内容提要：在许多不发达农村地区，村民自治组织存在着一系列严重的制度问题，如村民自治组织功能错位和功能缺失严重，村民自治组织功能定位不清，导致村民利益得不到表达，经济服务得不到满足。本文试图通过分析村民自治组织与乡镇政府的关系，以及自治组织和社区经济组织的关系，来探索不发达地区村民自治组织的发展方向。
关键词：村民自治组织 制度 社区经济组织
引言
1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布,向人民明确宣告了在中国农村地区继续推行村民自治的决心。作为村民自治的组织载体，村民委员会就必然成为我们研究农村问题的重要对象。在村级治理舞台上，主要活动主体包括自治组织还有村级党组织、经济组织，在村级组织之外，直接进入村级事务管理的是乡镇政府，乡镇的党委和政府是一体化组织。这几种组织的交互作用推进了农村经济社会发展。
但是，在农村自治组织的发展过程中面临着一系列困难，主要表现为组织和农民之间，组织体系内部的不同组织之间，存在着深刻的不适应，组织职能界定不清，组织功能得不到发挥。在许多落后地区甚至存在一系列严重的政治，经济，社会问题，如农业基础设施严重损坏并且供给不足，人心涣散，干群关系恶化等等。因此，探索和开拓新的切实有效的农村自治组织形式，实现农村自治组织的创新和发展，是当前中国农村自治组织建设的一项重要课题。
在中国发达地区的农村，由于乡镇企业比较发达，集体经济实力比较强，因而能够提供有利服务为主的社区自治组织。村委会不仅承担着社区的政治职能还具有经济职能，经营职能，主要包括：一是组织职能，包括直接由村委会发起成立的村农工商联合公司，在村内统一组织人，财，物资源，从事生产经营活动。对外以市场主体地位进行企业经营，还代行了村委会的行政职，经济及社区管理的部分职能，为社区居民提供生活保障和公共服务。二是调控职能，即对合作经济组织的发展进行总体规划和控制，对分散的家庭经济进行协调。这些内容包括制订和执行社区内土地利用规划，管理土地，矿产等资源。三是服务职能，利用合作经济组织协助国家农业服务系统为农户提供如知识，技术，信息，资金，运输，营销等各方面的服务，满足个体农户产前，产中和产后的服务需求。这些地区的农民支持村委会履行其政府职能，因而自治组织富有生命力。
一、村民自治组织发展的现状
我国是一个农业大国，截止2001年底，12亿多人口，除港澳台外，农村人口9.35亿，占总人口的73%。就我国目前国情来看，农业兴，则百业兴；农民富，则国家富；农村稳定，则天下稳定。深化农村改革，加快农村发展，维护农村稳定，直接关系到我国经济社会发展的全局。在2003年初举行的中央农村工作会议上，中央明确提出实现全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重，最艰巨的任务在农民，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化。农村要发展，农民必须要有组织，因此，探讨村民自治切实有效的组织形式，成为推进农村经济繁荣的制度保障。
1980年2月，在广西壮族自治区的宜山县合寨大队的果作等六个生产队的85户农民创立了我国第一个村民实行自我管理，自我教育和自我服务的农村基层群众自治组织——村民委员会。随后，村民自治在我国推行取得了很大的进展，到现在几乎所有的农村都建立了村民自治组织，各地都在进行村民自治的广泛宣传和深一步的探索和发展。
