借助以工代赈项目配合西部退耕农民创造就业机会

　　借助以工代赈项目配合西部退耕农民创造就业机会*

　　朱 玲

　　内容提要：通过四川省马边彝族自治县的案例说明，将以工代赈项目与退耕还林（草）和产业结构调整相结合，有可能同时实现保护生态、促进就业和农村经济增长等多重政策目标。为了维护退耕还林（草）项目的可持续性，不仅需要将以工代赈项目向村一级水平继续延伸，改善村庄道路、水资源和能源供给等基础设施条件，而且需要通过综合性扶贫项目，帮助退耕农民形成应对市场风险的能力。

　　关键词：以工代赈 退耕还林 农民就业

　　作者：中国社会科学院经济研究所副所长、研究员

　　退耕还林（草）是西部大开发战略中的一个重要组成部分。为了实施这项政策， 国家根据退耕面积向农民补贴现金，并无偿提供粮食、种苗和技术服务。这项政策表明,政府试图通过对山区农户进行收入补偿的办法，既弥补他们的退耕损失，又确保西部生态环境的改善。问题是西部山区仍处在以生存经济为特征的农业社会，农作对于农户不仅是一种经济活动，而且还是一种生活方式。即使是在保障农民基本生存水平的条件下，退耕也意味着山区大量社会经济生活内容的突然消失。退耕农民不但将面临更加严重的就业不足，而且还会遭受巨大的心理失落。目前，一些具有初等文化程度的青壮劳力走出山区寻求新的就业机会，但是多数劳动者还不可能拉家带口出外冒险。考虑到退耕农户多为西部贫困户，属于我国最贫困的群体，倘若因退耕而加剧的就业不足问题得不到妥善解决，就不仅会影响西部贫困的缓解进程，而且还将影响西部农村基层社区和整个社会的稳定，并最终危及退耕还林（草）工程的可持续性。

　　针对这一问题，西部省/区各级地方政府在落实退耕还林（草）计划的同时，都在尝试引导退耕农民调整产业结构，寻求新的就业机会和增收途径。在这方面，四川省政府将以工代赈项目与退耕还林（草）和产业结构调整相结合，在谋求保护生态、促进就业和农村经济增长等多重政策目标的过程中取得了有益的经验。对此，以下拟将利用笔者于2002年4月上旬在四川省马边彝族自治县进行田野调查获得的信息加以说明。

　　一、以退耕还林（草）和以工代赈项目促进山区产业结构调整

　　马边彝族自治县位于四川盆地西南边缘的小凉山地区，归乐山市管辖，总人口不足18万，其中农业人口占89.4%。全县耕地面积总共有25.5万亩，其中坡度在25o以上的大约为21.7万亩。截止目前，坡耕地中已有9万亩实现了退耕还林。从人口和土地资源状况来看，马边县象所有西部贫困县一样具有劳动力过剩和土壤贫瘠的特征。而且，这个特征本身就是造成农村人口贫困的一个重要原因。因此，当地农民为了增加收入一是外出打工，二是修建梯田、减少水土流失和发展林果业。县政府自80年代中期以来，一直借助多种扶贫项目促进农户进行产业结构调整，到90年代末，水稻和玉米播种面积已经大幅度减少，茶叶和水果成为那些领先进行结构调整的农户最主要的收入来源。与此同时，由于当地粮价上扬，例如玉米价格在最近5年里上涨30%左右（2001年每斤价格约为0.45元），以玉米做饲料的养猪业收益随之降低。对此，农民的回应是不放弃粮食生产，只不过把它限制在满足自家最低消费水平的规模上。

　　马边县10多年的农业结构调整原本就包含水土保持的内容, 因此为近两年执行的退耕还林（草）项目酿就了广泛的群众基础。只是在项目实施的过程中，生态保护的观念更加深入地普及到乡村基层，而且整个项目从一开始就服务于当地以提高劳动密集程度为特征的产业结构调整。迄今为止，多数试点村的社会经济活动依然正常，农民收入水平并没有因为实施退耕还林（草）计划而下降，反倒由于以往种植结构调整的成功而有所提高。马边县除了现有耕地外，还有52万多亩宜林荒山和宜牧草场。县政府抓住执行退耕还林（草）计划的机遇，一方面引导农民采用股份制的形式，配合国家投资在荒山荒坡造林、种草、栽竹子，另一方面，继续用以工代赈项目投资带动农民投工投劳，实施改田改土工程（坡地改梯田），同时利用退耕计划配备的种苗，资助农民栽种茶苗果树和焦藕。

