“十一·五”改革：目标与任务
―中改院改革形势分析会综述
中国（海南）改革发展研究院于2005年6月27日在海口举办了以“十一·五改革：目标与任务”为主题的改革形势分析会。来自国务院发展研究中心、中央党校、清华大学、中国改研究会等机构的20余位知名专家学者出席了会议。会议由中改院执行院长迟福林主持。与会专家学者围绕“十一·五”的改革问题进行了深入讨论和交流。
一、关于“十一·五”改革的背景
与会专家指出，在制定“十一·五”规划时，必须对我国经济体制改革的现状有一个清醒的认识。
1、我国市场经济体制仍然还存在某些缺陷，改革正处于攻坚阶段
国家发展和改革委员会宏观经济研究院常修泽教授认为，现在比较流行的观点是“我国社会主义市场经济体制的基本框架已经确立，主要矛盾是不够完善的问题。因此，认为制定‘十一·五’经济体制改革的目标和任务，只是在已经确立的体制基本框架内进一步充实和完善。”他指出，这个判断对我国社会主义市场经济体制的估计过高。事实上，我国的市场经济体制在实际运行过程中还存在某些缺陷。具体表现在：第一，现在初建的市场经济体制框架是一种“政府主导型”的体制框架；第二，现在初建的市场经济体制框架是一个缺乏高度的“人文关怀”和“协调关照”的体制框架；第三，现在初建的市场经济体制框架尚未体现中国在世界上“逐步兴起”和参与、应对经济全球化的新要求。
“十一·五”时期，改革仍然处于攻坚阶段。与会专家认为，我国在制定“十一·五”规划时，应该把改革放在更重要的位置。
2、“十一·五”推进改革面临一定的阻力
专家们认为，“十一·五”推进改革面临一定的阻力，有的阻力是以往所没有的。
清华大学孙立平教授认为：第一，我国已进入到一个利益博弈的阶段，但这是一个利益畸形博弈的时代。“畸形”并不意味着我国的强势群体很强，但却意味着我国的弱势群体过于弱小。利益主体的不均衡导致利益博弈的不对称。第二，我国政府的控制能力比较强，而基础能力比较弱。其表现是，政府高度重视稳定，而相对忽视改革的指导与协调。这也是导致我国目前改革动力缺失的一个主要原因。第三，目前改革的共识已经破裂，改革的动力缺失。在这个情况下，社会底线，包括基本的道德底线，屡被突破。
国务院发展研究中心魏加宁研究员指出，目前社会各阶层对改革的态度是有差异的。由于各自利益关系的不同，上中下三个阶层对改革的态度并不一致：第一，目前社会上层的主要问题是过度关注宏观调控，过度关注短期经济问题，政府成了经济问题的救火队，应急性的事务比战略性事务多。这大大影响了上层推动改革的精力。第二，社会中层已经形成了一个改革的既得利益集团。对于他们中有些人来说，维持改革的现状能使他们的利益最大化。基于这个背景，他们之中的一些人从改革的支持者转变为改革的反对者，例如，有的官员开始公开质疑改革。第三，社会下层对待改革是一种矛盾的态度，一方面他们期待改革能给大家带来改善，但另一方面又怕改革影响自己的现有利益。
从这三个阶层对待改革的态度看，“十一·五”推进改革面临一定的阻力。对此，我们应该有客观的判断。
3、必须以政府转型为重点推进“十一·五”改革
与会专家认为，目前的改革错综复杂，要推进改革，必须以政府转型为重点。专家们都认为，“十一·五”我国改革的重点应该是政府管理体制改革。因此，要在“十一·五”实质性地推进改革，必须重点推进政府转型。
迟福林认为，“十一·五”各项改革的顺利推进，在相当大程度上依赖于政府转型的进程。“十一·五”时期，预计我国的改革将发生三个大的变化：第一，由微观体制改革向宏观管理体制改革的推进和转变；第二，由竞争性领域的改革向垄断性领域改革的推进和转变；第三，由经济体制改革向社会体制改革的推进和转变。这三方面改革的推进和转变，在相当大程度上依赖于政府转型。政府自身的建设和改革，客观上已经成为经济体制改革的中心和重点。“十一·五”以政府转型为重点，各项改革才会有新的进展。
二、关于“十一·五”的改革思路
与会专家就“十一·五”的改革思路进行了深入讨论。专家们认为，要在“十一·五”实质性地推进改革，必须有明确的总体战略思路。
1，改革与发展需要总体战略
