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“入世后中国粮食安全问题”——国际研讨会综述

  由北京大学中国经济研究中心、澳大利亚国立大学、澳大利亚国际农业研究中心联合举办的“入世后中国粮食安全问题”国际研讨会,于2003年9月5日在北京大学中国经济研究中心举行。几十位中澳专家、学者、政府官员以及澳大利亚、美国等驻华使馆代表出席了此次研讨会,会议还吸引了众多媒体的关注。

  研讨会开幕式由中国经济研究中心卢锋教授主持,北京大学校长助理海闻教授和澳大利亚国立大学国家发展研究中心主任Ronald Duncan教授先后致辞。他们都表示粮食安全对中国这样的人口大国始终具有重要的现实意义,研究入世后农产品贸易的发展会对中国的粮食安全产生怎样的影响,不仅在理论上有价值,对于我国当前粮食政策的制定更显得迫切和必要。在嘉宾致词中,中央财经领导小组办公室农村组负责人唐仁健局长强调了应该“从两方面看”的几个问题。首先,入世后这两年农产品贸易总体情况是出口增多、进口减少,比入世前的估计要乐观,但应该看到这主要是受全球农业歉收的客观影响,是供求关系起作用,主观上仍应该关心粮食安全的长期趋势。其次,连续五年我国粮食种植面积和粮食产量一直呈下降趋势,库存挖了不少,另一方面粮食市场却没有太大波动,价格略有上扬却不明显。一个原因是各地方低报粮食产量,实际供求关系不太明朗,这是在做研究和决策制定过程中值得关注的问题。再次,一方面我们应该根据比较优势的原则进行粮食贸易,不应该把95%的粮食自给率当成教条,95%这个数字本身也可以根据实际情况进行调整;另一方面还要考虑到我国的进出口政策对国际粮食市场的影响,所以同样不能以单纯降低自给率为目标,需要全面考虑。最后,我们国家要稳定粮食生产,保证粮食安全,会面临两个现实的制约。首先是效益问题,农民需要增加收入,会选择经济效益较高的作物;其次经济发展要求推进城镇化,必然会挤占一部分粮田。这些都对粮食生产造成负面影响。在政策决定时应该通盘考虑粮食安全、农民收入和经济发展三者之间的关系。

  研讨会分三部分。第一部分是背景问题与政策环境的介绍。林毅夫教授、卢锋教授和国民经济研究所的王小鲁博士分别发言。林毅夫教授报告题为“入世与中国粮食安全和农村发展”。中国加入WTO以后,悲观的学者认为中国的人均耕地少,而美国、加拿大、澳大利亚等国的人均耕地面积很多,我国的农业无法与这些国家竞争。而乐观的学者则认为,中国的人均耕地的确很少,但从另一方面看,在每块土地上可以投入的劳动力就会非常多。林教授认为,我国在劳动密集型的农产品上具有很大的优势,加入WTO将能够促进我国的劳动密集型产品的出口,而在土地密集型的产品上的进口会增加,最近两年的实际情况也支持了这样的看法。解决农民收入增长的问题主要应该考虑三个方面:农村劳动力的转移、农业产业结构的调整以及生产水平和技术水平的提高。加入WTO后,中国国内市场和国际市场进一步整合,这为我国劳动密集型产业的发展提供了很大的空间。而这些产业的发展又创造了更多的就业机会,使农村剩余劳动力能更多的从农业转移到非农产业上来。加入WTO以后,各种有形的和无形的技术,包括种子或者机器设备更容易进入中国,因此入世对于提高农业的科技水平、生产水平也是有帮助的。对于一些农业大国是否会利用粮食作为武器对中国进行制裁的问题,林毅夫教授特别提出,希望澳大利亚的学者可以帮助发起这样的倡议,就像反对使用化学武器与生物武器那样,反对以粮食为武器对某国家施加制裁。

  王小鲁博士的报告介绍了“中国粮食购销政策及其调整”的有关问题。中国粮食的销售中,政府的采购量很大,而粮食的购销价格却是缺乏弹性的。正是这样的粮食价格体系对我国农业生产造成了负面影响,引起了粮食产量的大幅波动。在上世纪80年代后期,粮食供给短缺,但是到了90年代的末期又出现了粮食的严重过剩,在1998年达到了历史的高峰。随后,出现了这几年粮食市场价格的下降。面对中国出现的粮食大量过剩,中国政府在1998年之后出台了三项政策:国有部门按照保护价全面收购粮食;粮食的销售价格不得低于保护价;粮食收购的资金封闭运行。这些政策的结果导致了农业生产进一步过剩,粮食市场价格不断下降。三项政策连带的利益大都在中间环节中流失了,农民从中获益很少,同时导致国有粮食部门大量亏损。最近国家对粮食政策作了些改革,但是主要粮食产区仍然受这三项政策的保护。政府对粮食价格的控制已经导致了我国粮食供给的不稳定,粮食市场价格大幅波动,同时也导致了国有粮食收购企业的效率低下和巨额亏损。对于目前的粮食购销体制,王小鲁博士提出如下建议:制定粮食的反垄断法规以稳定中国的粮食市场;政府应该为农民提供更多的技术支持和信息服务;政府应该更多的鼓励劳动密集型产品的生产,减少土地密集型农产品的生产;建立一个更加有效的、精干的粮食保障体系。

