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政府转型与建设和谐社会国际论坛部分专家的观点摘要

 

 

 

中国(海南)改革发展研究院和德国技术合作公司,于2005625日和26日在海口举办了“政府转型与建设和谐社会国际论坛”。现将部分中外专家观点摘录如下。

 

——我国的公共需求呈现快速增长的趋势,以公共服务为中心的政府转型牵动经济社会发展全局。

迟福林(中国(海南)改革发展研究院)认为,我国的公共服务面临巨大压力。一方面要承担改革成本,解决历史欠账问题;一方面又要着眼于发展,并为中长期发展创造条件。公共需求的全面增长与公共产品供给的短缺以及公共服务的不到位,已是一个相当突出的问题。现实是,政府的公共服务职能相当薄弱,政府的主要精力和财力还没有用到社会事业发展和公共产品供给方面,并且对扩大和强化公共服务职能缺乏深刻的了解和紧迫感。

以公共服务为中心的政府转型牵动经济社会发展全局。随着公共需求的快速增长,社会结构进一步分化,社会矛盾更加复杂,不同社会主体之间的利益冲突不可避免,并将引发一系列社会问题,加大社会风险程度。拉美一些国家的实践告诉我们,这些矛盾和问题如果处理不好,不仅会激化社会矛盾,并会由此导致经济社会发展的中断或倒退。因此,适应全社会公共需求的变化,扩大政府的公共服务职能,是保持经济持续增长、解决错综复杂的社会矛盾和实现社会稳定发展的关键举措。

 

——中国已经进入利益博弈时代,为保障利益博弈能够健康有序地进行,政府的超越性与公正性至关重要。

孙立平(清华大学人文学院教授)认为,有几个重要事件预示利益博弈时代的到来。一是围绕121文件的博弈。从进一步加强房地产信贷业务管理,到房地产的“国民经济的重要支柱产业”地位得到官方确认。利益群体第一次通过自己的努力影响和改变了政府的一项重要政策。二是陕北油田产权之争。从原中石油和陕西省政府签订开发陕北地区石油资源的协议,到按原国家经贸委和国土资源部要求,陕北地方政府强行收回油田。上千名“油老板”和数万农民已经采取了一系列的维权行动。三是“两税合一”之争。财政部、内资企业的支持与商务部、外资企业的反对,使 “两税合一”的议案没能付诸表决。我们可以看到,利益博弈所必需的那些要素在事件的进展中已经陆续出现。

利益时代的到来有其客观性,它是市场经济机制和社会结构分化两个因素双重作用的结果。如何使利益博弈的合法化、如何为利益博弈提供合法的舞台,有三个问题迫切需要通过政府转型来解决。一是政府的超越性与公正性。近年来,我国经济生活中的利益关系失衡,往往是与一些地方政府和部门直接介入市场活动甚至成为市场中的利益主体有直接关系的。二是利益主体发育的均衡问题。目前我国利益主体的发育是相当不均衡的,强势过强,弱势过弱。如果没有中央政府的介入,市场中的博弈几乎是一边倒的。三是利益博弈的规则化。当务之急,不是禁止利益的表达和博弈,而是需要为利益的表达和博弈设立制度安排,保障利益博弈能够健康有序地进行,以促进相对和谐的利益关系和利益格局的形成。

 

——构建和谐社会是很多国家共同面对的问题。

德国驻华大使史丹泽认为,构建和谐社会这是很多国家面对的问题。要找到这个问题的答案,变得越来越有必要。因为,全球化不但使人们变得相互依存,而这种依存也使得世界变得更加脆弱。我们都希望将国内政治建立在公正、自由等等价值观念之上。但是这些价值不能直接给具体的政治问题带来答案,能做的仅仅是帮助人们决定有限的需要解决的问题,和支持我们的决策过程。

德国非常崇尚一种原则,就是如果一个问题能够在下一层机构中解决,上一层机构决不插手。各种工作越没有政府干涉,或者政府干涉的层次越低越好,这样普通公民或者公民组织,比如说非官方组织企业协会将达到很高的参与程度。这是非常有好处的。因为正是这些普通公民和组织清楚他们所面临的问题是由于什么引起的,他们比毫不知情的政府官员更能够找到问题的办法。

 

——财富增长不一定会增进人民幸福,一个社会总会存在着市场和政府同时失灵的情形,建设和谐社会要更多地借助于非强制性的文化手段。

盛洪(北京天则经济研究所)认为,能够满足基本生命需要而略为宽裕的水平是财富对人的效用的转折点。低于此水平,财富增长就意味着效用增加。高于水平后,物质享受带来的幸福就变得越来越不重要。只有当财富增长与人们追求生命意义的努力相一致时,财富增长才会给人们带来幸福。一个社会总会存在着市场和政府同时失灵的情形。如果没有补救手段,社会不可避免地要出现动荡并走向衰落。古往今来,经济增长之后出现的灾难和衰落并不少见。财富既可以使人民满足、社会安定,也可以使人民不满、天下大乱。

