2004年11月14日，中改院在北京召开“以改革为主线——宏观调控的下一步”座谈会。中国经济体制改革研究会会长高尚全，国务院发展研究中心副主任李剑阁，中国社科院经研所研究员张卓元，中改院执行院长迟福林等参加了座谈会，国务院发展研究中心、国务院研究室、国家发改委、国资委、建设部、中央党校、国家行政学院、中国政法大学等单位的十多位专家参加了会议。会议就如何以改革为主线的宏观调控政策措施进行了讨论。现将与会专家的观点综述如下：
一、以宏观调控为契机，推动改革在多方面实质性突破
与会专家普遍认为：从宏观调控反映出的问题看，无论是结构问题、机制问题、增长方式的问题，主要还是改革的问题。专家的共识是：改革不突破，宏观调控当中许多深层次矛盾和问题很难得到有效的解决。
1、当前改革遭到质疑，要进一步推进改革，需要从根本上解决这个问题。
要使改革从根本上取得实质性突破，不仅需要各项配套措施，更需要对改革有一个正确的认识。有专家指出，当前我国的改革遭到质疑，有些学者认为我国市场化的改革方向不正确，应该走大政府、大国企的道路；认为国有企业是有效率的，而私营企业是腐败的。这种质疑不仅对我们的改革产生了很大的压力，实际上也在很大程度上影响了领导决策。专家们认为，我们现在最需要讨论的并不是如何在技术环节上进行下一步改革的问题，而是讨论改革本身，这是当前理论工作者和实践工作者面临的最严重的挑战。如果这种观点和意见在决策层中占了上风，改革将被逆转，导致社会反过来清算改革。这将给人民带来巨大的损失，是我们所不愿看到的。
2、宏观调控反映出结构问题、机制问题和增长方式问题，实质是改革不到位的问题。
与会专家认为，这次宏观调控暴露出我国存在的深层次的体制结构问题、机制问题和经济增长方式问题。迟福林指出，这些问题都与改革、尤其是政府改革密切相关。要从根源上解决这些问题，改革必须有实质性突破。改革的突破点在于：政府必须实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变；经济增长方式必须实现从政府主导向市场主导的转变。
迟福林用中改院的改革调查问卷支持了自己的观点。从改革调查问卷中可以看出，参与调查的专家普遍认为，体制结构问题、机制问题和经济增长方式是我国存在的主要问题，改革应该以这些领域为突破点，解决诸如金融体制、土地制度、投资方式及行政审批等方面存在的问题，从根本上保持经济的持续较快增长和社会的和谐安定。迟福林同时指出，在看到问题的同时，我们也要看到对改革的重大利好消息，那就是：以改革为动力，以改革统领经济工作，使宏观调控更好地朝着市场经济的方向发展，已成为下一步宏观调控的新思路。迟福林认为，如果明年改革有某些实质性推进，经济工作、经济形势将会保持令人满意的局势。
3、把握和利用好改革动力，为改革的进一步推进创造有利的条件。
国家发改委宏观研究院教授常修泽认为，研究改革需要研究改革的动力，需要很好地利用改革动力推动改革的深化。他指出，下一步的改革有三股力量需要进一步研究。第一，广大人民群众要求进一步深化改革的这种呼声和动力。从这个角度来说，可以敦促我们深化改革，而且这个内在动力还是很强劲的。第二，与国际接轨的外部压力。我国加入WTO已有3年，明年开始要进一步实现入世时的承诺。参与经济全球化、扩大开放的进程对改革的压力也进一步得到强化。第三，我们还面临着新老既得利益集团的阻力，这种阻力也很强劲。其中一部分是来自原来计划经济体制残留下来的一些老的利益集团的力量，另一部分是近些年来新生的想保存目前的格局、不希望进一步深化改革以确保既得利益的力量。利益集团对改革的阻力很大。能不能冲破既得利益集团的阻力，是对下一步改革一个很大的考验。
4、妥善解决宏观调控的四大矛盾，保持经济平稳较快发展。
