以基本公共服务均等化为重点的中央地方关系
——“中国公共服务体制：中央与地方关系”国际研讨会观点综述
中国（海南）改革发展研究院
2006年10月28～29日，中国（海南）改革发展研究院与德国技术合作公司在海口联合举办了“中国公共服务体制建设：中央与地方关系”国际研讨会。会议就“构建和谐社会的体制保障与公共服务体制”、“公共服务体制建设与中央、地方公共服务分工”、“基本公共服务均等化与中央、地方关系”等议题进行了深入的研讨。来自中央相关部、委、办、科研院所及国内25个省（市、自治区）的政府官员、专家学者，联合国、欧盟、亚洲开发银行等国际机构的代表共300余人参加了此次会议。
一、基本公共服务均等化：和谐社会的重要体制保障
1．公共服务体制与社会公平正义
专家们普遍认为，随着经济转轨和社会转型的加速进行，经济增长和社会发展出现了背离，不和谐因素增多。有专家指出，与建立市场经济体制相比，我国公共服务体制建设进展相对缓慢，存在着“跛足”现象。广大群众公共服务需求呈全面、快速增长的趋势，而现有的公共服务供给体制、机制已不适应这种变化，迫切需要新的制度安排。因此，必须加快建立社会主义公共服务体制，尽快形成惠及全民的公共服务体系，积极而稳妥地实现基本公共服务均等化。有专家在此基础上进一步论证：目前在经济社会发展过程中，应该妥善处理经济发展过程中“公平”与“效率”的关系，保证起点公平、人们有自由选择的机会以及结果的大体公平，实现“公平效率兼顾”。也有专家提出，对不同领域，着重点应该有所不同：在经济发展领域，应该以“效率为主，兼顾公平”；而在社会发展领域，则应该以“公平为主，效率兼顾”。更多的专家则认为，在新时期，应正确认识“公平”与“效率”本身内涵的变化：它们之间并非完全冲突，存在高度一致的方面。在公共服务体制建设过程中，必须综合考虑，将两者很好地结合起来。
2．加快以基本公共服务均等化为重点的公共服务体制建设
与会专家普遍认为，公共服务体制建设是目前我国经济发展到一定阶段后必须面临的现实问题。但是，对于不同地区、群体而言，对公共服务需求既具有共性，又具有特殊性。一些专家认为，公共服务内涵比较宽泛，分类比较繁多，如制度性、经济性和社会性公共服务的分类；也有民生类、发展类等分类。在实际执行过程中，必须宽严适度，根据责任和能力相对称的原则，结合其它的制度安排，借鉴国外社会保障的框架，宜将基本公共服务限定在义务教育、公共医疗、最低社会生活保障等方面，体现低水平，广覆盖的原则；也有专家认为，必须抓住重点和难点问题，集中解决困难群体的需求，在此基础上逐步推进。一些与会专家认为，我国绝对贫困人口仍有2300多万人；处于贫困边缘的人口也有数千万之多。虽然投入逐年加大，但绝对贫困人口的减少近年来处于徘徊状态。需要继续强化基本公共服务的均等化，以有效遏制贫困率的回升。
3．基本公共服务供给与政府责任
许多专家提出，当前基本公共服务领域的许多矛盾和问题，都与政府职能缺位、越位和错位有很大的关系，政府应该做自己能做，也能够做好的事。必须加快公共服务体制建设，为和谐社会提供重要的体制保障。有专家指出，尽管从理论意义上看，和谐社会人人共建，社会和谐人人共享，必须发挥各方面的积极性，但政府必须发挥其关键作用，而不能是虚置或缺位。这主要由政府在社会中的关键地位所决定，和谐社会本质上也要求政府实现内外部的和谐：在外部，妥善处理好国家、市场与社会之间的关系；在内部，将提供基本公共服务作为自身的神圣职责，正确处理分权和集权、决策与执行之间的关系。有专家强调，虽然私人参与提供基本公共服务成为世界趋势，但就我国而言，政府责任不到位是其供给短缺的主要原因。从基本公共服务供给来看，政府在这方面的作用不可替代，承担着最终的和不可推卸的责任，因此，政府必须统筹考虑，有所作为，在建立公共服务体制方面发挥更加积极的作用。