文化具有超越世代的品格,就会修正市场和政府的“短视”。文化有着与市场和政府不甚相同的规则,这些规则能够修正导致市场和政府失灵的规则。文化没有“当代人的偏见”,而是公平对待每个世代的人。文化从互动中生成,包含为别人着想,在互动中双赢的意识,可以减缓不同利益集团之间的对抗,部分地减少人与人之间的紧张。“天人合一”,“道法自然”,这些文化原则修正了以人类中心的市场制度和政府制度,从而缓解经济发展与生态环境、人类与自然之间的紧张。文化原则虽然不能全部替代、却能在一定程度上替代政府制度和市场制度。文化是通过人的内心起作用,使制度成本大大降低。

 

——要建立有制度和政策支持的可持续发展的战略思维

汪玉凯(国家行政学院)认为,可持续发展战略有三个含义,一是变过去人与自然的对立关系为和谐关系;二是要高度重视城乡之间、地区之间的发展;三是坚持以可持续发展为中心,为人的生存发展提供良好、持久、和谐的环境和条件。

可持续发展的实施要有制度和政策的支持。第一,要用可持续发展的战略思维,重新审视我国的现代化战略目标和相关的指标体系,建设节约型社会,构建绿色政府,政府首先要节约。第二,要为可持续发展为中心的国家发展战略提供有效的制度基础,最紧迫的是建立干部的选拔、考核和激励制度。不推动政治改革上层的推进,可持续发展没有条件。第三,要改善国家的公共政策制定系统,为可持续发展战略的贯彻实施提供战略保障。

 

——为适应利益主体多元化的客观需求,实现一元社会向多元社会的转变。

迟福林提出,政府、企业和社会组织在提供公共服务方面都有特殊的作用。在利益主体和社会结构多元化已经形成的情况下,有组织有秩序的利益诉求不可避免。稳妥地发展民间组织,充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用,有利于通过利益表达和博弈来化解社会矛盾,以保持社会均衡发展,建设和谐社会。

 

——在构建和谐社会的大背景下,加快我国社会管理体制的四个转变。

丁元竹(国家发展和改革委员会宏观经济研究院)从社会管理理念、价值取向角度谈到了我国社会管理体制需要实现的转变:1、实现社会发展战略的根本转变。把社会发展和社会管理问题放在整个发展的整体中考虑,使社会管理成为整个国家发展战略的不可缺少的组成部分。2、实现从传统的社会管理到公共治理的转变。传统意义上的政府职能将发生变化,政府会把更多职能以多种形式下放给社会中那些非政府、非营利性组织承担。3、实现从国家分配到公共财政的转变。公共财政的提出明确了财政支出必须以公共支出为目标。公共支出必须保证国家机构正常运行,对市场失灵情况下的各类社会事业和各类公益性或非营利性项目提供必要的财政援助。4、探索在社会管理中合理利用市场手段。教育产业化带来的弊端已经成为全社会关注的热点,但是,这并不意味着我们不可以在这个领域进行某种程度的尝试。为了提高对于公共资源的有效利用,我们也不妨在社会管理领域引入一定的市场手段。

 

——社会管理制度创新是解决各种经济社会矛盾,构建和谐社会的关键。

邓伟志(上海大学)从社会学角度提出了系列主张。1、调整阶层关系。阶层结构以“橄揽形”为最和谐。我们今天中等收入的人太少,有点像哑铃形。这里有一个第一次分配与第二次分配之间的协调问题。2、发展社会事业。和谐社会需要硬件。我国在科教文卫体、安全、环保等社会事业方面的投资偏低。事实是:哪个地区社会事业的投资高,那个地区的社会病就少,境外、海外越愿意来投资。3、突出大文化。在吃饱穿暖以后,和谐社会应当是知识社会。踏踏实实地提高中华民族的科学文化素质,这是百年大计。4、壮大社会组织。我们今天的社会组织,纵向看突飞猛进,横向看少得可怜。非政府组织是政府的伴侣,能起到政府起不到的作用。5、学会制定社会政策。社会政策一定要交给社会来讨论。有公开方有公平,越公开越公平。 “会前拍脑袋,会上拍胸脯,会后拍屁股”的做法是行不通的。问责制要变“拍屁股”为“打屁股”。6、从社区做起。社区最大特点是自治,不能还是行政化那一套。7、辩证地处理人与自然的关系。一要保护,二要战胜。保护其有益于人的一面是和谐,战胜其有害于人的另一面也是和谐。

