城市管理是一种公共物品，不能直接用市场评价，又怎么评价呢？
火车在那曲站停了下来，我们兴奋地想下车眺望一下藏北风光，不料脚刚踏上月台就觉得喘不过气来。原来这里不仅因海拔高气压低，我们呼吸不充分，而且因为空气中含氧量只有14%，相当于正常水平的三分之二。这时才感到平时无所不在的氧气的宝贵。自到了海拔4000米以上，车箱里一直充着氧。不由得想起老子讲的“太上，不知有之”。与之类似的东西就是市场。由于市场的价格机制，我们不需要计算要将多少资源用于何种产品的生产中，且每种产品生产多少。我们今天认为在市场中有数不清的产品是理所当然的事情，市场只有在价格机制失灵时才显得重要。
北京城区经常有一些井盖被偷。这是因为井盖是铁做的，偷者可以拿去卖废铁。没有盖的井口往往敞在那里，路人不慎就会掉下去，轻则受伤，重则致残，有时甚至还有生命危险。陕西来京务工人员袁周利就因井盖翻开堕井丧命。北京市政管理委员会因此吃了不少官司，一般致伤的赔偿费在3万元左右。如果发现井盖丢失并及时补盖上，就是一件有益的公共物品。因为这将减少大量的损伤。这就是城市管理的内容之一。其它内容还包括道路破损的修复，道路上垃圾的清除，路灯、标示牌、邮筒等设施的维护，下水道堵塞的疏通，自来水管道破裂的修理，摊贩挤占道路的管理，等等。这些服务之所以被归为“公共物品”，是因为人们无法排他地消费。例如，一条道路上一个丢失的井盖被补盖上了，我们不能规定只有付了钱的人才能走这段路。既然无法排他地向个人收费，也就不会有企业愿意提供这样的服务，其责任非政府莫属，其供给也就是非竞争性的。这就是政府的城市管理职能，其性质符合公共物品的定义。
遗憾的是，由于城市管理服务是一种公共物品，市场的价格机制就会失灵，我们无法简单地通过价格信号判断，一项城市管理服务到底提供了多少效用，也就无从知道，我们将多少资源配置在这种服务上是合理的。由于供给是垄断的，消费者在需求的数量和质量上无法得到满足时，也不能再找另一个供给者。所以经常的情况是，人们无法直接评价政府的供给的水平，在供给不足时就只能“忍受短缺”。例如我家住在北京的昌平区和海滨区交界处，离我家不远有一个交通环岛。在去年的某一天，路面被扒开，似乎要重新修路。路面的坑很是密集，以致开车根本无法绕开，只能慢速从坑上开过。这种状态持续了大约两个月后，我从网上找到电话向昌平区的相关单位投诉。十天之后，得到的回答是，因天气渐冷，要等到第二年春天再铺路。但到了第二年夏天，仍然不见动静，只是将那些坑填了一下。这段路被扒开到现在应有一年了。
当然，人们对城市管理公共服务的不满也还有一些渠道可以表达。如向有关机构投诉，通过传媒反映，在人代会上批评，以及最后，在造成重大损伤后可以上法院起诉政府相关机构。但这些信息表达，都没有像市场那样的力量，如果服务不好就不付钱；对政府没有强制力。政府有什么反应，取决于政府的自觉。一些政府部门经常对居民的抱怨置之不理，如同对我那样；但还是有负责的政府，例如北京市东城区政府。它创建了一套数字化城市管理系统，其创新在于，第一，将城市管理的内容分别定义为“部件”和“事件”编上号，并确定固定不动的“部件”的地理坐标，将相关数据储存在信息中心；第二，将东城区按一万平方米为单位划分成许多网格，聘用专职的城市管理监督员，每一个监督员负责大约18万平方米的区域，一旦出现城市管理的“部件”破损或发生“事件”，就及时向信息中心汇报。由于建立了这套系统，东城区的城市管理有了极大的改善，管理效率也有很大提高。城市管理问题的发现率从30%上升为90%，处理时间从平均一周缩减为12小时。老百姓也有明显的感觉，2005年一季度，信访量比去年同期下降了33.5%；在回答我们的问卷时，有大约94%的被访者认为2005年东城区的城市管理水平比2004年有“很大提高”或“有所提高”。