但是，我国学者的调查研究显示目前村民自治的实际运行状况较差。张厚安认为中国村民自治的现状可以分为三种类型：第一是自治型村，指强化自治功能，贯彻《村委会组织法》较好的村。这类村为数不多，大约占全国总数的25%。第二类是行政型村，指强化行政功能，同时建立村公所的村治。这类村大约占全国村庄总数的10%。第三类是混合型村，指在形式上虽贯彻了《村委会组织法》，成立了村民自治组织——村民委员会，但是其性质和运行方式未能摆脱传统模式。一般而论，是表象自治化，实质行政化，或兼有自治型和行政型的特点。这类村大量存在于全国各地，大约占全国总数的65%。
二、乡政村治和村民自治的概念及其经济基础
1978年中共十一届三中全会后，中国农村逐步实行了家庭承包责任制，确立了农户相对独立的生产经营者地位，废除了“政社合一”的人民公社制度，1984年以后，乡政村治体制成为了农村社会最为基本的社会组织方式。乡政村治作为国家治理农村社会的政治模式，是指乡（镇）按照国家行政的运作方式组成农村最基层的一级政权；乡镇以下则按照居民居住地设立基层群众性自治组织——村民委员会，依靠自筹资金，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见要求和提出建议。
什么是村民自治？简单地讲，村民自治是在中国农村推行的一种社区制度，它的主要特点是由村民自己决定属于本村内部的事务，其他组织和政府无权干涉，即村民通过“实行民主选举，民主决定，民主管理，民主监督”自我管理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安等。根据《村委会组织法》的规定，村民自治的基本组织结构主要有两层，即由全体村民参加的村民会议和由选举产生的村民委员会，村民会议是决策机构，村民委员会是执行机构。村民委员会的职权大体可以分为两大部分：一是自治性的职权，如负责农村公共事务和公益事业，调整民间纠纷，维护社会治安，开展文化活动，管理和维护村里的集体财产，服务与协调村经济活动，保护和改善环境。另一部分是协助乡镇政府履行行政性的职权，如推行和促进农民履行纳税，服兵役，义务教育，计划生育，农产品的订购合同等义务。
村民自治的经济基础是家庭承包责任制。从20世纪80年代初开始的家庭承包责任制的本质是一种土地经营方式，它是在承认农村土地集体所有的基础上，在国家计划与政策允许的范围内，将土地的经营权和收益权以承包的方式赋予给农民，农民家庭作为独立的生产经营单位，有权按照自己的特长和优势独立地安排生产经营活动，其生产收益除完成年初确定上缴给国家和集体的任务外，都归自己所有。随着农村经济体制改革的深入，不断完善的家庭承包制成为我国农业长期稳定的制度保障。自2003年以来，随着农业税及附于其上的各种“提留”的取消，家庭承包制成为一种纯粹的农民福利制度。另外，农户兼业经营规模的不断扩大，兼业经营的服务需求的不断提高，也大大提高了农民收入。虽然在改革之初，自主经营的家庭承包制使村民自治的政治功能得到证实，但是随着中国市场由卖方市场向买方市场转变，独立经营的家庭渐渐在市场中处于困境。在不发达的农村地区由谁来提供农民急需的产前购买，产中技术支持和产后销售等服务，成为现在农村组织建设中讨论的重点。
三、村民自治组织存在问题的制度分析