二、按照基本公共服务均等化原则合理界定中央与地方职责分工
与会专家一致认为，当前，我国正处于重大利益关系调整的关键时期。无论是日益突出的城乡差距、区域差距或社会阶层之间的差距，都与基本公共服务的不均等直接相关。因此，构建公共服务体制，必须在明确政府总体职责的前提下，按照基本公共服务均等化原则，改革和规范中央与地方关系，以最大限度地促进社会和谐。
1．以基本公共服务均等化为重点改革和规范中央地方关系
有专家提出，我国目前中央与地方关系在很大程度上是建立在经济总量基础上，导致了经济总量增长是硬指标，而基本公共服务是“软肋”的局面。这在一定程度上源于中央—地方基本公共服务的柔性约束、分工不明确和不规范，有效的问责制缺失，因此，应当尽快实现中央地方关系从“以提高经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变，以提高基本公共服务的水平和效率。也有专家认为，当前一定程度下的分权制和以经济总量为主进行考核是历史形成的结果，对于我国快速的经济增长发挥了积极作用。由于政府在经济和社会发展中的一些目标很难量化，一些社会矛盾仍处于潜伏期，加上我国生产力发展水平和市场发育程度较低，因而一定时期内以经济总量为主有其客观必然性和合理性。以基本公共服务均等化合理界定中央与地方分工，对于加快社会主义公共服务体制建设和推进政府转型的实际进程尤为重要和迫切。也有专家指出，既要注意到经济增长与社会发展之间的差距，也要正视经济增长质量之间的差距，使经济增长有利于、更能够体现长期的社会发展，以实现经济社会的协调发展。
2．中央、地方政府基本公共服务职责分工要与能力相匹配
许多专家认为，“十一五”时期应尽快建立科学合理的中央、地方公共分工和合作体制。在强化政府基本公共服务供给总体职责的前提下，按照统一、职责、效能等原则，以基本公共服务均等化目标为导向，提升基本公共服务供给的数量和效率，关注事权（责任）与财力（财权）相匹配。有专家指出，虽然2005年中央政府集中了一半以上的财力，但实际支出只占1/4；相反，地方政府的实际支出占3/4。如果不与整个职责相联系，数字本身的说服力极为有限。有专家则提出，事权（责任）与财权（财力）之间的匹配不仅是个资源配置问题，更反映了制度建设过程的滞后：面对基本公共服务供给严重不足的现实，必须在整个制度能力建设过程中，统筹考虑制度与制度环境的协调与兼容。
3．强化中央和地方政府在基本公共服务供给中的责任
一些与会专家指出，从社会公正的角度来看，基本公共服务供给是政府整体的责任。在处理中央—地方关系时，必须强化各自在基本公共服务供给中的职责，妥善处理它们在基本公共服务供给中的分工、竞争与合作的关系；处理好地方政府作为相对独立的基本公共服务供给主体与作为上级政府的下属机构之间的关系；处理好自上而下与自下而上问责机制之间的关系，减少推诿现象，把基本公共服务供给不足推给中央或地方政府。也有专家认为，有必要在全国性或地区性公共品之间进行比较明确的划分，充分发挥地方政府的积极作用，强化基本公共服务供给的重点。有专家提出，对于特定的地区而言，由地方政府提供基本公共服务，具有信息快、反应灵敏、效率高和支付链条短等特点。在基本公共服务供给过程中，地方政府不仅是执行，也参与部分决策；不仅需要对上负责，也需要对下负责；不单是被动地接纳任务，也可以通过政府间有效的竞争，弥补中央政府在基本公共服务方面的不足。反之，中央政府可以通过统一和差异化的政策，从社会公平正义出发，通过提供大体一致的基本公共服务，同时强化对欠发达地区的政策倾斜，来达到基本公共服务的均等化。
4．将中央与地方基本公共服务职责分工逐步纳入法制化的轨道
