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“着力推进改革的2005”改革形势分析会综述

  我国的改革仍处在攻坚阶段,2005年是改革攻坚的关键一年。为此,中国(海南)改革发展研究院于2004年12月25日在北京召开以“着力推进改革的2005”为主题的改革形势分析会。中国经济体制改革研究会会长高尚全、中改院执行院长迟福林、中国经济体制改革研究会副会长石小敏、国务院发展研究中心宏观部部长卢中原、财政部财政科学研究所所长贾康等参加了会议。来自中国人民银行、财政部、商务部、国务院发展研究中心、国家发改委宏观经济研究院、中国社会科学院、国家行政学院、清华大学、对外经济贸易大学、浙江师范大学等国家有关部委和高等院校和新闻机构的一百余位代表出席了会议。会议就如何在2005年着力推进改革进行了深入讨论。
  
  一、2004是凸显改革的一年
  专家们认为,2004年是我国改革发展过程中很重要的一年。这一年宏观调控的实践清楚地说明,我国经济生活和经济运行中的突出矛盾和问题,深刻地反映了现行体制的某些缺陷。由此,凸显出改革的重要性及推进改革的迫切性。
  1、“三农”形势的历史性转折凸显农村改革对经济发展全局的重要影响。
  专家们认为,2004年是农村改革成绩显著的一年,全年推出的几项农村改革的重要举措,是粮食大幅增长、农民收入明显增加的重要原因。这不仅为2004年的宏观调控和经济发展提供了重要条件,而且也为2005年宏观经济稳定奠定了重要基础。
  国务院发展研究中心农村经济研究部副部长徐小青认为,对于中国的农业、农村和农民来讲,2004年是一个具有转折性和标志性的年份。这个转折点表现在中央已经开始着力解决农民增收问题、粮食问题、对“三农”支持方式问题和和土地问题等方面。2005年要继续保持“三农”的好形势,必须通过深化农村改革,解决“三农”体制中存在的诸多矛盾和问题。
  迟福林指出,我们要从宏观经济稳定发展的大局出发,充分估计农村改革的重要性。今后一两年,加快推进农村税制改革,给广大农民良好的预期,进一步理顺土地关系,真正落实“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,农业就会继续保持良好的发展势头。这样,就会对全国宏观经济的稳定提供更为有利的条件。
  2、宏观调控反映出的经济生活中的突出矛盾和问题凸显改革。
  2004年宏观调控暴露出我国经济运行和经济体制中存在的深层次矛盾和问题。专家指出,这些矛盾和问题的存在,凸显出改革的重要性;要想从根本上解决这些矛盾和问题,必须依靠改革。因此,加快改革,解决经济生活中的深层次矛盾和问题应当成为宏观调控的重要目标。
  迟福林认为,改革滞后是经济运行中突出矛盾和问题的重要根源,宏观调控中反映出来的经济生活中突出矛盾和问题,明显地反映现行经济体制的某些重要缺陷:(1)盲目投资和低成本扩张的根源是投资体制改革的滞后;(2)土地市场的混乱是土地制度改革和土地市场发育滞后的结果;(3)信贷问题是国有企业改革和金融体制改革滞后的直接结果;(4)电力短缺与垄断行业改革滞后有相当大的关联;(5)投资与消费比例的失衡,反映了收入分配制度改革和社保体制改革的滞后;(6)宏观调控中的某些不协调,反映了宏观调控体制改革的滞后。因此,改革不到位,改革滞后,是形成我国经济生活中深层次矛盾和问题的重要原因。
  3、国有企业改革的某些矛盾和引发的争论凸显改革。
  2004年我国国有企业改革取得一定的进展。但是,进一步推进国有企业改革面临诸多的矛盾和困难。高尚全认为,2004年国有企业创造的利润是可喜的,但我们不能盲目乐观。国有企业的改革必须继续推进,不能因为某些人说了某些话就停下来。国家发改委宏观经济研究院教授常修泽指出,在国有企业取得一定成绩的时候,我们必须正视国有企业存在的深层次矛盾,这些矛盾主要表现在:第一,国有经济布局和结构不合理状况尚未根本改变;第二,现代企业产权制度尚未建立,“中航油事件”、“深石化事件”、“伊利事件”等,暴露了我国国有企业内部治理结构的不完善;第三,理顺劳动关系与社会稳定存在矛盾;第四,一些国有企业改制不够规范。要解决这些深层矛盾,必须着力推进改革,必须坚持国有企业改革的大方向,必须加快推进国有企业的产权制度改革。