经济学建立的基础是“经济人”假设，在市场经济环境下，微观主体追求自身利益最大化的行为推动着经济发展和社会进步。在中国的传统文化中，人们对社会公正的追求寄托于“包青天”式的人物身上，这种思维定势不仅影响着人们的行为方式，而且还影响着政策制定。在一个人治社会里，人们更注重领导的个人品德，而不重视制度建构。而在一个基于法制的现代社会里，制度比人品更重要。首先，由于信息不对称。我们在选择干部时，不可能了解该人所有的信息（包括其品德，才能等）因此，我们不可能总是把最优秀的人才选择到领导岗位上来。其次，任何人都有追求自身利益最大化的动机，人品好的人也不例外。人品好的人和人品不好的人在追求自身利益最大化时可能采用的方式有差异，但是人们采用什么方式不完全取决于个人品德，还取决于社会的制度环境。在一个好的制度里，品行不是很好的人也得好好干，否则，随时可能被淘汰出局；在一个不好的制度里，品行较好的人也可能不好好干，在这个制度里，不好好干可能更有利。一个有效的制度，在人做得不好的时候能处罚人，在人做得很好的时候能奖励人。总之，制度具有激励和约束的作用。
制度是否有效，是否可以在做的不好时处罚人，在做的好时奖励人，这取决于制度是否与经济基础相适应。因此一种制度无论在社会学或政治学角度有多么完美的解释，如果忽视了经济学基础，利益激励不与该制度相吻合，这种制度必然会利益激励的力量而被完全扭曲，从而变的毫无效率，甚至变成坏制度。结果是人们在其位而不谋其职，秩序混乱，人们得不到服务，反而受到经济利益的侵害。利益激励的分析可以显示制度被扭曲的状况，从而可以得出正确的变革道路。另外，制度作用的发挥受到组织和政治的影响，组织建立和维持需要成本并会产生“路径依赖”现象，对经济发展产生影响。所以，在讨论组织问题时，主要是讨论组织之间的交易效率和组织自身的制度成本，同时关注政治博弈对组织演进的影响。
（一）乡镇政府间接控制村民自治组织，导致村民自治组织功能缺失和职责错位
乡村关系不协调，村民自治效率不高，主要表现在以下方面：首先，乡镇政府向村委会委派了过多的政务使其行政职能侵蚀了自治职能。在“乡政村治”格局下，政务指政府下派的任务，村务指村民内部的事务。由于村庄隶属于乡镇行政管辖范围，由乡镇所管的政务必然延伸至村，村委会有协助乡镇政府完成政务的义务，这使村级事务本身就存在着政务与村务的交叉。尽管政务和村务在性质和具体要求上是不一样的，但在具体的执行过程中比较普遍存在的情况往往是重政务轻村务。从表面上看这是村委会的问题，但是由于村委会的行政性事务是由乡镇政府安排布置的，所以它实质上是乡村关系未能理顺的一种体现，这不仅容易滋生乡村之间的矛盾，还容易造成村委会和村民之间的冲突。
1.对功能缺失的解释
村民自治组织为什么出现严重的功能缺失，更具体的问题是村干部为什么宁肯不顾村民的冷眼甚至抵抗而热衷于那些上边让做的事情？关键原因在于，村和乡两级干部之间有某种内在的利益联系，或者说乡镇政府对于村组织干部有一种比较有效的控制手段。典型调查发现，乡镇政府对于村级干部激励控制的主要路径有：首先，在组织方面，乡镇力图实现对于村民自治组织的有效控制，使得村干部成为贯彻乡镇意图的有力工具。具体表现为，他要直接掌握村主要干部的任用，或者保证他们所任用的干部在村庄内部权力的有效性。更具体地看，在许多地方这种控制的基本方式是制度化的收入控制，即直接控制村干部的工资待遇，特别是经济上采取力度很大的奖励和惩罚措施。其次，在有些情况下，乡镇和村干部之间实际上建立了一种非制度的“共谋”关系，即村干部听命于乡镇政府，乡镇领导人则在一定程度上放纵村干部若干以权谋私行为，以及在具体工作中的不规则行为，如对于农民的强制等。
村民委员会组织法规定：“村民委员会成员不脱离生产，根据情况给予适当的补贴。”其基本内涵是：不脱产，要给予补贴，补贴的方式和数额不作统一规定。而付给村干部的补贴的来源，在废除农业税之后只剩下县乡财政列支，变卖集体财产，占地补偿金等项。县乡财政列支由乡镇政府控制，由村级财政控制的集体财产和占地补偿金，可以用于办理社区公共事务和公益事业，也可以用于增加村干部的补贴。作为追求主体利益或效用最大化的理性“经济人”，理性的成本与收益比较决定村干部的选择。显然，在缺乏监督的情况下，村干部必然会“重”可以增加收入的政务而“轻”导致减少补贴的村务，并且会大量出卖集体财产来增加个人福利。