 

——关注人的全面发展,实现新时期人口政策的转型。

赵白鸽(国家人口和计划生育委员会)认为,中国自八十年代以来通过改革开放的政策已经取得了世界瞩目的成就,而支撑这个发展的一个重要因素是确定了正确的人口发展战略。在人口与发展领域中,我们将面对人口规模、人口素质、人口结构、人口迁移和人口安全等方面的五大挑战。

中国政府提出了解决这些问题的行动计划。1、政治承诺。中国政府已明确了以人的全面发展统领人口发展的研究、规划和执行,提出优先投资于人的战略,并确定了由世界第一人口大国向人力资本大国转变的目标。2、政府结构。国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会,它将与其它相关部委形成在人口与发展领域的部际协调机制,以确保综合的人口发展战略的实施。3、综合研究。形成科学决策机制。目前已重点研究人口与经济社会发展、资源环境的相关问题,为形成长远的人口规划提供依据。4、社会发展政策。形成包括社会保障、公共服务、奖励优惠扶助等综合发展政策,来解决在人口发展领域中出现的问题,特别是关注农村、农民、妇女和儿童。

 

——我国已经成为世界上收入分配最不公平的国家之一,必须兼顾经济发展和社会公平,为弱势群体提供基本而有保障的公共产品和公共服务。

樊纲(中国改革基金会国民经济研究所)认为,在中国现阶段发展过程中,不平等因素在加剧,收入差距在拉大,而且短期看不到收入差距缩小的趋势。从国际经验看,中国的这个阶段可能拉的很长。

没有经济发展,没有就业创造,就无法解决收入差距问题。只要2亿农民还没有转移,中国的收入差距问题就根本解决不了。发达国家用80%非农的人口补贴20%的农业人口。而我们用20%的非农人口人去补贴80%的农业人口,这是远远不够的,必须通过经济增长来转移农业人口,通过人口迁移等一系列措施来解决问题。

政府的职能就是在有限的资源条件下,去帮助社会最需要帮助的人群。比如,帮助农村实施医疗保障,解决偏远地区农民的基本教育问题,使他们有资格出来打工,成为一个现代化的一分子。在关注城市打工仔的收入状况和生活状况的同时,不要忘记还没有进城打工的那2亿多农村人口。

 

——建立科学的和谐社会,要实现民主与法治,活力与秩序,多元与公正三个统一。

常修泽(国家发展和改革委员会宏观经济研究院)认为,建立科学的和谐社会,要实现是三个“统一”。第一,民主与法治的统一。包括的重要指标有:公众的社会知情度、公众的社会参与度、公众的意志表达度、公众的民主监督度。鉴于中国历史上长期实行封建专制制度,某些社会成员现在民主法制观念依然淡薄,应特别强调民主与法制这一统一体的重要作用。

第二,活力与秩序的统一。当前中国的社会活力远远不够。要强调崇尚劳动、崇尚知识、崇尚人才、崇尚创造。同时,推进政府转型。政府应以公共服务为主,提供面向劳动力市场的“民生性”服务;提供社会事业发展的“公益性”服务;提供非竞争性领域的“基础性”服务;提供促进市场主体正常运转和创新的“主体性”服务。

第三,多元与公正的统一。中国社会已由一个力量比较单一的社会转变为多元力量并存的社会。多元社会力量之间既有价值一致的一面,也有价值差别甚至是价值冲突的一面。和谐社会的美妙不在于“无差别境界”,而恰恰在于摆平和协调各种利益矛盾。这里的关键在于制定、采取“社会公正”的社会政策,而“社会公正”则不仅仅表现为收入分配的公平,而且表现为人们在社会经济生活中地位的平等和机会的平等。为此,政府要摆脱、超越新老既得利益集团的束缚,站在社会公正的立场来处理问题。

 

——建立和谐社会要从经济发展、公平、可持续性、民主以及国际秩序这五大领域推进。

雍博瑞(瑞典驻华大使)认为,和谐社会的问题可以从经济发展、公平、可持续性、民主以及国际秩序这五个方面来讨论。瑞典发展的秘密是效率和公平兼顾。瑞典他有非常强劲的私有部门,经济开放,就业率非常高。在社会公平方面,强调普遍覆盖,公众医疗和教育基本上由政府支持完成。在可持续性方面,注重非政府组织在环境保护方面的作用。在民主方面,每四年进行一次竞选。新闻自由发挥很重要的作用。政府是世界上最透明的政府之一。瑞典是不结盟的国家,支持联合国,参与维和运动,1995年成为欧盟成员,支持WTO的自由贸易。

