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盛洪:用宪政改革制约“官进民退”

盛洪:用宪政改革制约“官进民退” 20年前,在《中国:发展与改革》杂志上,茅于轼先生看到了一篇《中国经济需要制度创新》的文章,对文中见解颇为欣赏,立即写信与作者切磋。这位作者就是盛洪。后来,茅老谦逊地说,“盛洪是我学习制度经济学的老师”。

1993年夏天,盛洪与茅于轼、张曙光等经济学家创办了天则经济研究所。1996年,天则所开始研究中国的反垄断问题,并最早提出电信业的垄断问题。到了前几年,“反垄断”已成为从社会精英到贩夫走卒都耳熟能详的概念,政府层面也开始重视垄断问题。

2009年11月16日,离上次因采访茅于轼先生来到天则所,已时隔一年有余。在凌厉的寒风中,我们再次拜访了这家首开制度经济学研究先河的中国民间经济智库,聆听严冬中的“盛氏良言”。

垄断是系统性的问题

朱敏:2009年初至今,大型国有企业并购案时有发生、地方政府主导的国企重组不断进行。可以说,历经12年漫长酝酿的《反垄断法》乍一出台,中国新一轮国企整合就掀起了大潮。尽管外界关于央企重组应纳入《反垄断法》约束范围的呼声高涨,但执法部门的态度依然模糊。

盛洪:在中国,垄断现在已经不仅仅是经济问题,而成为一种政治问题,甚至是宪政问题。因为这个问题持续时间长,已经演化成一系列的问题,表现为一种系统性错误。这包括,第一,国有企业占用国家的稀缺的自然资源(如石油),但实际上没有按市场的水平来上交资源租金;其次,土地亦是如此,大量的国有企业、国有农场、林场是一直不交地租;第三,国有企业14年没有上交利润;第四,国有企业员工的工资奖金亦不受限制,又挤占了利润。

上述问题放在一起,就成了一个系统性的问题,即政策系统性地偏向于国企以及国企管理层和员工,而损害了全国人民的利益。用一句话来概括,就是全国人民把自己的资源和财产交到一个集团手里,希望它们好好运营,然后希望由此获益。但现在需要警惕的却是,他们拿着全国人民的资源来为自己谋利益,而人民看不到从中能获得什么。

因此,人们希望改变这种状况,现在发现改变起来又非常困难。

朱敏:是不是由于垄断利益集团往往打着国家战略的旗号,而国有企业往往都是政府创立和支持的?

盛洪:恰恰是这样,才对政府和执政党产生极为深刻的损害,因为它违反了最基本的产权原则、最基本的宪政原则。

任何执政者理所当然地要接受一些大家认同的基本原则,也就是基本的产权原则。然而,现在的情况是在全国人民面前,一些利益集团公然在偷窃和掠夺全国人民的财产,还自以为理所应当。

其实,这样下去,最大的输家就是我们的政府和执政党。那些人把钱装入自己的腰包,老百姓看到的不是那些人,而是政府,人民会产生对执政党的不信任。这件事情我认为是迫在眉睫。说实在的我很忧虑这件事情,在为我们的执政党着急。

朱敏:您这是中国知识分子“为万世开太平”的济世情结。但您所指出的这个现象,有没有一些更为量化的数据?

盛洪:我们现在估计一下,没有上交的地租有多少。第一,我们的国有农场土地约58830万亩,按每亩地租400元算,2007年的地租约是2353亿元;第二,国有矿山占地约1131万亩,按每亩1500元地租估计,也有169亿元。

还有一个估计,我在“中国地球系统科学数据共享网”上找到了国有居民点和工业用地面积。1984年到1995年的数据是426万公顷,约合7290万亩。2009年8月份35个城市平均地价是3189元/平方米,我假定全国平均是1500元/平方米,以4%推算地租,大约是60元/平方米,每亩将近4万元。还有一部分是工业用地。按国土资源部工业用地出让最低价第七等19.2万元/亩,以4%推算地租,约7680元/亩。假定居民点用地和工业用地各为一半;最后我们估计的国有居民点和工业用地的租金约为17365亿元。因为有些国有土地已经通过招牌挂的形式出售了,所以等价于地租一次收回。这部分大约有30%,所以要剔除。剔除后,我们流失的国有居民点和工业土地租金约为至少每年12155亿元,这是一个估计。

上面几个数,加在一起是14678亿元。

朱敏:保守地说,每年光流失的国有土地租金可能就至少在万亿元以上?