毫无疑问，乡镇干部最清楚村干部行为的问题所在，但这些行为却难以在基层直接得到纠正，说明这种“共谋”关系的牢固。因为乡村组织本身缺乏内部的纠错机制，所以大量问题要在升级或者激化的过程中，通过农民上访甚至事态扩大，才引起上级部门的重视并得到解决。在这种情况下，不论对于农民，还是对于政府，解决问题的社会成本都是很高的。 另外，一些乡镇政府还借口规范村级财务，通过“村财乡管”，越权干涉村级财务，凡此种种都诱发了乡村关系的冲突。
2. 对职责错位的解释
乡村关系的失调集中表现为乡镇政府的行政控制与村委会的自治权之间的矛盾，它客观表现在乡村，但是根源在于有关的制度安排。一方面，乡镇政府作为最基层的一级政府，同时乡镇党组织直接形成对村党组织的领导，可以直接以命令方式，对村级组织施加影响，而且乡镇政府拥有系统的监督组织，可以对村民自治组织进行有效的监督。显然，乡镇政府与村民自治组织的交易效率比较高。另一方面，个体农户组织分散，经济利益不集中，协商成本较高，与村民自治组织分散交易，交易效率低。所以，村民自治组织会选择交易效率高的交易，而放弃交易效率的交易。另外，著名的新制度经济学家道格拉斯.C.诺斯在《制度，制度变迁和经济绩效》一书中提到了制度变迁的“路径依赖”理论。诺斯认为在制度变迁过程中存在着一种报酬递增和自我强化机制，制度变迁一旦走上了某一路径就会沿着既定的路线不断强化获得自我强化。村民自治制度的推行和农业税的取消是农民获得实实在在的利益，但是处于基层的乡镇政府并未从这场制度变迁中获取正的净收益。所以乡镇政府间接控制村民自治组织，阻碍了制度变迁，甚至用增加其他费用取代农业税取消后的利益丧失，使乡村关系陷入恶化状态。
现在看来，改造村民自治组织不仅仅是村庄内部的事情，村级以上的政府领导体系也必须有相应举措。如果以为在村级可以建立起民主制度，而村以上的政权（乡镇政府甚至县级）运行可以一切照旧，那是不切实际的。一个真正为村民服务的村委会，必然对于基层政府即乡镇政府的运行具有强烈震动。过去，乡镇党委对于村级主要干部基本是直接控制，特别是支部书记往往是直接任命。因为村干部的权力是上级授予的，利益是上级给予的，村干部的行为主要对上级领导负责，尤其是当上级要求和村民要求发生冲突的时候，这种对上负责的特点变得清晰起来。在日常管理活动中，村民无法直接监督村干部，无法激励村干部为村民服务。
（二）村民自治组织的功能定位不清，导致其经济服务功能难以发挥
在分户经营的条件下，农户最需要倚重的是能够在生产经营的不同环节，不同领域提供公共服务的经济组织。但是，长期以来，被寄予厚望也被下大力栽培的村级经济组织，实际表现却乏善可陈。在中国的绝大多数乡村，这个组织仅仅是有名无实，甚至是无名无实的组织。当前一些关于村民自治的研究，忽略了农民关于经济服务的需求。虽然农民非常关心干部怎样才能廉洁，村务怎样才能公正，但是，在更多情况下，他们会用更多的精力去关注谁来解决经营和发家致富上的问题。民主选举和民主管理是否可以将这些问题一揽子解决，我们目前尚不得而知，但是从农民角度观察村级组织建设，我们必须关心这些问题。
1．村民自治组织和农村社区经济组织基本上同构合一的现状
