2005年5月15日上午，中国（海南）改革发展研究院在北京举办“投资体制改革：进程与趋势”改革形势分析会，专题讨论我国投资体制改革的现状、问题及下一步改革的思路。中改院执行院长迟福林教授主持了会议。来自国务院发展研究中心、国家发改委、国资委、中国社科院、中国人民大学、北京市发改委、中国投资协会等机构的20多名专家学者出席了会议。现将会议主要观点综述如下：
一、投资体制改革进程的基本评估
与会专家回顾了我国投资体制改革进程，对国务院 《关于投资体制改革的决定》颁布近一年来投资体制改革进程做了客观的评估。
1，投资体制改革决定的出台是改革进程中的一个重大突破
与会专家普遍认为，去年国务院出台的投资体制改革的决定是一个重大的突破。它为投资体制改革的深化提供了制度条件。
国务院发展研究中心金融研究所副所长张承惠回顾了我国改革开放以来投资体制改革的历程。她指出，从1979年开始进行“拨改贷”试点至今，25年中有关的改革政策、措施超过40项。这些政策和措施集中反映在四个纲领性文件中：十四届三中全会决定，“九五”计划，“十五” 纲要和国务院《关于投资体制改革的决定》。我国投资体制改革的主要内容包括四个方面：第一，投资宏观调控体系调整，包括国家计委和建委合并等；第二，项目决策体制调整，包括下放投资项目审批权限等；第三，投资资金管理和筹措方面的改革，如拨改贷、贷改投等；第四，建设项目实施管理方面的改革，如建立项目业主责任制等。张承惠进一步指出，去年颁布的《关于投资体制改革的决定》调整了投资体制改革的指导思想和目标，比以往的改革更进了一步。
中国经济体制改革研究会副会长杨启先指出，这次投资体制改革取得重大突破。20世纪80年代初，中央曾经专题讨论过投资体制改革，但没有任何结果。甚至在理论上都没有达成一致意见。包括当时有人提出的缩小审批范围等一些好的意见没有被采纳。但这次投资体制改革明确地规定了要缩小审批范围，这已经涉及到投资改革的核心问题，无疑是一个重大的突破。
其他专家也指出，我国投资体制改革迈出了引人注目的步伐。可以说，当前投资体制改革伴随着经济体制改革的深化而不断向前发展，投资体制日益完善，这适应了建设社会主义市场经济的要求。
2，《关于投资体制改革的决定》在执行过程中存在偏差
在对投资体制改革的决定高度评价的同时，与会专家也尖锐地指出，投资体制改革在实际执行过程中存在较大的偏差。
（1）投资体制改革总体进展缓慢。专家们指出，虽然投资体制改革决定已经出台，但制约投资体制改革的体制障碍没有消除，改革进程总体进展缓慢，要加快贯彻落实。专家们认为，投资体制改革进展缓慢，主要有以下原因：
第一，改革方向的失误是造成投资体制改革迟滞的根本原因。有专家把投资体制的改革措施分为两类，一类是方向正确而改革不到位的。例如按照‘谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险’的原则改革投资管理方式，减少对企业和社会投资的行政性审批。另一类是改革方向有误，需要转变方向的改革措施。包括：（1）将建设项目划分为竞争性、基础性和公益性三类；（2）实行建设项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营和偿还债务以及资产保值增值，实行全过程负责，承担风险；（3）实行建设项目资本金制度。这三方面既不具有科学性，又不具有可操作性。
第二，现有的“改革进展”基本上是对既成事实的承认而不是主动改革的结果。例如，“企业项目不再审批”，事实上是各地早已经不找发改委审批项目了，除非存在资金等特殊要求。
第三，在具体落实环节上存在问题。在我国，一项重要措施出台后一般三个月或者半年才实施，但是这个决定在公布之后就立刻实施了。这在我国是不现实的。国务院要求各省和有关部门出台贯彻意见，截止到目前只有五六个省出台了贯彻意见。此外，国务院这个决定比较原则，在实施中预留了很多空间，这里就有一个各部门理解到什么程度或者从什么角度去把握的问题，实施的情况可能就会改变。
（2）核准制没有得到真正落实，在很大程度上是“审批制”的代名词。专家们认为，这次投资体制改革取得重大突破的标志是，缩小审批范围，将审批制转为核准制与备案制。但核准制并没有得到真正的落实。