  二、2005年是改革攻坚的关键一年
  专家们认为,2005年是我国改革攻坚的关键一年。首先,改革正处在关键时期,无论是国有企业改革,还是投资、金融、财政等宏观经济体制改革,都需要新的、实质性的突破;其次,加快改革,对于宏观调控更好地朝着市场经济发展,具有关键性的作用;此外,2005年的改革对下一步的改革,尤其是“十一·五”时期的改革将产生关键性的影响。因此,2005年着力推进改革势在必行。
  1、改革正处在关键时期,2005年将成为“改革年”。
  高尚全指出,我国正处在由农业社会转向工业社会、由计划经济转向市场经济的关键时期。在这个转型时期中,各种经济社会矛盾必然增多,特别是一些深层次的矛盾和问题会不断地涌现出来。只有通过改革化解这些矛盾,才能保持经济社会的协调发展。为了着力推动改革,高尚全就改革协调机制问题提出三个可供选择的方案:第一,恢复国家体改委;第二,国务院建立一个经济体制改革协调机构,由总理兼任组长,国家发改委、财政部、人民银行、国资委等有关部门负责人作为小组成员;第三,在现在发改委的基础上明显扩大改革的职能。
  2、抓住机遇,力求2005年改革的新突破。
  一是进一步实现农村改革的新突破。专家对2005年的农村改革寄予了很大希望,并相信农村改革将会在某些方面有新突破。徐小青认为,突破点可能会在以下三方面:第一,预防粮食市场大幅度波动,同时探求建立对支持粮产区农民收入增长的长效体制;第二,改革征地制度是2005年的重要走向;第三,对于要不要设立社会合作制法人这个重要问题,2005年可能会有一个新突破。
  二是排除干扰,力求国有企业改革的某些新突破。常修泽认为,要推进国有企业改革,必须排除两种干扰:一种干扰就是对国有企业改革的质疑;另一种就是腐败势力对国有企业改革的干扰。为此,国有企业改革应该瞄准“三重”实施定点推进:第一,向重点地区(东北、西北和中央直辖市)推进;第二,向重点行业和领域(基础设施领域和公共事业领域,特别是推进垄断性行业)推进;第三,向重点企业(特别是中央企业)推进。除极少数外,绝大多数国有企业都要改制成为“混合所有制”企业。中国社会科学院工业经济研究所研究员张承耀认为,国有企业的深层问题在于体制设计上,推进国有企业改革必须从体制层面入手。
  三是金融体制改革的时机条件已成熟,要加大力度,实现实质性突破。有专家认为,我国的金融改革滞后已经成了经济发展的瓶颈,金融体制改革已经到了背水一战的境地。因此,2005年,必须在金融体制改革方面有所突破。高尚全认为,2005年金融体制改革有三个可能的突破点:第一,争取在国有股流通这个症结问题上有所突破;第二,在逐步进行国有大银行改革的同时,要把发展地方性中小民营银行提到议事日程上来;第三,在稳步推进利率市场化过程中,完善利率汇率形成机制。中国人民银行研究员景学成指出,2005年的金融体制改革,首先要推进央行改革。在推进央行改革的同时,必须加快改革三个机制,即:利率形成机制的改革、汇率形成机制的改革、调节国际收支的市场机制和管理体制,同时以制度建设为核心,处理好央行改革过程中的几个关系,即央行和监管部门的协调关系、央行和其他职能部门的协调关系、央行与财政的协调关系;其次,按“三会分设、三权分立、相互制约、协调发展”的方针推进商业银行改革;第三,积极推进商业银行的股份制改革;第四,强力推进信用社、特别是农村信用社的改革。
  3、2005年推进改革既有压力,但更有动力。