中国和瑞典有很多相同之处,也有很大差别。首先从经济增长上来看,中国从1978年以来所取得成就是举世无双。而要可持续发展,要加强金融体制改革,创造公平的竞争环境。中国投资是GDP的40%,令人难以置信。但是,效率怎么样呢?中国对出口的依存度非常高,但是还看国内的需求。在公平方面,中国的不公平是比较明显的。包括收入差距以及医疗教育方面不公平。在可持续性方面,中国的能源利用效率更低。在民主方面,中国社会正在多元化,法律不断完善,但是透明度有所缺乏,腐败是非常严重的问题,打击腐败需要透明度和新闻的自由。另外从国际角色来说,中国维护世界和平稳定发挥了重要作用。中国是一个世界强国,也是联合国的常任理事国,能够发挥重要的作用。

 

——借鉴市场经济国家成熟经验,实现我国公共财政政策的转型。

周天勇(中共中央党校)认为,虽然中美政治体制不同,但美国是一个成熟的市场经济国家,其国家财政中也有许多公共价值原则的设计,如调节分配、社会保障等理念。美国宪法保护私人财产。由于涉及公民财产权,税收立法是一项严肃的立法活动。原则上只能由代表选民的代议机关实施,而不能由政府来代行。美国税收的原则为:(1)纳税人赞同则纳税,纳税人不赞同则不纳税。(2)纳税人纳税与否,要由其代表表达。同意和批准纳税,是纳税人的最基本权利。

美国各级政府的预算有以下三个特点:公开透明、法制预算、完整和详细。涉及美国税收和公共预算的各方关系互相制衡是:(1)政府预算管理办公室提出预算方案,众议院筹款委员会和预算委员会就此进行听证会。(2)税收或者预算方案在众参两院先后辩论,否决或者通过;报总统,同意或者否决;重新表决,通过形成法律或者议案作废。

从美国州和县市镇的税收预算体制看,没有联邦一级复杂。如许多地方政府没有政府属下的专门的预算编制办公室,而是由财政部门代替。但是,税收和预算方案,也在政府、议会和司法之间进行制衡。我们应扬弃其不合理的部分,学习其有用的部分,为建设社会主义市场经济体制下的财政税收体制服务。

 

——以公共服务为中心的政府转型事实上已经成为改革攻坚的重点。

迟福林认为,政府改革滞后,事实上越来越制约着其他领域改革的进程,并由此增加了改革的复杂性和难度。未来几年,我国的改革有可能发生几个重要的转变:由微观体制改革向宏观管理体制改革的推进和转变;由竞争性领域的改革向垄断性领域改革的推进和转变;由经济体制改革向社会体制改革的推进和转变。

以公共服务为主要目标,加快行政体制改革。从关注公共需求变化和扩大政府公共服务职能出发,是新阶段行政体制改革的基本要求。这就要特别强调明确划分和严格规范各级政府在公共服务中的责任和权利,在此基础上深化地方行政管理体制改革。此外,加快构建以公共服务为目标的公共治理结构与公共服务体系,并按照这一目标推进事业单位改革。

按照公共利益和公共服务的要求,推进公共政策的转型和创新。以人为本、建设和谐社会,是新时期公共政策的基本目标和本质内容。政府是公共政策的制定者和执行者。要使公共政策取信于民,就要建立责任政府,对履行公共服务职能决策失误和不作为的政府官员追究责任。重大的公共政策决策一定要保证利益相关者的知情权,使公共政策的制定与执行置于公众的参与和监督之下。

 

——推进政府转型,需要建立改革统筹协调机制。

迟福林认为,随着改革的深化,某些政府部门本身成了改革的对象。从去年的宏观调控看,政府部门的某些行为,不仅具有部门局限性,还具有较强的自身利益的特点。这样,就有可能产生各种形式的假改革、不改革,使改革在实践中大打折扣,并容易导致人们对改革产生某些误解。因此,要在中央政府的统一领导下,建立高层次的改革协调机构,以统筹协调继续推进改革中各部门以及中央与地方的利益关系,并由此进一步形成对改革的共识和改革的合力,营造良好的改革氛围,为建设和谐社会提供制度保障。

 