大多数专家认为，在公共服务体制建设中，必须从法律角度妥善处理中央与地方关系。目前，我国相关法规对中央与地方的权责只做了初步划分，没有明确具体内容。有专家建议：应该有针对性地借鉴一些发达国家的经验，注重运用法律形式规范中央与地方关系，将中央与地方基本公共服务责任调整和纠纷处理纳入法制化的轨道。与此同时，也有专家指出，我国正处于转轨时期，用法律加以规范的时机并不成熟，但可以用制度来强化对双方的约束，而不仅是对下的约束，从而使中央和地方在各自职责范围内依法、独立地行使职权。
三、[JP3]根据基本公共服务均等化要求，改革和完善财政体制[JP]
按照建立公共服务体制的要求，必须强化财政体制建设，为基本公共服务均等化提供财力保障，并提高资金使用的效率。
1．基本公共服务均等化与优化财政支出结构
提高政府基本公共服务供给水平必须要有财力保证，基本公共服务均等化要在财力允许的情况下积极稳妥地加以解决，特别对经济欠发达地区更是如此。这是与会专家的共识。也有专家认为，基本公共服务供给财力不足与财政支出结构和重点有很大的关联。1994年分税制改革引发了各级政府推动经济增长的积极性。在“为增长而竞争”时，地方政府一定程度上带有计划经济时期的“投资饥渴”的特征，注重项目投入，而对这种投入与人民福利水平提高之间的相关性重视不够。结果是，在财政收入增长的同时，支出增长的速度更快，从而导致地方财力可用于基本公共服务的份额减少，影响了基本公共服务均等化的实现。与会专家认为，解决上述问题的关键是，既要促进财政收入总量增长，更要合理划分中央与地方基本公共服务方面的支出职责，加大对民生攸关的基本公共服务供给。在考虑到税收调节作用和征税成本的同时，注重资金使用的综合效率，形成经济和社会的协同发展和良性循环。
2．转移支付与基本公共服务均等化
与会专家普遍认为，针对日益扩大的贫富差距，把完善转移支付制度作为下一步调整中央地方关系的重点，可以在实现基本公共服务均等化方面取得重大突破。有专家指出，与国际上一些通行做法相比，我国现行的转移支付有自身的特点，但从基本公共服务均等化的角度来看，存在着很多问题，如财政转移支付中税收返还和原体制补助仍占有相当大的份额；用于均衡地区差异的一般性转移支付规模过小等。鉴于此，一些专家提出，要强化转移支付制度对基本公共服务均等化的作用。把完善转移支付制度作为下一步规范中央地方关系的重要突破口。第一，需要规范转移支付方式，将一般性转移支付资金分离出来；第二，规范专项转移支付，解决行政管理体制存在的问题，从根本上减少或杜绝“跑部钱进”的现象；第三，逐步缩小税收返还和原体制补助规模。在这个过程中，必须真正以人为本，以人均财力而不是经济总量作为转移支付的基础。有专家在此基础上论证并提出了相关的建议：2005年，即使在实施了财力性转移支付后，西部地区的人均财力也只相当于东部地区的48.3%。因此，可以借鉴德国等国家实行的财政横向转移支付方面的经验，以显著地缩小国民在享受福利水平上的差距。
3．积极培育新的财源，提高基本公共服务供给水平
一些专家认为，随着公共需求全面快速增长，必须在稳定现有事权—财力框架下，统筹考虑财政收入和支出之间的成本效益分析，并在可能的情况下，开辟新的财源，真正做到“有始有终”，而不是半途而废或大起大落。有专家认为，相对于中央政府而言，地方政府基本公共服务能力薄弱原因之一是缺少随人口、GDP增长或土地价格提高而稳定增长的税源，而其它资金来源也在很大程度受到限制，如对外融资、发行债券等。为主动或被动提供基本公共服务，只有诉之于“隐性”负债或采取所谓变通措施，如拖欠工资、截留费用等。面对此种困境，专家们除了提出中央政府可以结合经济社会发展状况，灵活运用财政、货币政策外，相继开出了自己的“药方：”一是征收财产税或物业财产税。这种税收和居民数量相关，主要针对较富裕群体征收，在比例上相对稳定。二是征收和调整资源税，并将其中一部分用于基本公共服务供给。三是建立健全国有资本预算制度，将国有企业垄断利润的一部分纳入中央财政预算。四是发展资本市场，发行与稳定收益相挂钩的市政债券，以平滑支出的峰谷；五是结合我国巨额的外汇储备，充实社保基金。也有专家指出，除了要考虑税收的综合效应外，需要将税基与税率一起纳入考虑的范畴，引导更多的资源用于基本公共服务。