中国社科院经济研究所研究员袁纲明认为，去年出台的决定非常好，包含了市场理念、强调企业的投资自主性，银行的自主审贷，还有负责制，限制政府的审批权等，但实际做法存在很大偏差。例如，第一，政府限制全面投资，而且对投资进行行政审查；第二，用行政命令和行政标准对产业进行控制。第三，出台微观的投资细则。例如，对投资规模、投资目录等进行详细的规定等。从这些措施来看，其本质仍然是审批制。
北京市发改委副主任仇章建认为，如果实行真正意义上的备案制的话，应该说是前进了一大步。但是国务院没有明确规定，给下面留了很大的空间，导致核准制与审批制之间的界限并不清楚，核准制并没有得到真正的落实。
其他专家也认为，目前实施的“核准制”在很大程度上是“审批制”的代名词，名称换了，行政配置资源的实质没有改变。更糟糕的是，这个“核准”的目录是随时可以调整的，而调整的决定权完全在行政部门。
有专家指出，现在的核准制程序太复杂。由于核准涉及到许多部门，导致在核准的过程中所投入的时间与精力甚至比审批制还多。因此，核准程序问题是特别需要研究的问题，需要在改革中逐步完善。
（3）投资体制改革远未成功。
张承惠凭借以下几个依据，做出投资体制改革远未成功的判断。第一，投资产出率指标逐年下降。数据表明，我国的投资产出率指标从“六五”期间的4.2一直下降，2004年已经下降到1.95，这表明我国大部分投资的投资效率是非常低的。第二， 行政力量仍然主导着投资领域。投资体制改革的核心是用市场方式取代行政方式来配置资源。第三，大中型项目投资效益低下。第四，2004年各地固定资产投资热的背后，都能看到地方政府的影子。这表现在地方政府主导城建以及地方政府直接参与招商引资。这种现象一方面扭曲了市场信号；另一方面又导致政府对公共品的投入严重不足，存在着政府甩包袱现象，反映出政府在公共投资领域的缺位与失职。
二、投资体制改革面临的难点
与会专家学者认为，投资体制改革是个重大问题，既关系到建立和完善社会主义市场经济的体制，又关系到加强和完善宏观调控。但由于过去长期以来形成的投资体制，盘根错节，根深蒂固，解决起来又是一个难度很大的问题。
1，制约投资体制改革进展的根本障碍在体制，核心是利益机制。
投资体制改革之所以艰难，就是因为这涉及到计划经济体制最核心的部分——调配资源的权力。要让地方政府和一些部门放弃它，是很困难的事情。因此制约投资体制改革进展的根本障碍，还是体制，核心是利益机制。而利益机制又是政府转型当中非常关键的因素，涉及到干部制度改革等深层次的矛盾和问题。所以投资体制改革必须和政府自身改革相结合，否则改革滞后的问题，仍不会得到根本解决。
有专家指出，投资体制改革最突出的问题是没有对政府在市场经济条件下的投资职能和作用给出清晰定位。对政府应该做什么、如何做，什么是符合市场经济要求的投资体制等重大问题缺少定义和设计，导致政府长期不能摆脱传统的管理方式，投资领域的政企分开无法实现。投资体制改革的难点在于如何规范政府在投资过程中的权限。
中国社科院工业经济研究所研究员张承耀指出，要推进投资体制改革，需要规范政府与国有企业的关系。投资体制的问题归根到底是国有企业体制的问题，也就是政府跟企业的关系问题。
赵晓认为，我国计划经济的历史决定了我国政府主导的投融资体系。这个体制存在一系列的问题，例如，第一，政府投资范围过宽；第二，中央政府与地方政府的投资责权不明；第三，政府投资决策的机制缺乏科学性、民主性；第四，项目管理存在问题；第五，政府投资责任追究制度有待建立；第六，政府投资的法律、法规尚不完善；第七，政府意志对国有企业投资的干预；第八，地方投资存在严重的问题。要推进投资体制改革，必须要有现代产权制度；而要有现代产权制度，则必须要建立现代政权制度，即要建立一个现代的政府。
2，国有投资比例太大，多元化投资主体远没有形成
我国目前的国有投资比例太大，这既导致投资效率低下，又导致对民营投资的挤出效应。因此，改变国有投资一枝独秀的格局，培育多元化的投资主体是投资体制改革的难点之一。
杨启先指出，目前我国投资体制的主要问题在于国有投资与政府投资比重太大。目前我国的经济结构发生了巨大变化。改革开放之初，我国并没有多少个体私营企业，而目前的个体私营与外资在我们整个经济中则占60％以上。但是，在投资比例上，国有投资却占到大部分，这与我国的经济结构不相符。杨启先认为，如何解决这个问题，是投资体制改革的一个难点。