然而，这都是些大概的数字。由于没有市场的评价，我们不知道这种新的城市管理模式到底创造了多少新增福利。有人也会质疑，东城区政府创建的这套数字化管理系统也许又是一项政绩工程，付出的成本也许远远高于获得的收益。这就需要对城市管理系统的改进所带来的社会效用提高作出定量的评价。问题在于，城市管理是一种公共物品，不能直接用市场评价，又怎么评价呢？所幸经济学一直关注着这个问题，想出各种近似的办法来替代市场对公共物品进行评价。
一种方法叫作“市场替代法”，即用与我们想要评价的公共物品相近的私人物品的价格，来推断公共物品的价值。我们发现，与城市管理比较近似的私人物品是小区物业。物业服务除了保安以外，其它方面与城市管理很近似。如小区卫生，道路的平整，路灯、井盖和其它公共设施的维护等等。一个城区相当于一个大小区。于是我们根据北京市政府对经济适用房的物业费指导价的每平方米0.55元，减去0.15元的保安费，得每平方米0.4元；用此价格乘以东城区的住宅、写楼和商业用房面积，得每年约9400万元。由于没有行政用房和工业用房的相关数据，这一数据是低估的。但告诉我们一个信息，城市管理所带来的社会效用应不低于此数。
除了市场替代法以外，还有一种方法叫作“意愿支付法”，即直接向消费者即居民发问，他们愿意为城市管理的这种改进支付多少钱。为此我们对1300户居民进行了问卷调查，通过对回答的处理，我们得出平均每个居民愿意支付约为170元，用此数乘以东城区的所有居民、从业者和旅游者折算的人数，得出城市管理新模式为东城区每年新增了1.58亿元社会福利，而城市管理新模式每年新增的成本只有833万元。这就回答了那个有关“政绩工程”的质疑，新增福利远高于追加成本。公共物品一旦能够被比较精确地评价，我们就能比较准确地判断政府的效率。
得出上述数字并非易事，这是我们的一项受托研究的结果。这项研究运用了公共选择理论，制度经济学，环境经济学和微观经济学等经济学各分支的理论成果综合地构建了研究的理论框架，利用了经济学问卷调查的丰富经验设计了调查问卷，其中不乏理论和方法的创新。例如，为了较精确地分析成本和效用，从东城区数字化管理系统的实践出发，我们提出了一个基本数量单位“件天”。“件”即“部件”、“事件”之件，“天”即年月日之天。“件”是空间概念，“天”是时间概念。“件”“天”相乘，即时间空间相乘，综合反映了城市管理的水平。例如一个城区一年丢失了5000个井盖，平均一个月后才补盖好，那么井盖的破损程度（破损量）就是5000乘以30为150000件天。如果改进了城市管理，将补盖好的时间缩短为一天，那么井盖保持良好状态的水平（保运量）就增加了5000乘以29为145000件天。同理，如果由于管理效率提高减少井盖丢失的数量，也会使保运量增加。在过去，城市管理部门一般不考虑时间，只要是将井盖盖上就行。件天的概念对城市管理缩短破损时间作出了评价，这使得居民因较少地暴露在井盖不盖的危险之中，显然福利增加了。
由于有了比较精确的评价体系，我们还得出了许多意想不到的结论。例如我们发现，在城市管理新模式创建之前，东城区的城市管理部门是在社会福利意义上绝对亏损的，即总成本大于总效用，数额大约为1亿元。这意味着这个部门的存在是没有意义的。新模式的创建和运行一举扭转了绝对亏损，但在财务意义上还是亏损的。即如果按照市场规则，没有人愿意按照政府的这么高的成本付费；如果按照人们意愿的水平付费，一个企业就会亏损。这当然是因为新模式还背负着旧城市管理体制的成本负担，但也说明还有改进余地。由于研究给出了比较明确的成本函数和效用函数，我们还可以据此给出城市管理公共物品的最佳数量，精确到件天，以及如何达到这一目标的方法。
由于我们能够解决对公共物品的评价问题，我们就能够对政府的工作作出较精确的评判，就能比较政府各个部门的实际工作绩效，就能够对政府内部的资源配置提出改进意见，也能够将不同地区的政府放在同一个竞争的平台上，即所谓标尺竞争。如果这些都能实现，就能极大地改进我们政府的工作，提高政府的效率。这意味着社会承担的政府成本将大幅度降低，因政府在制度结构中起着至关重要的作用，政府成本的节约将会带来数倍数十倍于此的社会财富的增进。