对于下一步宏观调控中的矛盾，与会专家也谈了不少观点。国务院研究室工交贸易研究司副司长陈永杰认为，下一步我国的宏观调控将会面临几重两难，尤其是在我国的物价调整上，会有一系列的矛盾。
第一难，既要控制消费品价格上涨，实际上就是通货膨胀，又要增加农民收入。今年中央工作的重点之一就是保证农民收入大幅度增长。这个目的达到了，但是引发的轻度通货膨胀也给社会造成一定的影响。中央让农民增收的政策在近几年内不会有变化，但面临以下两个问题需要解决：一是如何保持农民收入的可持续增长；二是在农民收入增长时，如何控制通货膨胀。
第二难，既要防止通货膨胀，又要缓解资源的瓶颈压力。缓解资源的瓶颈压力，除了增加供给以外，很大程度上要靠市场价格来调节资源的价格。但是这样调节价格又会起引起整个物价的上涨。
第三难，既要防止通货膨胀，又要理顺不合理的价格关系。理顺不合理的价格关系是明年改革的一个重要方面。如理顺煤电价格关系，调整水、电、气等公共服务品价格。所谓理顺价格关系，实际就是按市场规则的要求，提高这类产品的价格。但是这些改革都会对通货膨胀造成很大的压力。
陈永杰认为，这种情况下要搞好宏观调控和物价改革，必须采取一系列的措施。第一，控制固定资产投资增长，缓解生产资料价格上涨的压力。第二，扩大农产品供给，增加农民收入，保持粮食价格的稳定。第三，抑制房地产价格的过快上涨。第四，把握好城市公共事业产品价格调整的时机和力度。第五，既要理顺分配关系还要理顺工资的分类。消除一些领域高工资、高增长对社会的刺激和压力导致的不稳定因素。第六，对农民和城市的低收入阶层要采取相应的办法。
二、以宏观调控中暴露出的问题和矛盾为切入点，有效推进各项重要改革
改革是一项系统工程，要推进这项系统工程，必须抓住矛盾集中的地方；必须在这些地方有实质性的突破。专家普遍认为，下一步的改革，必须要建立一个好的机制。
1、进一步改革财税体制，理顺中央和地方的财税关系。
国务院发展研究中心宏观经济研究部部长卢中原认为，目前中央和地方的事权、财权不够明确。首先，地方政府发展经济的积极性越来越高，承担的经济责任越来越大，但是在现有分税制框架下，地方政府的财政收入不能满足公共开支的需要，也容易造成所谓盲目重复投资和低水平扩张。其次，《预算法》不允许地方打赤字，地方政府为发展地方经济，不得不变相地开各种各样的举债渠道，政府举债往往又不还钱，造成地方债务很大，实际亏空谁都算不清楚。中央和地方的利益矛盾，始终没有理顺。有专家指出，1994年的分税制改革是把税源大、好收的税都收到中央了，而地方没有足够的、规范的财政收入来源，必然会开旁门左道。对这个矛盾，单靠行政命令是不可能根本解决的。第三，现在的财政转移支付制度很不规范，其中有一般性的，还有专项的，专项转移支付占的比重相当大，而且分散在不同政府部门的手里，既不利于体现公共财政的要求，又不利于克服低水平重复建设和盲目投资。卢中原指出，这些情况深刻地反映出，现行的财税体制已经不能适应市场经济不断发展的趋势，也不利于贯彻科学发展观的要求。如果中央和地方的利益矛盾没有形成新的协调机制，各级政府的财权和事权没有得到合理划分和规范，宏观调控的效果可能稳不住，也可能影响宏观调控方式的改进。
2、实质性地深化投资体制改革，严格界定政府投资范围。
不少专家认为，投资体制改革决不仅仅停留在审批制上，一定要进一步理清政府投资职能，严格界定政府投资范围。卢中原认为，所谓核准，实属审批。目前，与其它支出项目相比，政府在经济建设方面的比重仍然是最高的，政府经济建设职能仍然过重；在投资体制方面，目前我国的经济性规制还过重，过于看重投资规模、产量规模等经济指标。这在汽车产业表现得尤为突出。卢中原认为，我国目前按投资额划分审批权限的制度是无效的，如果投资体制还依赖于经济性规制，而忽视涉及公共利益的社会性规制（主要是环保、质量、安全、能耗、技术等标准），必然会越来越应付不了市场化的投资行为，既不利于提高投资效率，也不利于弥补市场失灵带来的社会代价。因此，改革必须进一步界定什么领域该保持政府投资、什么叫作重大项目。如果没有界定清楚，政府投资伸的手还会非常长。卢中原最后指出，要推进改革，关键在于不能以为政府、甚至政府官员的理性程度会高于市场选择的理性程度，更不能以行政意志来替代市场择优汰劣的功能。