有专家指出，国有投资存在严重的监管缺陷，国有大中型项目投资效益低下。国有投资责任与收益不对称，在短期利益的驱动下，使许多不该上的项目上马，造成大量的经济损失。而我国的国资监管部门成立时间尚短，许多职能没有到位。国有企业在投资决策方面没有建立完善的利益、风险、约束机制，对投资项目缺乏有效的监管，造成资金使用效率低下，风险加大。
3，投资体制改革需要配套推进
专家们认为，投资体制改革的另一个难点在于，推进相关配套改革。这些配套改革措施包括土地、规划、固定资产投资信息体系等。
（1）扩大土地出让的招拍挂范围，完善土地流转的市场化机制。仇章建认为，土地与投资密切相关。现在土地已经开始实施招拍挂，但是实施范围比较窄，大量的土地（60％—70％）不是采取市场的方式出让，这造成了大量的问题。土地制度改革是投资体制改革的基本前提，如果土地问题不从根本上解决，控制投资的问题也很难找到好办法。因此，现阶段必须扩大土地出让的招拍挂范围，完善土地流转的市场化机制。
也有专家指出，由于土地制度存在的问题，使投资不正常的过热。去年的宏观调控，政府采取的主要手段就是用行政方式控制土地，通过土地控制资金，通过这种方式控制投资。这实质上是一种计划经济的控制方法。因此，如果不推进土地制度改革，投资体制改革难度很大。
（2）推进规划体制改革。有专家认为，宏观管理部门应该把工作重点放在规划上，而不应该去管具体项目。但是，现在的政府众多部门仍然热衷于关心过问项目。这导致投资体制改革无法有效推进。发改委等部门应该少关心和过问项目，把更多的精力放在研究行业政策上，把规划做得尽可能地符合实际，切实有效。其他专家也认为，发改委现在最大的任务是宏观调控，做好长期规划。
（3）建立固定资产投资的信息系统。中国投资协会投资咨询专家委员会常务副会长叶汇指出，推进投资体制改革需要尽快建立一套关于固定资产投资的信息系统。这个系统可以改变我国长期采用的审批、规定的办法，通过信息系统的信息导向来指导固定资产投资。
三、深化投资体制改革的若干建议
针对当前落实国务院决定中存在的问题，专家们提出了一些政策建议。
1，进一步确定投资体制改革的目标
认为我国投资体制改革目标应该明确以下问题：准确界定公共品边界，有效监控商业性投资活动，最终建立公众投资为核心，营利性项目监控的机制。同时应该区分生产公共品非营利项目和生产普通品的营利性项目。对这两类截然不同的项目，应该有两套体制和两套管理方式。
2， 构建符合社会主义市场经济要求的公共投资体制。
张承惠认为，推进投资体制改革应该构建符合社会主义市场经济要求的公共投资体制。这个体制包括三个组成部分：第一，公开透明的投资决策机制；第二，制定有关法律法规和管理制度；第三，建立高效率的公共工程建设、管理体系。
张承惠还认为，在构建公共投资体制的同时，为避免在投资活动中出现利益冲突，保护社会公众利益不受侵害，政府还应当对营利性项目投资建立起有效的投资监控机制。这个机制主要包括六个方面的内容。第一，根据国家经济社会的发展需要和产业政策的要求，制订营利性项目投资指引；第二，取消审批制，按照鼓励、禁止、有条件允许三种类型制订相应的投资管理政策；第三，有关专业管理部门要加强对建筑市场的管理和规范，严厉惩处违法违规行为，维护市场秩序；第四，完善投资项目外部效应的评价方法和指标体系，规范项目评估活动；第五，鼓励社会中介机构、行业协会和社会舆论、群众监督在维持市场秩序方面发挥更大的作用；第六，做好营利性项目信息的统计、分析和公告工作。
3，加快财税体制改革。
国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员倪红日认为，推进投资体制改革需要加快财税体制改革。倪红日在分析我国财政转移支付体系后认为，我国具体的财政政策的设计客观上刺激了地方政府投资，因为我国中央向地方的转移支付与地方的自主财力成正相关关系。这一方面导致了我国地方政府日益成为投资主体，另一方面也导致了财政没有起到应有的均等化的作用，财税体制的失衡，财税调控体制滞后。
4，推进宏观调控体制改革
专家们在讨论过程中尖锐地指出我国投资宏观调控体制面临新的挑战。这些挑战包括：第一，调控部门无法准确地把握调控的力度与幅度；第二，投资、消费、资金等总量指标失衡，意味着总量调控没有达到预期目的。第三，我国的生态、环境、资源、劳动安全等问题进一步恶化。因此，投资宏观调控体系必须解决这些问题。
