站在历史新起点上的改革攻坚
——中改院第25次改革形势分析会综述
中国（海南）改革发展研究院
2006年2月7日，中国（海南）改革发展研究院在北京举办了主题为“十一五时期的改革攻坚”的第25次改革形势分析会。会议由中改院执行院长迟福林主持。来自中央财经领导小组办公室、国家发改委、国务院研究室、国家财政部、国务院发展研究中心等近20位知名专家学者出席了会议。现将会议主要观点综述如下：
一、我国改革正站在历史的新起点
1、与改革初期相比，我国社会矛盾发生了深刻变化，改革进入新阶段。有的专家认为，我国改革初期，社会面临的主要矛盾是经济不发达同人民日益增长的物质文化需要之间的矛盾。但在近几年，我国的社会矛盾发生了深刻变化。当前，我国面临着日益突出的两大矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是广大社会成员公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。面对第一个突出矛盾，应当以可持续发展为中心，进一步完善社会主义市场经济体制；面对第二个突出矛盾，要在完善社会主义市场经济的过程中，加快建立社会主义公共服务体制。
2、与改革初期相比，人们对改革的价值认同发生了重要变化。改革开放初期大家都想改革，认为改革能给人们带来利益，因此对改革有很高的期望值，也有很高的价值认同感。但是经过27年的改革历程，目前这种价值认同发生了很大变化，甚至可以说几乎不复存在。这不仅表现在一些人对改革本身发生了很大的分歧，比如“医疗改革使越来越多的人看不起病”，“教育改革使越来越多的人上不起学”，“住房制度改革使越来越多的人买不起房”的说法，使一些人感到困惑。未来的改革究竟向何处去，似乎在重新拷问中国。
3、与改革初期相比，改革的聚焦点发生了变化。改革开放初期，人们对改革的关注点，主要集中在经济层面，关心经济体制改革、经济政策的调整，会在多大程度上促进经济社会的发展，给个人带来实惠。但现在人们越来越把改革的聚焦点集中在政府。换句话说，政府改革成为所有改革的聚焦点。因为我国的几乎所有改革，最终都是由政府主导和推动的，这些改革能否真正推进，取得成效，与政府自身的作为是紧密相连的。比如市场化改革、国有企业改革、医疗、教育、投资、金融、住房等改革以及事业单位改革、社会管理体制改革能否深入，很大程度上取决于改革主体本身的改革。政企不分、政资不分、政事不分、政府与社会中介组织不分，其主要矛盾都在政府。
4、与改革初期相比，社会面临的突出问题发生了变化。改革开放初期，我国面临的主要问题是共同贫穷，如何尽快摆脱贫困，快速推动经济发展，成为当务之急。但是现在我国社会面临的主要问题和改革开放初期相比，有了很大的变化。有的专家认为，我国现在处于“以物为本”的阶段，将来要走向“以人为本”的新阶段。
5、站在新的历史起点上，改革必须考虑的几个因素。有的专家指出，党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议，提出了未来我国改革、发展的战略，这对我们今后的改革发展无疑会产生深远的影响。但是能否实现这个战略，从改革的视角，主要取决于以下三个变量：一是对改革的局势能不能做出准确的判断；二是能不能重新建立对改革的共识；三是能不能推动政府的实质性改革，用政府改革带动其他改革。有的专家认为，改革的成果众所周知，大家都是认同的。但要承认，改革是有失误的，不是十全十美的。国有企业改革不到位，尤其是政府改革没有到位是最大的一个问题。
二、改革新阶段面临的问题需要在理论上取得新的突破
1、新时期改革不能再摸着石头过河。有的专家提出，当前的改革不能再摸着石头过河了。党的“十四大”、“十五大”、“十六大”已经明确了改革的方向和目标。经过多年的社会主义市场经济体制的探索和实践，我们已经取得了许多运用市场机制发展经济的经验，大政方针已经明确，市场经济的运行机制已经初步在起主导作用。我们完全有条件在总结经验教训的基础上形成系统的理论，来指导下一步的改革。
2、改革要有理论上的新解释。有的专家指出，我国改革要有阶段性视角。特别是20世纪90年代中期之后的改革，受到的批评和质疑比较多。不能简单地用20世纪80年代改革的成就去论证今天改革的正当性。因此，还必须在新阶段用新的理论来解释和指导改革。