3、加快土地制度改革。
土地制度现在暴露出极其尖锐的矛盾。这次经济结构性矛盾暴露出快速城市化、工业化过程中农民失地、失业，城市居民居者无其屋的问题。因此在土地制度上，要有一个制度化的建设，必须有全局的国土资源规范。否则，在分省区规范的格局下，无法避免经济过热，也无法形成地区间达成合理化分工。此外，农村土地制度必须创新。这是要解决人多地少、失地失业严重的问题。
卢中原认为，可以尝试用抵押的办法使农村的集体土地流转起来，促使农村土地向专业化集中。迟福林则认为，正在讨论的物权法草案当中提到农民的宅基地、自耕地不能作为物权抵押，这使农民所拥有的土地使用权受到很大的限制，甚至阻碍了农民创业者和农民企业家的生成。因此，我们要进一步讨论物权法的这个提法是否可能会把农村改革的路堵死。
4、深化要素市场改革，尤其是资本市场的改革，加快实现要素价格市场化。
对于利率和汇率机制的形成问题，张卓元建议中改院对利率问题和汇率问题进行前沿性研究。他认为，利率和汇率的变化对我们国家经济的发展影响越来越大。因此，建议中改院做超前研究。
卢中原认为，汇率的形成机制应尽快市场化，因为国内外给我们的时间并不多。目前我们面临一个非常深刻的矛盾，就是外汇储备的大幅度增加，造成了巨大的通货膨胀压力。人民币汇率机制的市场化，是释放内部的外汇储备压力过大的根本途径。卢中原指出，在扩大人民币汇率浮动范围之前，首先必须释放外汇储备增长过快造成的内部升值压力，不放的话不可能走出这个怪圈；其次应当加快改革强制的银行结售汇制度，增加外汇市场的避险工具，认真研究借鉴国际上关于汇率形成机制的经验教训。
国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松则从另一个方面提出了利率与汇率自然形成机制的重要性。他认为，10月28日加息，基点非常小，但是意义更大的是对利率市场化的重大推进。
常修泽则提出了劳动力管理的一个新思路。他认为，应该借鉴北欧国家的劳动力管理制度，把我国的城镇劳动力管理制度改革提上重要日程。重点是对进城务工人员的服务和管理。要建立这个管理制度，必须对户籍制度、子女教育制度，以及相应的社会保障制度进行全面的改革。
5、金融体制改革是化解金融风险的根本途径。而金融体制改革又涉及到证券市场改革、国有银行改革和金融风险的防范等问题。
巴曙松认为，随着我国市场化程度的不断加深，我国证券市场的反应已经越来越理性。从经济体制来说，银行这样一个发达的间接融资系统，比较适合于集权式的决策；而证券市场是直接融资系统，比较适合于民主程度较高的分权式的决策。因此，我国金融体制改革面临的问题是：我们沿用的传统模式已经走到尽头了；我们不能继续依靠计划经济体制下惯常采用的做法来调节已经充分市场化的证券市场，例如政府的表态、领导的批示、主要媒体的社论等形式。而必须寻求证券市场运作的内在规律。政府必须对重大问题实质性表态而不是应付性表态以减少投资者预期的不确定性，比如重大体制问题、股权分立问题、股指在创新低、而投资额创新高的问题等。否则，中长期的投资是很难进来的，证券市场也无法繁荣。
对于国有银行改革的问题，巴曙松也提出了自己的看法。他认为我国国有银行的股份制改革存在内部治理机制上的缺陷。具体表现在，董事的挑选、银行人事的管理权和监事的设置都与国际标准相去甚远。我国银行内部治理架构已经基本具备，但是实际上内部职能分配还非常不合理，存在着潜在的利益冲突。这些冲突必须通过根本的制度革新来解决。