　　根据县里的扶贫规划，竹林除了产出竹笋外，竹子将主要用作造纸原料；牧草将用于养兔养羊；焦藕则用作猪饲料。相对于种植玉米和水稻，林果业和养殖业劳动密集程度更高，农民从中获得的单位纯收入也更多。据当地农民估计，种植玉米和水稻平均每亩投劳分别为10个和15个工日，每亩茶园则年需投劳80多个工日。按照目前的市场价格计算，每亩茶园可实现纯收入1000-1300元，每亩水稻的纯收入为290元，每亩玉米的纯收入仅为125元。笔者在劳动乡的茶园建设典型柏林村见到，那些从1987年就开始种茶栽果树的农户都已经脱贫，其显著标志是村里多数农户都盖上了新房，还有两家种茶大户购买了移动电话。可以说，立足于缓解和消除农村贫困的角度促进产业结构调整，将以工代赈项目和退耕还林（草）计划融合在一起服务于扶贫目标，是四川省政府在市场化背景下做出的富有前瞻性的决策。

　　二、用以工代赈项目配合退耕还林（草）计划的实施

　　根据国家计委和财政部的安排，自1996年始，以工代赈资金主要用于贫困地区的基本农田、小型水利、小流域治理、县乡公路和人畜饮水工程等基础设施建设。不过对于包括四川省在内的西部省/区，计委与林业部于1997年还联合筹资3000万人民币，支持林业扶贫示范项目。就笔者在马边县看到的工程而言，这些类别的项目不仅在2000年之前直接或间接地为退耕还林（草）计划的实施做出了铺垫，而且还在2000年之后有效地配合了退耕计划的执行。

　　首先，县里以工代赈项目的组织机构和运作制度直接用于贯彻落实退耕还林（草）计划，既节约组织成本，又避免资源配置效率的降低。例如，林业局负责造林规划、树苗供给和技术指导，水利部门负责灌溉水渠规划和施工，农业部门负责改田改土工程和种植结构调整的技术保障，等等。各部门的项目规划由县以工代赈办公室（与县扶贫办是“一套人马两块牌子” ）协调，规划区内村委会提出的项目申请，最终也是由以工代赈办公室审批立项。

　　其次，以工代赈项目与退耕还林（草）项目互补实施。无论是栽竹子栽果树，还是种茶种草种焦藕，多半都是由以工代赈项目中的梯田建设（有些村庄的项目还包括修水渠）为前导。项目资金用于买炸材、水泥和钢钎，受益农户一般是联户施工，共同投劳。退耕还林（草）项目的部分资金用来培育或购买种苗，梯田修好后由林业或农业技术员指导农民种植。这种项目实施方式发挥了集中使用人力和物质资源的作用，有利于提高退耕还林（草）工程的质量。

　　最后，以工代赈项目不仅在实施期间为退耕农民提供了短期就业机会，而且在项目结束后还使项目参加户得以借助完成的工程为自己创造长期的劳动密集型就业岗位。马边县近年来的以工代赈项目遍及境内贫困村，涉及修路、架桥、引水、造林等诸多领域，这些村平均每户每年大约要投入项目30多个工日。到2000年，马边县已经实现了乡乡通公路、通电话，这无疑为劳动力流动提供了便利条件。目前，外出打工者大约占全县农村总劳力的24.8%。

　　不过，直接与退耕还林（草）计划配套的以工代赈项目例如茶园和果园建设才进行了不到3年，因而对就业的长期影响还没有显示出来。我们只能根据原有茶园或果园的劳动密集程度，大致预见项目参加户未来的劳动力利用状况。在劳动乡柏林村，平均每个务农劳力每年实际劳动时间至少在330天以上。在主要的农作活动中，水稻和玉米生产大约仅延续3个多月，养猪多半是利用饭前饭后休息时间，而茶叶和水果生产则几乎延续到全年（参见表1）。笔者在该村的山坡上偶遇卖茶归来的农民杨作川，得知去年他们全家4口人从正月十五起就开始采茶制茶，一直干到农历八月白露时分。杨作川说，村里有10亩左右茶园的农户采茶时节都要雇人，每年至少要用工50-60天。在此期间，家庭主要劳力每日至少忙碌16个小时左右（参见表2）。去年，他支付给采茶工的工资总共为3000多元。今年，他家雇用了3名采茶女工，全都来自邻村的退耕农户。明年他可能不得不延长用工时间，因为改田改土工程中新建的2亩茶园就可以投入采摘了。

　　这条信息令人振奋，因为它预示着以工代赈项目就业效用的扩大。山区并非所有的退耕土地都适于改造为经济林（园），有些水土流失极为严重的陡坡地眼下只能转而封山育林。由此释放出来的劳动力能够被正在成长的茶叶生产所吸纳，无疑有利于巩固退耕还林（草）项目的成果。