  国家行政学院教授汪玉凯认为,2005年推进改革的动力在于:第一,目前我国经济整体效率比较低;第二,来自于社会不公平、收入差距日益扩大、腐败大面积扩散以及官员权利行使的非理性等方面的社会压力比较大;第三,政府仍然比较强势。汪玉凯进一步认为,在2005年推进改革,具有三个有利条件:第一,我国社会面临的巨大压力,社会矛盾激化;第二,经历20多年的改革,我国有了相当的抗风险的经济能力;第三,改革主体意识增强。这主要是执政党的主体意识。汪玉凯认为,2005年是我国改革的最佳时期,应该充分把握好这三个有利条件,着力深化改革;如果错过这个改革的最佳机遇期,将是我国最大的潜在性危机。
  
  三、推进改革的关键在于政府转型
  与会专家讨论了2005年多方面的改革,包括投资体制、金融体制、财税体制、“三农”问题等,但专家们普遍认为,要着力推动这些改革,根本点在于着力推动政府改革。
  1、政府改革已成为推进各项改革的关键。
  高尚全指出,从2004年宏观调控的背景来看,某些行业的投资过热,是与政府投资冲动分不开的。而且,我国国有企业改革滞后,金融体制改革滞后,都与政府改革不到位有密切联系。中央经济工作会议和全国发展改革工作会议提出了2005年的各项改革任务,但应该突破的核心问题是政府改革。中国社会科学院公共政策研究中心副主任陆建华从我国民营企业海外上市的现象中归纳出政府改革在某些方面的不到位。他指出,我国民营企业并不缺钱,在海外上市是希望求得海外的证券市场和法律对其财产的保护。这就说明我们并没有为企业提供一个稳定的制度环境。因此,政府改革是所有改革中最为核心的环节。迟福林进一步指出,现阶段经济体制改革都直接或间接地同政府转型相联系,在一定程度上依赖于政府转型的实际步骤。例如,推进国有企业改革,发展非公有制经济,需要政府职能转变,并把大企业发展战略同中小企业的发展并举,为各类企业的发展提供一个良好的经济环境和市场环境。投资体制改革的本质涵义是什么?就是规范和限制政府的投资权限,给企业,尤其是民营企业更大的自主投资的空间。2004年7月,我国出台了投资体制改革方案,但由于多种原因,特别是由于部门利益的制约,投资体制改革并没有实质性的进展。因此,这次中央经济工作会议提出,2005年改革的一项重要任务是落实投资体制改革方案。我国要加快财政税收体制改革、金融体制改革和市场体系建设,关键也在于政府转型。
  2、要把进一步完善宏观调控体系作为政府改革的重要内容。
  专家认为,政府改革的重要任务之一就是进一步完善宏观调控体系,强化政府的宏观管理职能。国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁指出,目前我国一个奇怪现象是,经济基础越来越市场化,可是宏观调控却越来越行政化;社会越来越开放,管理社会方式却越来越封闭化。这些都与政府行为密切相关。魏加宁认为,可以将宏观调控分为事前、事中、事后三个阶段来分析。事前阶段主要涉及到信息制度。魏加宁指出,我国现行的统计信息制度存在很大的问题,统计信息失真程度比较大,这是我们的制度安排不合理。事中阶段主要涉及中央银行的相对独立性问题。魏加宁认为,1993年的宏观调控和1994年的金融改革,我们有效地解决了地方政府对货币政策的干预,这是一个很大的进步。但是,从这次宏观调控来看,中央有关部门对央行货币政策的干预问题还没有解决。国内外的经验教训反复证明:没有中央银行的独立性就没有宏观经济的稳定。魏加宁进一步指出,宏观调控的事后阶段必须强调审计的独立性,要从制度上防止一些部门以宏观调控为名来追求部门利益的最大化。同时,宏观调控还应有一个及时的纠错机制,随时发现偏差并随时进行纠正。
  财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为,我们现在特别重视和强调宏观调控,而忽视了整个国民经济的管理。刘尚希指出,宏观管理和宏观调控并不是对等的:只有当经济出现问题的时候才需要宏观调控,而经济平稳运行的时候需要的是宏观管理而不是宏观调控。政府要更多地为社会提供服务,例如对城乡的规划、对区域的规划、行业的规划等。
  3、深化投资体制与财税体制改革。