对于金融风险，巴曙松认为目前中国处在一个金融风险重新组合、分布的阶段。首先，原来是工商企业等其它领域的风险向银行等金融行业集中，现在则是从金融行业向中央和地方分散；其次，金融风险从隐性风险向显性风险转化。并指出，对于新的金融风险格局及其演变趋势，必须有新的金融稳定策略，仅仅依靠央行再贷款这个单一渠道已经力不能及。他认为，有四个层次的制度需要考虑建立和改善，即金融机构内部的治理结构和风险管理制度，外部金融监管的到位，外部援助措施及风险约束机制。
三、有效推动宏观调控体制改革，切实完善宏观调控体制
与会专家认为，这次宏观调控暴露出来的问题，要求我们在下一步的改革中加强对宏观调控体制的改革，使得我国的宏观调控体制从根本上得到改善。有的专家认为，这可以从事前、事中和事后三个阶段来加强。
第一，完善事前制度。完善事前调控制度的主要内容是完善统计制度。统计部门不光要搞统计，还要搞分析和预测。但统计部门不抓统计，则偏离了初衷。现在我国统计部门存在着自我预测与自我实现的悖论，这会导致统计数据的失真。统计数据的失真给我国带来了惨重的教训，典型的是“庐山会议”及其后一系列事件，包括“大跃进”。这些历史教训并不是某个领导的责任，而是机制的问题，尤其是统计制度，因为中央得到的全是“好”的数字。
有专家指出，统计制度是一国宏观经济调控的基础功课。事实上，我国整个宏观调控的争论可以表现为统计的争论。而争论各方有很多数据是缺乏的。例如，通货膨胀的指数系统和粮价系统方面的数据，我国都非常缺乏。这使得宏观调控在一种感觉层面上进行，没有精确化。
第二，规范事中制度。有专家指出，市场经济宏观调控应该以中央银行为主角，但是基本变成了发改委。如果发改委只承担宏观调控的稳定性职能也好，但它却有了具体的项目审批权，这使得整个宏观调控没有一个真正的协调机构。目前的设置只会导致经济的不平稳：经济越是大起大落，发改委的权利就越大，部门利益就越大。而且这种设置导致各个部门之间争夺调控权，发改委、人民银行、银监会和证监会等都参与在内。专家认为，改革宏观调控体制的方向主要是：加大人民银行的独立性；取消监管部门的主管职能。在处理中央与地方关系时，有专家建议成立一个专门负责地方财政事务的“地方事务部”，以便中央政府在进行宏观调控决策时能够听到各级地方政府的声音。同时逐步推进地方自治制度。
第三，强化事后制度。不少专家强调了宏观调控体系的事后制度建设。他们认为，事后阶段有以下几个要点需要注意。首先是加强审计制度建设，强化行政问责制度和决策问责制度。这需要从制度上保障审计工作，加强审计部门的独立性。其次是加快司法制度改革，增强司法独立性。司法体制应该实行垂直化管理。因为在宏观调控中，一定会遇到中央政府的措施与和地方政府的现行政策法规相冲突的地方，也有可能会与民营企业的利益发生冲突。这需要一个独立的最终裁判者。在市场经济条件下，这就是法院。我国目前的司法体系缺乏相对独立性，垂直力度不够，导致了许多问题。这些都必须在宏观调控体系建设中得到解决。
四、以政府转型为核心，推动改革进一步深化
这次宏观调控从根本上暴露出我国政府主导经济的增长方式所带来的一系列弊端。因此，与会专家一致认为，推动政府转型是下一步改革的中心和重点。
1、必须加快推进政府转型。
常修泽认为，下一步改革应当以政府转型及政府自身的体制改革作为整个改革的“关节点”。从现在的情况来看，社会经济生活中出现的诸多矛盾和问题，与政府职能的定位失误——或越位，或错位，或缺位有关。尤其是对于“政府主导型”的经济增长模式，通过这些年实践的检验，要做新的反思。常修泽指出，推进政府自身的体制改革，当前的中心点是推进政府职能的转换；基本的思路应该是由“经济管制型”政府转变为“公共服务型”政府，即转到为市场主体服务和创造良好的市场环境上来。围绕这一中心点，重点抓投资体制特别是“审批制度”的改革和打破“行政性垄断”，同时加大反腐败的力度。这既是经济体制改革的内容，同时也是经济体制改革和政治体制改革的交汇点。