　　表1、马边县劳动乡柏林村茶园和梨园经营活动月历

　　注：本文表格皆由与笔者同行的高梦滔根据在马边县柏林村进行的参与式调研结果制作。

　　表2、马边县劳动乡柏林村茶农每日活动表① (w: 女性劳动者 m: 男性劳动者)

　　①:本表描述的是清明以前的茶叶生产情况。“a.m”：0-12点； “p.m.”：13-24点。

　　②：这里的下地劳动主要是指采摘茶叶。清明前各家都需雇用农业短工。当地采取计件工资的形式：明茶（嫩蕊）为5元/斤，草清（叶子）为1元/斤，雇主提供1日3餐和住处。

　　③：摘下的鲜叶如不当天加工就会变质。

　　④：清明节前茶叶价格较高，称为“明前茶“，当地农民在清明前都是当天采茶当天加工，次日即到市场出售；清明后则是当天加工，1周出售1次。此时男女劳力都是从早晨9点钟开始采茶。

　　⑤：妇女一般晚上10-12点做家务，然后就寝。男子则加工茶叶至深夜，甚至通宵。

　　三、用综合扶贫项目支撑退耕还林（草）工程的可持续性

　　马边县的案例表明，退耕还林（草）计划进展顺利的一个重要原因，是政府通过对退耕农户提供收入补贴、对退耕地区基础设施和造林种草项目进行投资，有效地援助贫困人口创造出有收益的就业岗位。由此可以推断，退耕还林（草）工程的可持续性，在很大程度上也取决于退耕农民能否保持具有收入增长前景的就业机会。笔者在田野调查中了解到，当地多数农户的收入虽然已经越过贫困线，2001年全县农民人均纯收入达到1235元，可是依然低于全国平均水平。即使是在退耕还林（草）项目的试点村，农民最担心的问题依然是重返贫困。这种担心，从表3展示的劳动乡柏林村农民所罗列的困难就可以看出来。尽管由于劳动分工不同，男女受访者所关切的事情不大一致，但他们所叙述的几乎都是直接影响家庭生存的难题。

　　柏林村与公路隔河相望，过河只能靠高悬其上的铁索桥。村里没有机耕道，运输靠的是人背马驮。村民购买大宗物品时往往先要遭受运费比货品贵的心理煎熬，例如从本乡砖窑买砖每块付费0.13元，但是每块运费就要加付0.17元。柏林村在我们的调研村中还算是交通相对便利的，有的村距最近的公路甚至远在15公里之外。当然，还有许多交通更加困难的村庄没有纳入调查范围。无可置疑，交通不便不仅加大了产品进入市场的成本，而且还使转向市场经济的山区农民劳动强度增加。例如，种茶的农民经常要花费一上午功夫去县城卖茶叶（表2）。

　　表3、马边县劳动乡柏林村受访农民对自己面临的困难所做的排序

　　表4、马边县劳动乡柏林村农民砍柴日程表① w: 女性劳动者 m: 男性劳动者

　　①: 柏林村农民背柴一般要走4-5 公里山路，背一次可以用4-5天，男子负重70-80公斤/次；女子负重45-50公斤/次

　　至于水源缺乏，一是因为人和农地都在山上而河水在山下，二是由于用水需求随着土地利用率提高而增大。与此相似，燃料日渐稀缺的问题实际上也已经显现，只不过没有被受访者排在前四位罢了。笔者在农民杨作川家里看到，做饭烧的柴禾都是修剪松林得到的树枝树叶。杨作川说，他和弟弟“炒茶”的时候经常用这些柴禾烘锅底。打柴越来越不容易，耗费的时间也很多，夫妇俩差不多每隔4-5天就要花一天时间打柴背柴（参见表4）。明年他们家可能就不得不花钱买煤烧，生活费用和茶叶成本都会因此而增加。杨作川家在村里属于收入中上户，那么低收入户买不起煤会怎样？这其中包含的隐患显然不利于维护封山育林项目的可持续性。

　　上述问题，更多地是涉及农民对村庄道路、水资源和能源供给等基础设施的需求，它们都有可能通过以工代赈项目向村一级水平的继续延伸而得到满足。如果辅之以节水节能技术和制度的推广，将会有效地改善山区退耕农民的生存和生产条件。但是表3列出的粮食和林果产品的价格波动问题，以及医药价格的透明度问题，表达的是市场风险和健康风险带给农户的压力。对加工业贷款的需求，反映出农民对借助金融服务发展非农产业的向往。这些都超出了以工代赈项目的功能范围，也绝非单项扶贫项目就能够解决。然而柏林村农民所面临的这一类困难，刻画出我国西部山区小农面对市场，特别是面对一个正在融入经济全球化的市场，是处在怎样一个脆弱的地位。因此，退耕农民的这些需求实质上意味着他们对市场经济下综合性扶贫项目的呼唤。

　　（2002-04-15，北京）