中国经济体制改革研究会副会长石小敏指出，我国改革开放以来，经济社会发展取得了很大的进展，许多发达国家都把我们当成了战略伙伴或战略合作伙伴。但我国推进改革、促进发展面临一个重要瓶颈，即我国目前缺少明确的发展战略。首先，改革初期，我国的总战略是“一个中心，两个基本点”。但随着我国经济社会的发展，随着小平同志提出的发展战略目标的实现，新的战略目标没有确立。其次，虽然现阶段我国有许多战略，例如科教兴国战略、可持续发展战略、城镇一体化战略等，但总体发展目标战略尚未形成。这将会影响到我国的长远发展。石小敏提出，在制定“十一·五”规划的时候，应该及早确立发展战略，为我国经济社会发展提供战略指导。
2、社会领域的规划需要确立社会事业社会化的战略思路
国家发展和改革委员会宏观经济研究院丁元竹研究员指出，从总体来看，各方面都已经把社会发展计划做得很具体，但是问题在于社会事业的发展存在战略思路上的问题，即：特别强调产业化。这个战略思路应该及时转变，应该转变到社会事业社会化的战略思路上来。在这个思路下，政府在社会领域方面的作用主要体现在四个方面：第一，要制定相应的社会法律法规政策。第二，制定基本的社会公共服务标准。第三，提供政府的公共财政以支持社会事业。第四，提供一些必要的公共服务，例如公共安全等。
丁元竹进一步指出，“十一·五”的社会领域改革，需要在以下三个方面取得实质性进展：第一，在社会发展方面，首先，要根据公共服务型政府的原则，建立公共事业的服务，同时要盘活多渠道增加社会收入；其次，促进民间组织的发展，推进社会文化教育的发展。第二，需要理顺社会筹资的关系，既发挥公共财政的作用，又充分调动社会资金的作用。第三，需要理顺社会管理体制改革和社会创新的关系。
3、改革过程中不可避免地出现一些问题，需要“用小的动荡换取大的稳定”
要推进改革，不可避免地涉及到改革与稳定的关系问题。大多数专家指出，改革需要在保持社会总体稳定的前提下推进。但是，小的动荡不可避免。因此，我们不能因为出现小的动荡而停止改革。
中国经济改革研究基金会国民经济研究所所长樊纲教授指出，改革是一个利益关系重新调整的过程。在这个过程中，不可避免地出现一些问题。我们务实的态度应该是不能怕出问题，但是不允许不改革。中共中央党校研究室副主任周天勇与魏加宁也提出，改革的过程必须防止出现大的动荡，但出现一些小的动荡是允许的。我们必须在“十一·五”用小的动荡换大的稳定、大的发展。如果没有小的动荡，如果没有注意到利益关系的调整，就换不回大的稳定和发展。
4、加强规划的执行力
专家们认为，随着经济运行主体与社会利益主体的多元化，政府能够计划和直接调控的对象是自己。制定“十一·五”规划，首先得明确这是政府约束自身的工作计划。人大需要对“十一·五”规划及其实施结果进行审核。如果政府没有完成规划的任务，就是政府的工作失职，政府需要承担相应的责任。目前，我国规划的主要问题是需要保证规划方案必须得到有效的执行。
对于我国目前的规划体制存在的问题，丁元竹指出，主要是三方面：规划无保障、实施无主体、落实无监督。第一，规划实施的主体不清楚。我国每一次规划都耗费大量人力、物力、财力，但是最后执行却没有保障。例如，我国早在八五期间就提出了“转换经济增长方式”，但20年过去了，没有具体的措施做实施的保障。因此，规划的实施问题是我国规划体制面临的最大问题。第二，实施主体不明确。规划是由发改委起草，并由国务院报人大来审批，但是却没有实施主体。其中的一个关键问题是规划期与政府的任期不一致。规划刚实施两年，新政府就上台。新政府采取的政策与前任没有什么连贯性。这导致五年规划实质上难以起到主要作用。第三，落实无监督。我国人大很少对这个规划进行监督；审计部门也不会对规划的实施进行审计。
对规划体制的改革，丁元竹提出的建议是：第一，调整规划的制定周期，使其与政府任期相一致；第二，调整规划的时间长度，不一定都制定五年规划。如果政府任期三年，也可以制定三年规划。第三，把规划作为政府工作业绩考核的主要指标。这样，把政府作为规划的实施主体，人大作为规划实施的监督主体，为规划的实施提供了制度性的保障。
有专家提出，为了加强我国规划的执行力度，应该将五年规划在全社会进行公开讨论。
三、关于“十一·五”改革的动力与机制问题
与会专家认为，“十一·五”推进改革需要有一个好的机制。
1、加快改革，推进政府转型，需要建立改革统筹协调机制