国家发展和改革委员会投资研究所所长罗云毅提出了新的投资宏观调控模式。相对于传统的以物价指数、煤电油运状况和投资增长速度调控为核心的宏观调控模式，新的调控模式以物价指数和外部性问题控制为核心。罗云毅提出的投资宏观调控模式具有以下几个特征。第一，相对弱化对投资率、投资增长速度、投资规模等传统指标的控制；第二，利率、土地和环境等相关外部性指标控制构成了一个新的调控框架；第三，投资可以在新的“鸟笼”中尽情翱翔。因此，这个新调控模式兼顾了社会各方面的需求，具有以下一些优越性。第一，从投资者角度看，这个投资调控体制政策界限明确、透明度高，可预测性强，政策风险低；第二，从政府角度看，这个投资调控体制调控目标明确、调控措施的可量化程度高、有较强法律支撑、可操作性强，可让市场机制发挥更大的作用；第三，从社会角度看，新的调控体制有利于加强投资总量调控和改善投资结构，环境、生态、劳动者权益等社会性问题可望得到更好的解决。
5，调整投资与消费的关系以及储蓄与投资的关系，畅通投资渠道。
罗云毅认为，我国目前投资率太高、投资规模太大，抑制了消费的增长。这个问题不解决，投资体制改革无法推进。杨启先也持相同的观点。罗云毅考虑的另一个问题是如何调整我国的储蓄与投资的关系。我国的储蓄一直大于投资，这意味着我国出现了强制储蓄，并且这些资金没有有效地被使用。深化投资体制改革必须对这两组关系进行调整。
6，加快民营经济发展，实现投资主体多元化。
赵晓认为，我国的投资体制改革如果不能造就既追求效益又承担风险的真正自主、自立、自强的投资主体，投资体制改革就不可能取得实质性的成果，因此，我国投资体制改革必须把培育新兴投资主体摆在首要的位置。通过建立现代企业制度来改造国有投资主体，采取积极的导向性政策来大力发展非公有制经济投资主体是投资体制改革的重点。而这个改革的关键则在于给非公有制经济在投资领域参与公平竞争的机会。
7，以政府转型为突破口，实质性地推进投资体制改革
专家们认为，要深化投资体制改革，必须实质性地推进政府转型，实现政府职能的重新定位。
专家们指出，加快投资体制改革，需要建立有效的政府责任追究机制，规范政府行为。这样就使得责任得到了确认，避免了出了问题找不到责任人的问题，可以减少“政绩工程”、“形象工程”、“花架子、无效益”的工程的上马，为国家减少不必要的损失。仇章建认为，政府的作用主要是为各种所有者创造平等的投资环境。目前仍然存在着对一些行业准入限制，比较多的表现在基础设施、公共事业、通讯、文化、教育、卫生。这既有专门法规的限制性规定，也有是属于政府性的，还有操作层面的限制。因此，政府应该改变这种状况，为各种所有者创造平等的投资环境。加快政府改革，可以有效地约束政府权力与政府控制范围，推进投资体制改革。
迟福林则着重从政府角度分析了推进投资体制改革的路径问题。计划经济体制下形成的投资管理体制已不能满足建立新型投资体制的需要，甚至在某种程度上已经成为改革的障碍。而要推进投资体制改革，必须推进政府转型。政府转型的具体内容表现在：第一，政府应该为投资主体创造各种经济性公共服务，为企业等投资主体提供最基本的经济条件；第二，更为重要的是，政府应该为投资主体创造相应的制度环境，如对各类投资主体一视同仁，逐步改变国有偏好的不良传统等。
张承惠则认为，推进政府改革，需要从以下三方面入手：第一，在中央政府和地方政府的关系上，要进一步明确中央和地方政府的事权和公共投资职能，赋予地方政府以与本地区财力、职责相对应的公共投资项目的决策权和融资权。第二，在公共投资领域，一是要明确和规范财政部门的资金管理职能，财政部门不仅要当好项目资金的“出纳”，而且要承担起建设资金的管理职能；二是要在政府审计部门设立公共投资项目审计的专职机构，以强化对项目实施过程的审计工作，及时发现和制止腐败活动；三是要进一步完善发改委的综合计划职能，提高规划和计划的科学性。同时要强化公共投资项目的后评估工作，通过对项目实施效果的分析评价，检验和完善计划，改进不足之处。第三，在营利性项目投资领域，一是要加强建设管理部门对建筑市场的监督和管理，进一步规范市场竞争秩序；二是要取消发改委的项目审批职能，使其将注意力由具体项目审批转向经济社会发展规划、计划公示和投资指引；三是在国资委增设投资审计职能，以落实国有企业的投资决策责任制度，完善投资风险约束机制；四是要加强环保、消防、安全、能源等部门在项目投资方面的监督和管理，使其真正发挥“把关”作用。