一般而言，按照法律规定，村民自治组织与村级社区经济组织的性质不同，功能各异，应该各自履行自己的职能，而不能相互取代，以免影响各自功能的发挥。但是，由于各种原因，在现实中，村民自治组织和村级经济组织的关系远非理论分析与法律界定的那样简单，而是呈现出非常复杂的局面。简单说，在当前中国农村现实中，村民自治组织和农村社区经济组织基本上同构合一。除了一些发达农村地区有独立于村民委员会的村级经济组织，大部分地区则是村民委员会代表村民行使所有权。至1994年，大多数社区经济组织与村民自治组织大都是实行村社合一，其比重高达80%以上。例如，在山西省1991年27182个村级社区经济组织中由党支部书记兼任社长的占24.5%，由村主任兼任社长的占70.2%。虽然《村民委员会组织法》试图划清村民自治体制下，村民自治组织与经济组织的关系，但是只要农村土地集体所有性质不变，村民自治组织还是经济组织。现行的村民自治组织绝大部分具有自治组织和经济组织的双重性质，发挥着自治活动和经济活动的双重功能。
2．村民自治组织发挥经济服务职能的解释
现在的问题是，农村自治组织是否应该是一种经济组织？如果应该是，它为什么难以发展，应该如何发展?如果不应该是，那么我们应该反思长期以来的政策指导思想和组织制度设计?从趋势看，随着对农业征税的取消，农村自治组织的职能有可能发生变化。也就是说，由农民自治组织全面执行对农民的征税职能已经不再必要，这种组织越来越有利于农民在生产，流通，信用和社会生活中实现规模经济和外部经济。在这种情况下，退出权可以得到保障，从而是建立和保护农民组织的激励机制没有根本性障碍，经济组织就不再注定失败。
可见，在新阶段上并无必要彻底扬弃政府支持建立的自治组织。首先，无论从社区管理人员还是管理机构以及设施条件看，农村社区的组织资源都是有限的，而这些资源大都为自治组织所占有。另起炉灶会在一定程度上破坏现有的秩序，大大增加交易费用。其次，实际上在任何社会中，社区性组织都或多或少承担一定的政府职能，天下没有免费的午餐。某种组织方式是否能够为农民所接受，归根到底决定于服务性职能与征税性职能之间的相对分量。是否参加或接受某种组织形式，是农民权衡了必须付出的成本和可能获得的收益后决定的。家庭承包制使农村家庭所拥有经济和政治资源的差距很小，要自发建立一个组织的成本是高昂的，因为在社区内很少会有一个家庭可以有足够的力量成为中间缔约人，而通过平等协商建立组织大大增加了交易次数，从而增加了交易成本，当交易成本总量大于总效用增加时，组织是无法建立的。显然，自治组织可以成为社区经济组织的中间缔约人，从而大大降低了交易费用。
另外，判断村民自治组织作为一种经济组织是否有效，可以通过考察村委会干部是否面临竞争，自治组织是否可以被监督。社区经济体作为彼此独立的经济单位，不可能得到国家的任何资金扶持，甚至无法受到《破产法》的保护，所以社区经济体是可以成为市场竞争的坚定基础，不断面对在竞争市场的生存压力。所以，如果社区经济体在市场竞争中失败，同时村干部又享有较好的待遇时，其他村民显然会挑战这一职位。另外，作为经济组织的一员，村民一定会比较其成本和收益，当组织失败时，村民会从自身利益考虑直接对组织施压，当监督成本过高时，村民往往会选择退出，进行间接纠错。
因此，大量批评村社的政企合一是不合适的。首先，从政治的角度上看，农村没有政治，政治是上级政府强加的，并随着中国农村农业税的取消将逐渐消失。其次，家庭承包制使农村家庭成为独立的经济体，经济利益往往是他们考虑的重点。同时，由于组织建立和维持需要大量成本，新建组织与原有组织往往会存在冲突，产生效率消耗。所以，村民自治组织作为在农村自发产生的一种协商组织，在独立的家庭可以应对市场竞争时，常常以政治组织的形态出现。在独立家庭不可以应对市场竞争时必然走向经济协商，成为可以为社区服务的经济组织，使社区作为一个整体来应对市场的竞争，保障农民的利益。所以，我们在承认发达的农村地区的成长于自治组织外的专业化合作组织的同时，不应该以此为理由剔除不发达农村地区的自治组织中的经济功能，而应该顺其发展并完善其经济职能，为挣扎于市场中的农民提供服务。