3、克服“改革综合疲劳症”需要理论上的新突破。有的专家认为，若干年前已经出现的“改革综合疲劳症”，最近加上置疑改革的情绪，使当前改革攻坚举步维艰。假改革、伪改革，都打着改革的名义，但是做的事情却是完全违背改革初衷和背离改革精神的。比如公立医院本身就应是平民医院，何必另建平民医院？政府采购逻辑上分析都是要搞改革，实际搞了集中采购以后，有的仍然是不公开、不透明、不转换机制，把分散的设租寻租搞成了集中的设租寻租。有的专家认为，如果说20世纪80年代的时候，改革像一列列车往前走，到90年代中期就仿佛一个车头拉着几节车箱走，今天的改革就是一个火车头在走。我们必须看到这样一种严峻性，从理论上回答和解决这个问题。
4、改革要在理论上突破传统社会主义的局限，也要超越西方现代化理念。有的专家认为，中国的出路在于改革，即体制改革、理念改革。要推进这场改革，首先要推进理念的改革。第一是超越传统社会主义的理念。什么是社会主义，什么是社会主义的本质特征，什么是社会主义市场经济，什么是好的所有制，都要在马克思主义的基础上，根据改革的社会实践重新研究。第二是超越西方现代化的理念。西方现代化是“物本位”价值观、发展观、世界观的产物，以物的生产、物的占有、物的消费作为社会价值目标和价值尺度，促进了生产力的发展，但造成人与自然、人与人、人与自我三大关系的恶化。中国必须走不同于西方现代化的道路，这就是胡锦涛为总书记的党中央提出的“以人为本”、“和谐社会”。
三、落实科学发展观的体制保障是新时期改革的总体要求
1、科学发展观是新时期改革共识的基础。有的专家提出，新时期的改革是以科学发展观为指导的。十六届五中全会提出改革开放是决定中国命运的重大决策。20多年来我们所取得的一切成绩都是与改革开放分不开的，这实际上对一些争论已经做了回答。改革仍然处在攻坚阶段，要下更大的决心，加快推进改革，使改革在某些关键领域取得突破性进展。前进中的问题只能用改革和发展的办法解决。有的专家认为，既然科学发展观和建设和谐社会等理念已经提出，中央对改革已经做出了比较深入细致地部署，现在就是大力推进的问题，要敢闯敢干，大刀阔斧，要有一股劲，要有一股气，不能瞻前顾后。
2、落实科学发展观的体制保障是下一步改革的主线。完善落实科学发展观的体制保障，是“十一五”时期改革攻坚的总体要求。有的专家认为，按照科学发展观的要求，在改革当中要注重社会公平。现在对改革之所以争议这么多，关键是不公平。因此，下一步要考虑让先富起来的人，先发展起来的地区，包括城市，帮助后富起来的人，帮助落后地区，在这方面形成一个机制。
4、建立社会主义公共服务体制是贯彻落实科学发展观的重大任务。有的专家认为，根据科学发展观的要求，改革要顺着以人为本、公共服务这条线，在这个思路上提升。因为90年代初定的改革目标，在对以人为本和公共服务方面是有缺陷的。有的专家提出，要把建立公共服务体制作为“十一五”时期改革的一项重大任务，并以此来有效缓解收入分配差距。“十一五”时期应当努力建立城乡统一的公共服务制度。打破城乡二元的制度结构对有效缩小城乡差距十分重要。“十五”期间，我国实现了城乡税制的统一，是一个历史性的突破。“十一五”末期，如果我们能够建立城乡统一的公共服务制度，真正为农民提供基本而有保障的公共产品，将对建设社会主义新农村有重大作用。要以建立公共服务体制为重点，推进政府转型，建立中央和地方的科学公共服务分工体制，以建立公共服务体制来推进政府改革和事业机构改革。“十一五”时期要以基本公共服务供给为重点来缩小收入分配差距。
四、加快以政府转型为重点的改革攻坚
1、市场化改革仍要加快推进，必须把政府改革作为改革攻坚的重点。有的专家认为，中央关于“十一五”规划的建议中关于“我国正处于改革的攻坚阶段，必须以更大的决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展”；关于“加快行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外开放水平的关键”这两大基本判断具有很强的现实性，对继续推进改革是个鼓舞，对“十一五”时期改革攻坚具有重大的指导意义。对两大基本判断一定要坚持，不但要坚持还要提到重要的位置。
有的专家认为，未来我国的改革趋势，不是市场化改革要不要坚持的问题，而是必须坚定不移地继续进行；影响我国改革深入的“瓶颈”不在经济领域，也不在社会领域，而是包括政治体制在内的政府自身的改革。要真正发挥市场在资源配置中的基础性作用，改变目前政府力量过于强势，市场力量相对薄弱的不均衡的状态，就必须对政府的体制机制有实质性的改革。从这个意义上说，实现我国改革的战略转折，关键是要推进政府自身的实质性改革。