迟福林指出，随着改革的深化，某些政府部门本身成了改革的对象。从去年的宏观调控看，政府部门的某些行为，不仅具有部门局限性，还具有较强的自身利益的特点。这样，就有可能产生各种形式的假改革、不改革，使改革在实践中大打折扣，并容易使人们对改革产生某些误解。因此，要在中央政府的统一领导下，建立高层次的改革协调机构，以统筹协调各部门以及中央与地方的利益关系，并由此进一步形成改革的共识和改革的合力，营造良好的改革氛围，为建设和谐社会提供制度保障。
2、推进改革还需要充分发挥民间改革的积极性
从安徽的实际情况出发，安徽省政府研究室主任吴克明提出了一个问题：到底谁在推动改革？到底谁是真正的思想解放者？他的答案是，真正的改革者是广大群众，改革的内在动力在于民间求生存、求发展的本能。从这个角度出发，改革不仅需要高层的统筹协调，而且需要充分发挥地方政府和民间改革的积极性。务实的态度是：第一，不要管得太多。在改革这个问题上，虚一点好。中央负责制定大方向，搞准大方向，地方政府就不能动摇。第二，放手让地方基层大胆去创新。我国改革的历史表明，许多重要的改革，基本上都是来自于民间和地方基层的创新，如家庭联产承包责任制等。因此，我国改革比较有效的路径是：规范在中央，突破在地方。因此，十一·五的改革，既要加强中央对改革的统筹协调领导，又要鼓励民间与基层地方大胆地闯、大胆地改革。
四、关于“十一·五”改革的重点
大多数专家认为，“十一·五”我国改革的重点集中在政府管理体制改革、金融体制改革与收入分配体制改革等方面。
1、推进全面的制度创新
常修泽认为，“十一·五”必须推进全面的制度创新。具体而言，主要是以下五类制度的创新：第一类是民生类制度创新，例如就业（劳动力市场）制度、收入分配制度、社会保障制度，以及医疗卫生和教育制度等同亿万人民的生存和发展息息相关的制度。第二类是活力类制度创新，包括加快国有企业改革、国有事业单位改革，激发社会群体创新等制度创新。第三类是协调类制度创新，例如构建全国统一的、促进一体化发展的大市场体系。第四类是开放类制度创新，我们应该在改革开放的过程中建立起竞争与自我保护的机制；第五类是政府、社会和政治体制类创新。常修泽指出，全面推进这五个方面的体制创新，目的是为创造“市场经济+民主政治+先进文化+和谐社会”四位一体的新格局奠定坚实的体制基础。
2、加快政府转型
与会专家普遍认为，“十一·五”应该加快政府转型。而“十一·五”政府转型的突破口是转变政府职能。
专家们认为，当前，加快推进政府转型有两个大的背景：一是经济发展中许多深层次矛盾和问题都同政府职能转变相联系；二是社会生活中突出矛盾和潜在的风险，要求强化政府的公共服务职能。在这种特定的背景下，我们要把政府改革放到更加突出的位置，努力实现政府转型的实质性突破。
迟福林指出，“十一·五”政府转型应该以公共服务为主要目标，加快行政体制改革。从关注公共需求变化和扩大政府公共服务职能出发，是新阶段行政体制改革的基本要求。这就要特别强调明确划分和严格规范各级政府在公共服务中的责任和权利，在此基础上深化各级行政管理体制改革。此外，我们还需要加快构建以公共服务为目标的公共治理结构与公共服务体系，并按照这一目标推进事业单位改革。
3、着力推进“钱如何收、钱如何花”的行政审批体制与收费制度联动改革
通过对民私营经济的考察，周天勇指出，我国“十一·五”的改革应该重点推进行政审批体制与收费制度的联动改革。他认为，“钱如何收、钱如何花”是最基本的政治文明。因此，这项改革对我国经济发展和社会稳定具有特殊意义：第一，这项改革对就业有特殊的意义。周天勇认为，无序的审批与收费严重地制约了民私营企业的发展。他的测算表明，如果消除对个体户、微型企业与中小企业的各种收费，至少每年可以新创造600万个就业机会。第二，加快审批与收费体制改革，可以实质降低居民创业的成本和企业的经营成本，从而为企业发展提供一个良好的经营环境。第三，加快审批与收费体制改革可以控制机构膨胀。我国机构膨胀的最重要原因就是资金条件，任何一个部门都有收费的权力，导致部门的不断膨胀。因此，这对控制部门编制、推进党政社团以及事业单位的改革都有促进作用。第四，加快审批与收费体制改革还可以推动机关后勤消费改革。
周天勇的结论是：“十一·五”的审批与收费体制改革，首先要测算政府成本；其次需要明确收回各部门的收费权，废除大部分审批权；各政府部门的开支统一由财政支付。最后，加快行政体制改革，尤其是乡镇体制改革。
4、加快公共财政体制改革