  卢锋教授做了题为“中国农产品贸易近期趋势和结构变动(1981-2003)”的报告。利用对农业贸易产品范围的通常定义,通过把1991年前后我国外贸统计使用的两个不同统计体系(SITC和HS体系)分类产品加以对接,卢锋系统观察了改革开放以来到今年上半年农产品贸易变动的基本结构特点。第一,虽然从总量上看,农产品贸易占整个贸易比重从80年代初的20%以上下降到近年5%左右,但是农产品贸易结构在改革开放后很快由部门赤字转变为盈余,并至今一直保持显著的净出口盈余。面对开放环境的我国农业部门,并非象一些人印象中那样“不堪一击”。第二,在出口产品中,水产品增长最快,由80年代初占农产品出口不足10%上升到近年四分之一左右,与另一项最重要出口农产品——蔬菜水果共占农产品出口半壁江山。但是,畜产品在出口中所占比例大幅度下降,谷物在出口中所占比例反而有所上升。第三,进口中粮棉油糖大宗农产品占最大比重,但是过去近十年来这一比重有较大幅度下降;而在大宗农产品进口中,近十年来的一个突出趋势,是谷物进口比例大幅度下降和油料产品特别是大豆进口大幅上扬,这两年油料产品进口占大宗农产品的80%左右,接近整个农产品进口的一半。

  卢锋教授认为,油料和谷物进口相对数量的反向变化,是过去二十多年我国农产品进口中一个最重要而又没有被事先预计到的变化,他对此给以几点初步解释。第一,这一变化是1995年以来长期变化的一个延伸,而不是在加入WTO后突然发生的。第二,大豆加工的主要两项子产品中,食用油在农产品和基本食物中收入弹性较高;豆粕作为复合饲料的优质原料,其最终产品如水产品和畜产品的收入弹性也比较高;这构成其进口强劲上升的需求背景。第三,大豆是土地密集型的产品,然而大豆加工在传统技术条件下具有劳动密集型特点;进口大豆可以通过国产豆粕来替代进口饲料,提升我国水产品和动物产品生产的相对竞争力;因而大豆和油料产品进口具有某种经济合理性。第四,大豆进口近年成倍增长的特殊情况,可能与某些中短期市场和政策因素有关。例如,近年我国食品油加工能力高速扩张,超过长期市场需求增长水平,从而对大豆原料形成反常性间接需求;国际市场上大豆属于转基因技术利用程度较高的产品,我国政府有关部门对转基因管理方法,可能对明年四月以后大豆进口在数量控制上引入不确定性,政策变动预期也会鼓励厂商短期扩大进口。上述理解的逻辑推论,就是市场上可能存在较大的油料产品(油籽和成品油)过量需求;换言之,即便政府不采取行政措施强行干预,市场力量也会在中短期改变油料产品进口超常增长局面。

  第二部分是模型分析结果的报告,发言人分别为澳大利亚国立大学的蒋庭松博士和Ronald Duncan教授。蒋博士的报告题目为《加入WTO与中国粮食安全》,该研究使用考虑区域因素在内的一般均衡模型,来分析加入WTO对中国农业生产和粮食安全的影响。根据所掌握的更加详细的数据,作者将农作物部门又分为九个子部门,从而得到了更好的模拟结果。总体而言,该项研究对入世后中国农业所受负面影响的估计要比其他研究模拟结果更加乐观,作者给出的解释是入世前中国对农业的保护很低甚至为负。入世后中国粮食产量略有下降,就分布来说东部地区粮食生产减少的幅度大于西部,这也与比较优势的理论相吻合。粮食自给率虽然未受多大影响,但粮食减产对各地区收入分配的冲击很不一致。在中国的主要产量区——中部,农民收入因为这样的结构调整而下降,收入下降对于粮食安全的威胁是不容忽视的。在政策建议方面,作者通过模拟说明几种常见的保障粮食安全的方法都代价不菲。额外保护(比如关税或者壁垒)虽然能在一定程度上减缓农民收入下降的趋势,但整个社会要承担很大的福利损失;生产补贴的成本高昂,却只能对农民的状况稍有改善;转移支付(东部补贴西部)会使资金的效率大幅度降低。作者认为最好的途径就是国内市场的开放,消除壁垒,促进国内要素的自由流动。另外,全球经济一体化的发展也有利于中国粮食安全。丹麦学者的一项研究表明,OECD国家削减农业保护有利于中国农产品竞争力和粮食自给率的提高。