四、强化村民自治组织功能的对策
通过分析村民自治组织与乡镇政府的关系，以及自治组织和社区经济组织的关系，我们发现面对来自自治组织的矛盾和挤压，农民往往显得无奈，既无法对错误的组织进行纠正，又无法获得在生产性服务，这种现象村民自治组织结构出现了制度性问题。虽然一系列农村体制改革从根本上保证了生产经营的自主权，赋予农民经济活动的自由，但是，农民在通过一种有效方式表达诉求、保护自己利益方面和在社会化大分工条件下获得所需的服务方面，还没有建立起一种新的组织体制，或者说在利益组织化方面还没有相应的制度建构。这正是目前村民自治组织没能有效发挥功效的症结所在。问题解决的重要出路在于如何农民利益的组织化，使农民自己不仅以个人或者个体农户的形式出现在乡村社会舞台上，更要以一种独立的组织形态参与乡村各种组织间的互动，使农村中各种权力组织建立起相互制衡的制度平台，各方利益可以在一种平等有序的对话谈判中得到实现。
（一）加强民主选举
一旦实施了真正的民主选举，村干部被允许从服务中获得经济利益，村干部（主要是村委会成员）的权利就由上级授予变为公众授予，村干部的行为也更多的以村民意愿为背景。当上级要求和村民要求发生冲突的时候，他们会比较多地倾向于村民，甚至抵制上级政府。就乡镇政府来看，必须有比较大的调整改革。目前许多地区正在推行撤乡并镇，这种办法对于减少乡镇干部，减轻农民负担是有作用的，但是，这种办法只是改变了基层干部和农民的人数比例，难以从根本上推动转变职能。可以进一步考虑的思路是，撤销乡镇财政，甚至进而将乡镇政府改变为县级政府的派出机构。
（二）加强组织化管理
农民需要自己的组织，农民需要自己表达自己，而且这种表达必须是组织化的。这种组织不仅可以是自治组织外的经济组织，也可以是自治组织体系内的经济组织。因为，经济状况不同的地区其组织发展状况也是不同的，只要组织是适应特定的经济基础并且在有效率的状况下被选择就是好组织。如果以上判断是正确的，那么，我们以后农村改革的方向将是减少乡镇政府机构，减少其对村民自治组织的控制；使村委会干部的收入水平取决于社区经济的增长，即村干部可以在社区经济增长中获得一定比例的管理费，从而使村民自治组织的经济服务功能得到充分发挥。具体说，就是把村民自治组织这个政治组织转变成管理社区这个利益集团的管理层，统筹社区资源，发展社区经济，实现社区与村民自治组织的利益共赢。
因此，应该尝试在乡村两级的议政和行政之间建起一种有效的民主制衡机制，解决“老板（广大农民群众）缺位”的问题。可以借鉴有些地方的经验，做实村民代表大会制度，或成立村民理事会，将其塑造成行政村的议决机关，而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构，村庄的重大事项由村民代表会议商议决定后，交由村委会实施。这样，村代表不仅成了联系村集体和村民的纽带，而且也是村民参政议政的代理人。由村代会对执行机构（村委会）进行有效的监督和制约，防止违背民意、权力腐败等问题的发生，有助于克服村级组织行政化的倾向。如果这种体制能够成功，就可进一步把乡镇人民代表大会做实，由它来监督和制约乡镇政府的决策和行政。只有在乡村两级建立起有效的制衡机制，农村的公共财政体制才能真正落实，民主决策、民主管理、民主监督才不至于流于形式。农村基层才能真正做到“有人办事，有钱办事，有章理事”。
参考文献
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