——按照构建和谐海南的要求加快建设公共服务型政府。

卫留成(海南省省长)认为:按照构建和谐海南的要求加快建设公共服务型政府。1、在政府工作的指导方针上,努力实现经济、社会事业和人的全面发展的协调。今后海南省将尽可能地解决老百姓教育、医疗卫生和社会保障等方面的问题。2、在推动措施上,靠改革找出路,靠民主推进,让全岛居民有序地行使选举权、知情权、参与权、监督权,充分地调动各方面的积极因素。靠法治规范,要充分利用特区的特别立法权,以立法来解决不和谐的问题。3、围绕公正、公平和正义的目标,抓好社会稳定、社会保障和社会矛盾化解三大社会工程。4、推进生态省建设,注重发展循环经济,建设节约型社会,并着手建立和完善绿色GDP核算体系。

 

——研究苏南模式的新发展,促进地方政府的转型。

洪银兴(南京大学党委书记)认为,苏南的实践证明,一个地区的市场化水平不能以政府作用的强弱作为标准。在这里,虽然政府退出了直接的市场活动,退出了企业,但政府作用没有因此而减弱。而是其作用的范围和方式发生了变化。上世纪末本世纪初,苏南地区对当地经济社会发展作用最大的政府层次由乡镇政府上升到县级(县级市)政府。

苏南的实践表明,地方政府要在市场化改革中成为有效的政府,作用在于推动地区内的制度创新。地方政府要最终退出市场就必须在体制转轨阶段创建完善的市场制度。现在中国的市场是发育不成熟的,是不完全的。地方政府所要推动的市场制度创新涉及:建立现代企业制度。建立完善的市场体系。创造充分竞争的市场环境。建立社会信用制度。建立有效的市场交易规则和市场竞争的规范。

在肯定地方政府在区域竞争中的积极效应时,必须指出其明显的负面效应,最需要提出的是市场分割,也就是困绕中国的所谓的“诸侯经济”问题。保护落后,限制竞争,地区分割,重复投资等等问题的存在应归因于现行的地方行政结构。克服诸侯经济的一个重要方面就是淡化行政区划,强化经济区域。这不仅要求企业,同时也要求地方政府跳出行政的藩篱,进入区域经济。

 

——协调中央和地方政府职能,转变经济增长方式和建设和谐社会的重要内容。

魏加宁(国务院发展研究中心)认为,目前中国经济的增长方式仍然是粗放型的。中国在经济总量尚未达到前四名的情况下,目前已成为能源的第三大生产国和第二大消费国。中国经济的高速增长是依靠巨大的资本投入和物质消耗取得的,我们是在用相当高的环境和资源代价换来了GDP的高增长。

形成这一局面的一个重要原因是中央和地方政府的职能不协调。中央政府忙于宏观调控,地方政府忙于招商引资,二者之间做功相互抵消。多年来,各级地方政府整天忙于招商引资,跑项目;中央政府则整天忙于宏观调控,而调控的对象又主要是地方政府。中央政府和地方政府所做的功相互抵消。其结果,义务教育、公共卫生等社会管理和公共服务职责不到位,导致人民群众不满意,上学贵、看病难、应急工作跟不上等问题层出不穷。因此各级政府的职能转变已经成为当务之急。不如此,中央政府将无法从频繁的宏观调控中解脱出来。

事实上,各地所追求的,不应是GDP增长速度的盲目攀比,而应是基本公共服务的均等化。现有的增长动力模式,在相当程度上是来自于两个方面,一个是各个地方政府之间横向的相互攀比,再一个是各级政府之间纵向的层层加码。而这两种“竞争机制”和“乘数效应”的目标都是追求GDP或增长速度的高低,与计划经济体制的传统目标并无多大差别。实践证明,片面追求GDP及其增长率的做法已经带来不小的负面效应,这种地方间竞争的动力机制最终将有可能导致国家分裂,因此亟待加以调整。

 

——构建和谐社会对我们是一个生疏的领域,须要精心研究和着手构建现代社会。

鲍克明(海南省原常务副省长)认为,和谐社会是现代文明社会的价值观取向和行为准则,它建立在对社会多元化利益主体的认同和对社会生活多样性发展趋势赞同的基础上。再不能用政府万能的理念和办法进行治理,必须求助于社会自身的功能来解决。1、认同多元社会现实,尊重各利益群体。各社会集团在不同时段的诉求应当为社会所承认、正视。2、政府的作用不能无限延伸,需要发挥各种非政府组织的作用。3、拓宽人才培养与发展空间,让个性得到充分发展。4、充分发挥媒体对构建和谐社会的推介,监督和弘扬作用。5、党内和谐是关键。党内和谐不排斥党内斗争,对分裂破坏党,给党造成重大危害和腐败堕落者,必须与之斗争。但是,对于认识上有分歧、有不同意见或者保留不同看法的人,不能以言治罪,排斥打击,而应加以保护。

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