公共财政是我国建设和谐社会的重要工具。与会专家也讨论了“十一·五”的公共财政体制改革。东北财经大学经济与社会发展研究院院长吕炜指出，我国的经济转轨本质上是一个经济体制市场化和财政公共的过程。因此，公共财政的改革对我国构建和谐社会具有重要作用。
1994年的财税体制改革，主要是解决两个比重的问题：即中央收入占全部收入的比重与财政收入占GDP比重过低的问题。因此，这项改革虽然解决了收入问题但没有解决支出问题。这带来几个问题，一个是收支的脱节、不对称的问题比较突出，尤其收入的上划和事权的下划；第二个是转移支付产生了很大的矛盾。因此，“十一·五”规划当中，财政公共支出体制应该作为一个重点来考虑。
吕炜进一步指出，应该通过加快“十一·五”的财政支出体制的改革建立一种长效公共财政支出机制。例如，第一，可以以公共卫生和义务教育为重点来实现突破。第二，加快省级与县级的事业单位改革。
5、加快推进要素市场改革
专家们认为，“十一·五”，推进要素体制改革的条件已经具备，金融市场改革、资源市场改革等都有实现实质性突破的可能。
樊纲指出，“十一·五”规划，金融改革有可能、也应该取得突破性的进展。第一个主要内容是我国的资本市场。目前资本市场已经破题，现在正需要加快进展。因此，“十一·五”的五年是资本市场（尤其是股票市场）基本能够有序运行的关键时期。通过五年的改革，资本市场在配置资本的职能方面应该能够正常起作用。进而，相关的证券市场、股票投资机制等等一系列期货期权市场也逐步发展起来。第二个主要内容则是银行体系改革。国有大的银行目前已经进行一定程度的改革。但上市只是第一步，“十一·五”还需要逐步改革国有商业银行的公司治理结构。他认为，“十一·五”规划需要对银行改革设定一个目标，即中国银行应该是一个竞争性的银行制度，这个竞争性的制度包括国有企业大银行，股份性银行，外资银行与民营银行。尤其需要大力发展中小民营银行，为我国蓬勃发展的中小企业服务。这项改革在“十一·五”是一个可及的目标。魏加宁进一步指出，我国的金融体制改革，还需要突破地方政府债券的禁区，“十一·五”应该通过改革允许地方政府自主发债，给予地方政府正规的融资渠道。
有专家指出，资源所有权的改革在“十一·五”至少应该起步。从发展的角度看，中国资源紧缺这个问题越来越明显，越来越成为中国发展一个重要的制约条件。樊纲明确提出，要把资源耗费的行业和导致资源耗费过度的制度区分开来。目前我们资源耗费的主要问题是耗费率高而产出率低，其根本原因在于资源的市场价格受到政府的管制而偏离了应有的价格。而这个原因的根本又在于我国各项资源的产权不清。因此，“十一·五”应该通过资源的产权改革建立资源的市场价格体制，从根本上解决我国增长方式粗放的问题。
6、加快农村综合体制改革
有专家建议在“十一·五”要把农村社会综合改革作为中国改革的重点。吴克明指出，“三农问题”的实质在于中央的宏观政策，其根源在于改革开放之前的“剪刀差”以及改革开放之后的非均衡发展战略。这两种战略把农民的利益剥夺，导致了目前严重的“三农问题”。因此，“十一·五”必须加快农村综合体制改革，必须给予农村制度创新的权力和自由。具体表现在以下六个方面的制度创新：第一，国家的区域政策；第二，劳动制度；第三，土地制度；第四，社会组织制度；第五，农村行政体制的改革；第六，公共品供应制度。
7、积极稳妥地推进政治体制改革
政治体制改革与经济体制改革密切相关。与会专家就“十一·五”的政治体制改革进行了讨论，大部分专家认为：积极稳妥地推进政治体制改革有助于推进经济体制改革。但专家们对“十一·五”推进政治体制改革的重点有不同看法。
一部分专家认为，“十一·五”政治体制改革的重点内容是两方面：一是解决党政分开的问题；二是解决乡村自治的问题。
另有一些专家指出，政治体制改革的核心是推进以利益为导向的自治组织。政治体制改革的中心是民主的问题，而民主的核心又是利益诉求的问题。因此，推进政治体制改革需要从调整利益角度出发，积极稳妥地进行。例如，第一，把利益因素注入村民自治制度安排中，调动农民对自治的积极性；第二，大力发展社会组织，尤其是农民协会。与会专家的判断是，如果“十一·五”能够在全国建立起农民协会，或者允许某些省，某些县能够公开建立农民协会，对于解决“三农问题”将是一个很大的突破。
（匡贤明整理）