2、政府转型要适应我国社会矛盾变化的客观要求。有的专家认为，今后几年，要有效地解决我国社会日益突出的两大矛盾，政府要扮演好两种角色：一是继续推进市场化改革，正确发挥政府在市场经济发展中的规范、协调、服务和监督的作用，以实现经济增长方式从政府主导型向市场主导型的转变；二是强化公共服务中的主体地位，充分发挥政府在公共产品供给中的主导作用，加快建设公共服务型政府。
3、按照建立公共服务体制的要求，推进政府改革和事业机构改革。有的专家认为，要以扩大政府公共服务职能为重点推进行政体制改革。“十一五”时期全国大部分地方实行“省管县”的条件成熟，要在全国范围内减少行政层级。要把事业机构改革纳入公共服务体制的建设中来，建立机制灵活、结构合理、运行高效、管理规范的公益性服务体系。对此，应当按照公共服务体系建设的要求，统筹考虑和设计事业机构改革方案。特别是在事业单位的基本制度、功能定位、机构分类转型、产权制度改革、结构调整以及运行机制、监管体制等方面要进行系统的配套改革，发挥非营利部门在公共服务领域中的重要作用。
4、建设社会主义新农村要着力制度创新。有的专家认为，社会主义新农村建设，从制度创新看，应主要解决土地制度改革、公共服务体制建设和乡村治理结构建设三大问题。有的专家认为，要完善土地制度，确保农民具有物权性质的土地产权，土地的增值收益应该更多地留给农民。现在农村改革最难的、最有爆炸性的就是土地问题，只有把土地增值收益更多留给农民，农民才有更多的钱把农村建设好。有的专家认为，如果建立了农村公共服务体制，新农村建设长期的保障体制和机制就可以基本建立起来，而不是搞成形象工程，喊一喊而已。国家财政资源要更多向农村倾斜，国家基本建设的重点应该更多转向农村，而且所有支持的项目应该真正让农民受益。中央提出要返哺农业，核心就是为农村提供更多的公共品，让各种公共服务更多地惠及农民。要完善县乡村的治理结构，还应该提高农民的组织化程度，让农民更多分享农产品加工和流通领域的利润。要防止把提高农民的组织化程度变成政府主导的运动。
5、形成更为市场化的金融资源配置机制。有的专家认为，2006年初，产能过剩问题成为我国经济运行中最为引人注目的问题。因为我国的整个社会融资结构中，银行贷款依然占据主导性地位，因此，自然会有这样的担忧：前几年经济快速增长进程中投放的大量信贷，在经济增速减缓的时候，是否会成为新的不良资产包袱？从不良资产与经济周期的历史波动轨迹看，通常不良贷款大部分都是经济景气迅速上升时期投放出去的，一旦经济出现较大起伏，高速扩张的信贷必然产生大量新的不良贷款。2003年，我国的银行体系投放了2．99万亿的信贷；2004年和2005年信贷增速虽然有所减缓，但是依然保持在2万多亿元，三年8万亿元左右的信贷投，即使仅仅是1%的银行信贷成为不良资产，也依然是一个相当大的金额。可以肯定的是，宏观经济大起大落、个别行业严重过剩可能产生的成本，最终在相当程度上可能还会由银行来承担，这可能就会表现为银行不良资产比率的上升。总体来看，运用金融杠杆缓解产能过剩压力的核心在于形成市场化的、更为灵活有效的金融资源配置的机制，更好地识别风险并对风险从经济周期的角度进行定价，推动多元化的融资渠道，从而推动投资的健康增长。
在我国依然面临巨大的资源需求的趋势下，不能再仅仅依靠以现货为主的消极采购方式和直接投资购买矿山等路径，而需要投入更多的精力，来完善我国对于这些资源的价格发现机制，以回避价格波动风险的金融管理工具。因此，当前对于我国来说，要缓解资源居高不下的价格带来的压力，最为关键的，可能不在实物层面，而是在金融层面，在与资源相关的金融市场的完善层面，通过金融市场的完善来平滑波动的需求，管理波动带来的风险。
6、建立改革协调机制，加强配套改革。有的专家认为，现在很多问题还是源于利益关系的失衡。意识形态对立的背后是利益关系的失调。在这种情况下，应当系统考虑利益协调机制，包括利益表达的机制，利益谈判、博弈和施加压力的机制，利益冲突制度化解决方式等。有的专家认为，推进改革必须要有一个超脱的高层次的部门协调，以克服部门利益的局限，从全局的角度统筹规划改革。有的专家认为，在推进改革中，有三个关键点需要明确：一是政府改革的推进策略，要有根本性改变：政府改革不能孤军深入，要与重构公共服务体制改革等进行整体的制度设计，要最大限度地减少领导人个人对行政管理体制、机制的影响，发挥法治、制度的权威；二是要防止改革过程的低效率重复，最大限度地避免以往那种每次行政体制改革的目标雷同，但最终的结果常常是低效率重复的现象；三是要有实质性政治体制改革的配套，如改革干部选拔任用制度、扩大民主、加强权力监督的制度安排等。
（整理：苗树彬，方栓喜）
