合了他们的心声;双轨制的取消说明中国共产党可以抵御精英集团的利益诉求,哪怕这个集团的成员来自党内;国有企业民营化则说明中国共产党没有因为民粹主义的呼声而停止改革,哪怕改革会危及它的阶级基础。

  事实上,在从一个革命党向一个全民执政党的转变过程中,中国共产党没有停止过对自己的革新,包括对目标的修正、组织的更改以及政治基础的重建。正是因为在过去三十年中保持了对于中国社会的中性态度,中国共产党才带领中国取得了辉煌的经济成就。(待续)

(作者为北大中国经济研究中心教授,电子邮箱yyao@cce.edu.cn)

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