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价格冲击下的住户食品保障政策需求


 
  近两年来,粮食和能源价格飙升成为国内外政策研讨的一个焦点。国内占主流的看法是,农户的食品消费主要依赖自产的农产品,城市住户则依赖市场,因而后者的食品保障状况比前者脆弱。2007年以来,各省/区的城市政府一方面采用行政措施限制食品价格上涨幅度,另一方面,提高城市最低生活保障标准。但价格上涨对农户、特别是对贫困户家计的影响,却未得到充分的关注。基于对2006和2007年国家统计局的全国城市住户抽样调查(56000多户)和农业部农村固定观察点的全国农户抽样调查(20000多户)的数据分析,笔者注意到如下与主流观念相异的事实:
其一,此间的食品价格上涨,对农户家计的冲击强度甚于城市。在城市样本中,处于收入底层的5%住户用低价食品替代高价食品:与2006年相比,2007年的人均大米、猪肉、鸭肉和鲜蛋消费量分别减少了13.6%,19.9%,9.5%和6.9%, 鸡肉、牛肉、鲜果和鲜乳品消费量分别增加了14.8%, 14.7%, 24.3%和11.1%。这种食品消费种类的“替代效应”,在中等收入户的肉类消费结构变化中有所反映,但在处于收入峰顶的5%住户那里,则未见痕迹。在农村样本中,高、中、低三类住户的各类食品消费量普遍减少,只不过收入越低,减少的幅度越大。贫困人群的动物性食品消费量原本就低,2007年,人均猪肉、家禽和蛋类消费量分别减少了29%、28%和8%,其营养不足状况明显加剧。
  与此直接相关的事实是,农户自产食品种类有限,贫困户的产量甚至不足以使其成员获得必要的热量摄入。农民越来越多地从市场上购买食品,才能满足家庭成员对食品多样性的需求。衡量“食品保障”的指标并非热量摄取一项,恰恰是食品的多样化,才能使消费者获得均衡的膳食和充足的微量元素。显然,在价格上涨冲击下,农村住户在限制食品消费的同时,转向更加不均衡的膳食状态。
  其二,城市住户的收入高于农村、社会保障程度优于农村,财务支付能力因而也强于农村,这是决定其食品保障状况好于农村的一个决定性因素。进一步讲,由于政府干预,城市的食品价格上涨幅度低于农村。2007年,农村食品价格上涨13.6%,比城市的涨幅高出1.9个百分点。价格干预的结果,是从两个方面同时削弱了农户的食品可及性:作为生产者,他们未能从出售食品中获取所有应得的收入;作为消费者,他们的购买力由于农村食品价格飙升而降低。扣除价格上涨因素,高收入和中等收入的农户人均消费总支出与上年相比,分别降低了3.8%和7.3%。贫困户的实际人均消费总支出比上年增加了4%,恩格尔系数(食品支出/消费总支出×100%)由44.9% 增加到46.1%,衣着和燃料支出的金额和比重随之减少。相形之下,城市低收入户的消费支出结构并未出现如此显著的变化。
  此外,上述两个样本都未涉及城市里的农村迁移者。最近一年来,笔者在对迁移工人的访谈中了解到,每人每月的食品支出增加了150元左右,但月工资仅提高了80多元。然而,农村迁移人群的食品保障,至今仍是中国食品和营养政策的一个盲区。
  根据联合国粮农组织(FAO)的定义,食品保障指的是,“所有人在任何时候,为着维持一个活跃的和健康的生命,都拥有获得充足的、安全的和富有营养的食品的途径,以满足他们的膳食需求和食品偏好”。 粮价和油价飙升,无疑会影响所有人的生活,但对贫困群体的影响则已严重到危胁其基本生存需求的地步。从上述发现中不难看出,食品无保障者可以按照如下顺序确认:从全体国民中确认低收入人群;从低收入者中确认农村人口;从农村低收入者中确认贫困群体;从贫困者当中确认老人、妇女和儿童。最终筛选出的人群,当为优先援助的目标群体。
改善低收入者和贫困群体食品保障状况的应急措施在于,根据消费价格指数上涨幅度,分别提高城市和乡村最低生活保障标准,同时瞄准贫困人口实施食品救助。中央政府即将实施的《国家粮食安全中长期规划纲要》和《吉林省增产百亿斤商品粮能力建设总体规划》,必定会促进国内粮食产出的增加。但它并不必然导致贫困家庭支付能力的强化,对于这些家庭当下遭受的价格冲击也远水解不了近渴。因此,有必要在城市采用发放食品券的方式,将援助送抵包括农村迁移者在内的贫困家庭。在农村则借助原有的救济程序,向特困家庭增发肉制品和强化食品,以扭转其膳食欠缺优质蛋白和部分微量元素的状况。鉴于儿童营养不良造成的健康损失不可逆转,若在低收入地区的农村学校持久地实施营养干预项目,定可收取事半功倍之效。


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