一、会议开幕
北京大学中国经济研究中心副主任李玲教授介绍会议的目的是重温胡锦涛总书记在16届中央政治局35次集体学习会上的重要讲话，邀请中央有关部门领导，部分省市卫生厅局领导，有代表性的改革地区领导，高校、研究机构专家，共同就医疗卫生改革的关键问题，尤其是医疗改革基本框架确定后下一步要解决的具体操作和实施问题进行系统深入探讨。
中国红十字会副会长、原卫生部副部长朱庆生同志指出，医疗卫生改革要把中国国情和卫生事业的规律结合起来。“一个目标、四梁八柱”是一个很好的方案框架，卫生行政管理部门的决策者、医院第一线的实践者以及理论界要共同努力来推动。
二、医疗卫生行政管理体制改革的基本观点
中华医学会副会长刘俊教授在主持第一场讨论时介绍了对于大部门制度、管办分开、全行业管理以及行政管理体制的切入点等四个问题的基本观点。
第一，关于“大部制”。医疗卫生系统是社会系统的重要组成部分，两者应协调发展。医疗卫生系统可以分为筹资保障、医疗卫生服务、行政管理三个不同功能的子系统。筹资保障体系解决的问题是“钱从哪里来，又到哪里去”；医疗卫生服务体系提供公平有效、满足社会多层次需要的服务；行政管理体制负责决策、管理、监督整个体系的运行。其中，行政管理体系起着中枢的作用，它有大部制（一个部门管理三个子系统）；中部制（卫生服务体系和管理监督体系分开）；小部制（各子系统都由不同部门管理）等。也有观点认为中部制就是“大部制”。总的来说，大部制是最理想的、管理上最有效的、最科学的医疗卫生行政管理体制，但是要走到这一步，还要经过一个历史过程。
第二，关于“管办分开”。管办分开起源于在完善现代企业制度的过程中，把企业由政府办转为推向市场，因此“管办分开”的切口在政府和市场。所以，如果公立医院可以完全按照市场化的道路进行改革，那么也可以实现“管办分离”。但是医院不同于企业，所以这一刀实际上切不开。
医疗机构“管办分开”，目标有四：一是政府从直接管理走向间接管理，加强全行业管理；二是明确出资人职责，加强宏观调控；三是完善医院管理者的法人治理结构，政府不管医院内部管理者该管的事；四是通过管办分开这个体制改革，推动医院内部的机制改革。这四个目标意味着，一要加强全行业管理，二要办好公立医院。“管办分开”必须伴随机制的改变，否则，如果A部门和B部门的管法一样，何必从A部门管换成B部门管？香港成立医院管理局时，不是一成立就了事的，而是促进了整个公立医院体制的改变。
在“管办分开”的方式上， 应该有两个“横切口”，一是政府管理部门和所有者代表分开，即管办分开；二是所有者代表和经营者代表分开，即所有权和经营权分开。现实的情况是，一方面存在所有者缺位的问题，经营者把医院卖掉了，所有者还不知道；另一方面，经营者没有权，财务等业务管理都由所有者来代替，法人治理结构没有实质意义。
现在有的改革只做了一个“纵切口”。原来由政府部门管，现在成立第二个政府部门管，还是按照原来的模式管理，这样不能达到目标。管办分开既要有利于“管好”，也要有利于“办好”。目前讨论比较多的是谁来管，而没有讨论怎么管；是争权力，而不是争责任。
管办分开是改革公立医院运行机制的不可多得的历史机遇。比较好的管办分开制度是：（1）在系统内设立统一的专办机构，不能把一个个部门从卫生部门分出去，这跟大部制本身是矛盾的；（2）在体制转变的同时，推动公立医院管理机制的转变。
第三，关于卫生全行业管理。全行业管理有数量和质量两个内涵。在数量上，要覆盖全部的医疗卫生子系统；更关键的是，在管理内容上，要覆盖全部的管理要素。企业改革的时候，把管人、管钱、管物、管干部、管资源等很多管理要素都同步地进行了改革。公立医院改革滞后的一个重要原因是，公立医院的管理要素不在管理者的统一支配之下。卫生部门是名义上的行业管理，实际上各个管理要素分散在不同部门。在宏观上，要改善公立医院的公益性，在微观上，要解放思想，加大改革力度，引进市场机制。
第四，从何下手？首先，相信最好的办法来源于实践，来源于群众。其次，严格评估已有模式。建议卫生部组建“中国医改推进办”，一定要有一个强有力的领导人物来领导一个强有力的机构自始至终推动医改，而不仅仅是讨论医改。这个机构的功能，一是在卫生部内统一各司局关于推进医改的所有政策，二是负责与其他十几个部委沟通，三是总结、鉴定、评论全国各厅局的举措。再次，加强改革人才的培训，不仅要做对的事情，还要培训人才来把事情做对。
三、关于医疗卫生行政机构设置
朱庆生副会长认为，当前改革的明确目标是建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，这必然要求行政管理体制与之配套。基本医疗卫生制度的主要内涵就是四个体系，而目前这个四个体系由不同部门管理，需要有明确的领导。“四个分开（政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开）”是从机制上理解的，而不是形式上、机构上的分开。
大部制改革，要以整个政府机构改革为基础。理想的状况是把人事、钱、基建、价格等都归到统一的部门管，但是这很难实现。目前，起码要争取在财政上卫生部门管的钱，不是由发改委和财政部说了算。卫生部门如果管不好，可以挨板子，管好了，还要奖励。在医疗保障方面，目前医疗保险和医疗救助实际分散在社保部、卫生部、民政部、保监会等四个部门管理，需要逐步理顺并实现医疗保险的统一管理。