  Ronald Duncan教授作了关于中国粮食自给自足问题分析的报告,讨论了加入WTO以后中国要维持现有的粮食自给率所必须承担的经济成本。根据他们的模型估计,生产率的提高会使得粮食自给率略有下降,要维持现有水平不需要增加多少保护;但如果要实现粮食的完全自给自足,保护水平将大幅度提高,这必然会影响到其他经济部门的增长,GDP的增长速度也会有所降低。模型还具体估计了谷类、畜牧业以及渔业各部门完全自给所需要的保护水平,以及熟练劳动力的流动、工资和资本回报率等因素所可能发生的变化。

  下午进行第三部分讨论,议题是“宏观背景和长期分析”。首先由Ronald Duncan教授向大家介绍澳大利亚国立大学Jennifer Chang和Rod Tyers所做的研究“中国的贸易改革、宏观政策和部门间劳动力流动”。从上世纪90年代以来,中国的GDP增长速度和劳动力从农村向城市的转移速度都放缓。然而一方面这几年来中国城乡收入差距呈扩大趋势;另一方面,中国户籍制度的改革使劳动力流动所受户口的限制逐渐减小。这两个有利因素都应该促进劳动力的转移。作者认为,这部分是因为固定汇率和严格的资本控制限制了经济增长和劳动力转移。他们的研究特别考察了贸易开放的条件下,不同的汇率制以及是否进行资本控制,对经济增长和就业产生的影响。通过模型的模拟发现,假设贸易开放不改变生产力,如果采用固定汇率制并且进行资本控制,贸易改革对真实GDP和就业的影响为负。不实行资本控制和浮动汇率的情况下,贸易改革对真实GDP和劳动就业的影响为正。若贸易开放促进生产力,模拟结果显示,贸易改革将扩大农业、工业生产、建筑和交通等行业的劳动就业量。文章通过分析得到三个结论。首先,更加扩张性的宏观经济政策,即放松资本管制和浮动汇率制能扭转近几年中国经济增长和劳动力转移的趋缓态势。其次,中国经济的发展需要进一步放松对资本的管制,比如放松对FDI的限制。再次,实行浮动汇率制将使对金融部门和国有企业进行进一步改革的要求显得更加迫切。

  最后,卢锋教授介绍了他与其博士生彭凯祥合作进行的一项研究结果,题为“中国三个半世纪长期市场米价(1644-2000)——粮食安全问题的历史透视”。根据这一研究,约三个半世纪以来,我国大米真实价格依据变化趋势不同可以分为有三个阶段:清代大部分时期米价虽有波动,但是没有明显上升趋势;从19世纪后期到20世纪30年代米价表现出最为强劲的上升趋势;20世纪后半期市场米价呈现出波动幅度加大但是趋势下降的新特点。我国长期历史粮价趋势研究,对粮食安全政策也有借鉴认识意义。现代科技进步,与国际粮食市场接轨,收入增长和经济现代化等因素,正在历史性地改变对粮食安全内涵的具体定义方式,粮食安全政策设计评价必须考虑几个随时间不断变化的基本变量。首先,粮食安全需考虑技术进步。农业常规科技进步和生物技术进步,提供了传统农业时代没有的新的投入要素,大大促进了粮食产量的增加。其次,交通通讯等基础设施的现代化,不断从技术能力上提高社会应对和解决突发事件造成地区粮食紧缺问题的能力。再次,粮食安全需要与国际市场的接轨。国际粮食市场的调剂对中国的粮食安全起到正面的作用,如二十世纪初期国际粮食市场供给可能对当时中国粮食供需平衡起了明显作用;六十年代初期紧急粮食进口,显著降低了由于国内体制和政策失误带来饥荒的灾难性影响;80年代初粮食进口对实行初期农业改革政策发挥了关键性作用。第三,收入增长对粮食安全的影响。收入的增长使实际粮食的消费量和生存线所要求的粮食消费量之间的差距越来越大,形成一个抵制外生冲击的“缓冲层”,即使受到冲击,人民的粮食消费量不会一下子低于生存线。

  卢锋教授认为,这一研究结果对粮食安全政策有几点政策含义。首先,从历史的角度看,中国长期的粮食安全政策需要依靠技术进步提升粮食和农业生产的生产力。但要注意控制可能出现的对环境的负面影响,并科学评估转基因技术带来的潜在危害。其次,长期的粮食安全政策要依靠粮食市场的建立。价格信号和市场信号在调节粮食供求方面的作用不可替代。行政干预和对市场机制的压制可能带来严重的粮食安全问题。最后,粮食安全需要与国际粮食市场接轨。国际市场不仅是粮食供给的补充来源,还能减少国内粮食市场的波动,而且出口促进农村收入的增加。因此中国应该推进WTO多哈谈判中关于农产品自由化的谈判。尽管粮食安全政策还应考虑其他因素,如最低收入保障保证穷人能够生存,国家战略粮食储备等等,但从历史的角度来看,技术进步,市场结构和与国际市场的接轨这三点是我们实现长期粮食安全目标的必需元素。

  发言的中澳学者还对与会专家提出的问题进行了回答,并就大家感兴趣的问题展开讨论。

  (许飞、郭国栋、阮峥、卢锋整理)

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