国家行政学院教授汪玉凯认为，丧失政治改革的机遇期将成为中国未来发展中面临的最大潜在危机。他指出，我们曾经有过两次比较好的政治改革的推进机遇，一次是十三大前后，另一次是邓小平南巡以后，但是因为种种原因我们都错过了。而目前我们的改革遇到了比较好的政治改革的机遇期。
第一，中国市场化的改革发展到今天，社会矛盾问题已经迫使我们必须要推动政治体制改革。改革开放后我国所进行的五次政府改革，基本上是政治体制下端的改革。而仅靠政治体制下端的改革是很难解决经济社会层面的问题。这次宏观调控就使我们清醒地看到，经济领域的问题都与政治领域中存在的问题相关，例如干部选拔和考核机制。因此，不进行政治体制改革，经济社会方面的问题就很难真正得到解决。
第二，目前我国已经具备了推动政治体制改革的可能性和条件。首先，我们现在具备了比较强的经济抗风险能力。其次，共产党执政的意识和执政的能力、水平更高了；党也清楚地看到了这些问题潜在的危机；也意识到，不改革，党和国家很难继续发展。最后，新一代领导人通过改变执政理念、执政信念，已经取得了老百姓的信任。因此，汪玉凯教授认为，我们应该适度地、有节奏地推动政治体制高端改革。
第三，对于如何来推动改革。汪玉凯从提高党的执政能力角度出发来推动改革。他提出了改革的三个逻辑：改变共产党的执政方式，但必须坚持共产党的执政地位；完善社会主义制度，但不能抛弃社会主义制度；加强对权力的制约，但不是简单地移植西方国家的三权分立。在此基础上，汪玉凯提出了如何推动改革的思路。即：设计科学的权力结构；倡导党内民主和社会民主；依法行政。
2、以产权改革为突破点，实现制度创新。
常修泽建议以产权制度的创新为支撑点。他认为，产权不仅包括企业的产权，而且包括国家、事业单位、社会团体以及广大自然人等多层次的产权。从总体方略出发，下一步要紧紧抓住国有企业产权包括国有商业银行产权制度改革。常修泽建议国有企业产权改革要抓住三个重点：一是向重点地区推进；二是向重点行业包括基础设施领域和公用事业领域推进；三是向重点企业特别是中央直属企业推进。
3、加快法律制度的完善步骤，保证法律的有效实施。
有专家认为，目前中央政府实际上面临四个博弈：第一是中央和地方政府的博弈；第二是民间资本与政府权力的博弈，像证券市场和足球的改革；第三是公民社会化和政治化社会的博弈，这两年出现了很多像孙志刚、孙大午这样的维权案例；第四是外资与我们目前向市场转型、向开放社会转型这样的内部社会的一种博弈。要协调这四个博弈中的各方利益关系，必须要建立完善的法律制度，保证法律的有效实施。并需要进行以下三个方面的深入研究。
第一，研究如何用法律的手段调控宏观的资源和国有的资源。中国政法大学研究生院副院长李曙光认为，国有资产法的立法在下一步是非常重要和关键的问题。因为，我国政府实际上在市场调控过程中，不仅仅运用货币手段和财政手段，还有第三个手段，即中国庞大的国家资源。明年改革的一个中心工作，就是要加快国有资产的立法。通过国有资产立法，使宏观调控当中暴露出来的一些问题，特别是在资源调配方面的一些问题得以有效地解决。
第二，研究如何用法制的手段来推进民营经济的发展。李曙光认为，需要通过一系列的法律降低市场的门槛、创造好的法律环境、产权环境、投资环境、融资环境和经营环境。
第三，研究如何用法律手段来防范金融风险。李曙光指出，实际上最近的金融体制改革在加快，这源自我国金融风险在加大和银行的竞争力在不断减弱。因此，明年改革的重要举措就是，加快建立一套退出机制和重整机制，尤其是加快建立金融机构防范金融风险的退出和重组机制。
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