中国医师协会副会长朱宗涵提出今后几年应明确几个关键问题：第一，经费谁来管？医疗卫生有两部分经费，一是医疗保障的经费，是由劳动和社会保障部门管，还是卫生部门管？二是直接给卫生事业部门的经费，是卫生部门管，还是由负责拨款的财政部门直接管？第二，公立医院的国有资产所有权的代表机构是谁？现在国资委管不了医院。医院要改革，首先要明确国有资产所有权的代表者。建议授权卫生部作为医疗卫生领域国有资产所有权的代表。第三，在价格的管理上，由于价格体系是控制卫生费用的重要手段，建议把卫生服务定价权由发改委授给卫生部。因为医疗卫生价格体系改革太复杂，由卫生行政部门负责更有效率。第四，医保由谁来管？国际上有两种模式，一是一个部门统一管理医疗保障和医疗卫生服务，二是医保由单独的部门管理。两种方式都可以考虑，但在医保管理方面，也应该实行管办分开。无论谁来管，都应该另外成立非营利的医疗保险经办机构。
天津市人大常委会教科文卫委员会副主任张愈建议成立国务院健康委。目前的卫生体系不仅牵扯卫生部门，还牵涉多个政府部门。在实际管理过程中，很多问题协调不下来，行政成本太高。在管理方式上也要改进，比如说财政管卫生的费用，预算的很多具体内容，是由财政部门事先定下来的，卫生部门做不了主，造成了卫生管理的无序。
国务院发展研究中心社会研究部副部长葛延风认为，第一，从目前的情况来看，“大部制”可能更好。相对来说，部内协调比部际协调更容易一些。第二，除了同一层政府的部门之间的协调之外，更值得关注的是不同层级政府之间的协调。目前地方政府的财政和责任不匹配，尤其是一些地方政府责任过大，财政能力过弱，很难把事情做顺。
劳动和社保部医疗保险司副司长李忠认为，“大部门制”的核心是大预算。责权不统一是最根本的问题。不光医疗服务领域这样，在医疗保障领域也是这样。社会保险领域很小的政策，都要跟财政商量，它不同意，就一票否决。“大部制”既有集权的问题，也有分权的问题。医疗服务和医疗保障，统一在哪个部门是次要的，关键是要有在两者之间的制约机制。在一个部门内部制约或者在不同的部门之间互相制约都可以。而对于两者各自来说，应该集权，各自说了算。对于保障来说，历史形成了新型农村合作医疗和城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险由不同部门管理的格局，这一定要整合，整合到哪儿没有关系。
而且，“大部制”还要考虑更高的层面。不仅卫生服务领域和社会保障领域有“大部制”的问题，目前养老、医疗、工伤统一了，但低保、社会救助还是分散的，影响资金的效率。
世界卫生组织驻华代表处官员汤胜蓝博士认为，应该设立一个独立于卫生和社保部门的半政府机构来管理所有的医疗保险，包括新农合、城镇职工、城镇居民医疗保险，还包括医疗救助。目前的管理体制，没有办法管好药品的市场，发归委管价格，药监局管质量，卫生部管用药，工商局管广告，七八个部委在管药品的流通和使用，结果都管不好，要由统一机构来管。
浙江台州医院陈海啸院长认为，政府具有执行和监督两大职能，执行和监督部门最好相互独立。
中国中医科学研究院陆广莘研究员和盖茨基金会北京代表处高级顾问翁永凯博士认为，从长远看，卫生行政管理体制的理念必须从“管医疗、管治病”上升到“管健康”的高度。通过整合和优化现有卫生资源，最大限度地从健康促进和健康教育的侧面发挥现有政府机构的作用，将健康知识直接传递到最基层。
四、关于“管办分开”
江苏无锡市卫生局局长王爱国介绍了无锡实施医疗机构“管办分开”的情况：第一，管办分开是整个社会事业改革的一部分，文教体卫都成立了管理中心，事业单位全部纳入管理中心管理。第二，“管办分开”改革的对象是政府，实质是转变政府职能，通过管办分开来年推进政事分开。在实施管办分开的同时，还有一些配套改革，比如对事业单位进行重新分类，分成行政管理类、行政执法类、社会公益类、社会经营类等等。第三，科学划分职能。卫生局作为“政府部门、行政机关、行业领导” ，负责“宏观调控、监督管理、指导服务”。医院管理中心不是行政部门，不具有行政的权力。第四，在实施管办分开改革过程中，要加强协调。由于思想认识或者人员素质的问题，一些问题需要在改革中不断调整。
上海财经大学高等研究院副院长俞卫教授认为，首先，目前社区和二、三级医院是分开的，没有形成经济共同体。需要通过行政体制改革来克服这个问题。其次，体制的设计取决于实际的管理水平。中国这么多省市，经济水平不一样，管理水平也不一样。有的事情在市场运营下，效率比较高，但是对管理水平的要求也比较高，如果管理水平达不到，可能还是政府直接办比较好。这取决于当地的管理水平，不要一刀切。
葛延风研究员认为，要认真研究管办分开和政事分开。事是什么？事是社会事业，是政府责任，既然是政府责任，就不能笼统的讲政事分开。如果说政是决策，事是执行，前后顺序上可以分开，但是笼统地讲政事分开是有问题的。至于“管办分开”，既然是政府责任，政府要办，既然要办，就必须管，怎么管是另外一个问题。所以笼统地讲管办分开也有问题。