四、以基本公共服务均等化为导向，完善公共治理结构
实现基本公共服务均等化，推动社会公平正义，在很大程度上取决于政府转型的实际进展和公共治理结构的完善，这是大多数专家的呼声。
1．以强化公共服务职能为契机，推进行政管理体制改革
与会专家指出，推进行政管理体制改革，需要明确政府角色定位和公共服务职能。政府作为公共利益的代表，要有其独立性和自主性，要超越特殊利益集团的利益，而不能凌驾于社会整体利益之上。由此必须对政府提供基本公共服务的边界、供给能力进行科学地评估，进而制定出符合国情的基本公共服务战略，加快经济建设型政府向公共服务型政府转变。也有代表从减少财政转移支付链条的角度，提出减少行政层级和优化行政结构的建议：目前只有“四市一省”（京、津、沪、渝、琼）为三级政府，需要在全国范围内推动行政层级的扁平化。有专家提出，改革开放以来，行政经费上升了100多倍，但是居民对基本公共服务的满意度并没有很大提升，即使考虑到人口的自然增长而增加的管理难度、物价指数调整等因素，这个增幅也极大，在某种程度上说明行政管理体制中动力和约束机制有待进一步完善。也有专家提议，需要大力加强对基本公共服务供给过程和结果的监管。
2.建立以基本公共服务为导向的干部政绩考核制度
有专家指出，当前，以建立公共服务型政府为重点的政府转型受到了以经济建设为导向的绩效考核体系的制约，基本公共服务均等化面临挑战。有专家提出，当公共领域出现问题时，社会舆论常常归罪于地方政府，显然有失公允。实际上，自上而下实行的单一GDP指标考核是把地方政府推向两难的重要因素。因而，不少专家呼吁，要建立一个按照基本公共服务均等化为导向的官员考核指标体系和相应的政府问责制度，来强化政府对基本公共服务供给过程和结果的监管职责。不仅对政府在土地、环保和能耗上的决策和行为进行考核，而且要用基本公共服务的均等化来考核官员。同时，要加强政府决策的透明度。有专家指出，由于人文、政治、历史等因素的差别，目前在基本公共服务绩效考核中并没有唯一的指标体系。尽管如此，欧盟正致力开发和实施统一的公共服务绩效考核规制体系，以优化政府目标，减少内在的冲突。因此，需要借鉴别国经验，完善公共服务绩效考核体系，使基本公共服务供给更能与公共服务需求相契合。
3．以政府为核心，加快构建多元公共服务体系
专家们认为，在强调政府在基本公共服务供给中主导作用的同时，必须提倡基本公共服务的多元参与，这是世界上许多发达国家所面临的问题。多元意味着基本公共服务的供给与生产是一个更加开放的大众参与的机制。除了直接生产和供给外，政府可以在一些公共领域引入私人生产，政府则作为供给的主导者和最终责任人对基本公共服务的直接生产者进行付费、协调和监管。有专家进一步认为，在强化政府主导作用的同时，应鼓励和引导社会力量，以多种方式参与或提供基本公共服务，一定程度上形成竞争与合作，从而提高基本公共服务供给的效率。也有专家提醒，基本公共服务多元化供给与基本公共服务过度的市场化必须严格加以区分，吸取改革前期过度市场化的教训。在利用市场机制的过程中，政府必须独立公正，而不能被市场“捕获”。也有专家指出，要确立政府主导、社会参与、机制灵活的服务体系，前提条件之一是对事业单位体系要加大改革的力度。如果文化、教育、体育、卫生、科研共2900万人系统的改革不能取得明显进展，基本公共服务供给的效率就难以提高。
（征庚圣、夏锋、何冬妮整理）