  专家认为,2005年要加快投资体制改革与财税体制改革。国务院发展研究中心宏观部部长卢中原指出,我国投资体制与财税体制存在的主要问题是:第一,投资体制不适应市场经济发展和宏观经济稳定的需要。例如,(1)政府的投资范围界定不清楚;(2)政府对全社会投资立足于调控、监管、而忽视了相应的服务;(3)缺乏预见性、前瞻性的宏观的产业指导;(4)现行投资体制,过于看中经济性指标的控制,而忽略社会性指标和引导。卢中原认为,下一步投资体制改革最需要突出以上四个重点。第二,关于财税体制,卢中原认为,如果财税体制不做必要改革的话,我们依然会陷入不断的用行政手段进行宏观调控的陷阱。他指出,(1)我们的公共财税体制是不健全的;(2)中央和地方的财权划分不清楚;(3)各级政府的预算外、体制外的收入不规范、也不透明,导致中央无法监控重复建设和低水平扩张;(4)现行的分税制和财政统一支付制度相当不完善,导致地方必然与中央博弈。卢中原认为,2005年,投资体制改革最重要的还是界定政府投资职能,而不仅仅是在技术上减少审批程序。在严格界定政府的职能的同时,公开透明,放开市场,壮大社会投资,加强政府和社会投资的各种各样的风险约束;财税体制改革的关键在于,进一步明确中央与地方的财权、事权,使他们都能有规范的财政收入,保证各级政府公共开支需要和公共服务职能的行使。石小敏也认为,2005年可能会在增值税和所得税等方面有所突破。
  四、重估改革才能推进改革
  在凸显改革的形势下,要实质性地推进改革,推动政府转型,必须对改革的形势和作用进行客观地分析。2004年的改革形势出现了一个值得注意的现象,就是有人对市场化改革提出了质疑,这不仅影响了社会公众对改革的态度,而且影响到相关决策。参会专家认为,对改革进行重新评估不仅是必要的,而且是紧迫的。
  迟福林指出,2005年重新估价改革不仅十分必要,而且不可避免。第一,市场化改革的方向没有错,我国一些经济问题,甚至包括某些重要的社会问题,只有在长期的市场化改革中才能找到真正的有效的出路。第二,改革尚未完成,正处在新的,更复杂的,以全面调整利益关系为主要任务的攻坚阶段。第三,发展依赖改革,以改革推动发展,在我国是一个长期的过程。简单地用发展来消化体制上的矛盾,效果是不好的,甚至会错过改革的良好机遇。第四,改革是实现利益均衡,从而为社会稳定创造重要条件。
  石小敏指出,我国目前的改革受到很大的干扰。虽然国民经济发展势头很好,但就改革本身而言,是“暧冬中的寒日”。石小敏认为原因很多,但主要还是政府采取的“强调发展、忽视改革”的非均衡策略。这种状态会导致全局形势的不稳定,甚至会导致社会动荡。因此,重估改革在经济社会中的作用,意义非凡。
  魏加宁认为,现在最大的危机是不改革。我们必须密切关注影响我国今后改革的一些不可忽视的因素。这些因素包括国际关系的变化导致国内政治上向左转、国内的群体性事件、个别学者提出的争论,某些人对改革的公开质疑等。特别是要防止社会公众、学者和官员把现在的许多问题和矛盾归结到改革身上,而不是从整个社会经济体制上找原因,防止出现“改革究竟给我们带来什么样的好处”的怀疑,以及“改革代替不了发展问题”,试图以发展代替改革的倾向。
  贾康认为,除了不改革外,最大的危机还在于:在改革之年的2005年,假改革和挡改革。贾康以统一内外资所得税改革中遇到的阻力为例,说明现在部门利益对改革的阻力非常大,假改革和挡改革的势力还比较大。
  清华大学人文学院教授孙立平认为,改革与我们社会发展的目标是有关系的。重新评估改革可以从社会中心的角度进行。孙立平指出,我们这几十年一直生活在只有一个中心的社会当中:改革前是以阶级斗争为中心,改革后是以经济建设为中心,总而言之整个社会在忙活一件事。孙立平认为,整个社会只忙于一件事,这不可能是一个和谐的社会。因此,改革就是要将我们带入一个多中心的时代:市场、企业仍然是以经济建设为中心,忙着经济的事情;而政府以社会公平、社会公正和公共服务为中心,忙着社会的事。孙立平进一步指出,要形成这个多中心的社会,关键在于政府转型。
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