盛洪:对,我还没有算国有园地租金和国有牧草地租金。

这样看来,国有土地每年没有上交的利润是1.4万亿元,保守估计也有1万亿元,而现在的国民生产总值也就30万亿元,每年的财政税收是5到6万亿元。

再者,中石油、中石化并没有按照市场水平交纳石油资源租金,每吨只交30元人民币,实际上最少按照10%比例租金水平,每吨至少要300到400元,假如1亿吨就是300多亿元。近年国家虽然征收了特别收益金,但是在石油价格每桶超过40美元之后的征收。

还有,就是没有上交的利润。从1994年开始,我们没有看到这些国有企业上交利润的记录,虽然规定从2008年上交最多10%,但现在还是没有发现这10%的数据在哪儿?

实际上,到2008年,这些年没有上交的利润累计为71811亿元,今年可能达到8万多亿元。

国有资源被占用后,还可以出租和出售。比如,国有农场的场长可以把土地再出租出去,而租金是它们自己享用的;在城市,它们可以出租属于国有的房屋,等等。以地租而言,现在每年就达上万亿,基本累计起来5万亿元以上是没有问题的。

朱敏:租金按说肯定是归土地所有者的,但这5万亿元的流向就不得而知了。由于国企高管和职工工资与利润挂钩,国有土地的地租有一部分变成了高管和工人的奖金。

盛洪:是的。2002年《关于深化国有企业内部人事劳动分配制度改革的意见》规定,国企依据当地社会平均工资和本企业经济效益,自主决定企业的工资水平。这个大家能看明白。还有,国资委有一个文件《国有控股上市公司实施股权激励试行办法》,这个办法可以把企业的股权用来激励高管,最多是1%,大约是工资的30%~40%,什么含义呢?他有权分利润,而利润其中有一部分是少交地租和资源租金得来的。

收入差距背后的黑手

朱敏:这样一来,垄断企业的平均工资到底有多高?

盛洪:无论是原劳动部副部长步正发说的一般企业的2~3倍,还是媒体披露的6~7万元一年,以及最高的中国移动的每年12.36万元(约为全国平均工资的7倍),都还只是冰山一角。因为可以想见,这是在人浮于事基础上的高工资。据一份研究报告,中石化的员工人数是国外同等规模企业,如意大利埃尼集团的15倍。

朱敏:对于社会收入分配不公现象,公众通常更多地还是将其归因于官员腐败问题。对此您是怎样看的?

盛洪:人们将官员腐败与收入分配不公联系在一起,这显然没错。然而腐败是一种非法行为,法律威慑使腐败只能是一种非系统性错误。人们很少注意,影响收入分配更为严重的是垄断利益集团“合法的”侵夺。由于是为一个集团争取利益,力争者并无负罪感;这些部门又多处于资源稀缺且具有战略性的领域,在争取本部门利益时又可以打着国家利益的旗号;又由于我国的宪政缺陷,行政部门有实际立法权,通过发布一纸部门“意见”就可以将垄断权拿到手。

有了“合法的”垄断地位,垄断企业可以一只手伸向消费者,另一只手伸向国库。据一项研究报告,石油资源国政府占总利润的所得份额,包括矿区使用费,利润油分成和税收,在发达国家(如美国)约为60~70%,在发展中国家约为75~85%,个别国家高达90%。而在我国,尽管利润受到工资福利等成本的大幅挤压,据中石油2005年财务报表,政府所得仍只占40%;据中石化2005年财务报表,这一比例也仅为54%。

更为荒唐的是,尽管2005年中石化赚取了509亿元巨额营业利润,却还从中央政府那里索要了100亿元的补贴。如果按比较保守的70%的标准,中石油2005年的总利润中应该有1357亿元归中央政府,中石化则应有318亿元归中央政府、且应取消100亿元补贴。

朱敏:“一只手伸向消费者,另一只手伸向国库。”两只手要么别伸那么长、要么缩回去。

盛洪:在另一方面,面对成千上万的消费者,垄断企业的优势更为明显。例如随着技术进步,电信服务成本在迅速下降,但价格却没有随之而降。这归因于受垄断力量影响的价格监管;也归因于电信巨头们不时利用其垄断地位和技术手段,阻止电信企业间的竞争,维持其高价格。有关专家指出,我国居民的电信消费占收入的比重高达7%,远高于电信发达国家的2%。

可以发现,只要一个产业存在垄断,全社会,包括国库和消费者每年就可能有数千亿元的收入被侵夺;十个垄断产业就会转移走数万亿的收入。这相当于我国一年GDP的若干分之一,也相当于每一个中国人收入的不小份额被垄断部门侵夺。这部分巨大利益,按照垄断部门的内部规则分配。名义工资之外,还有包括以住房为主的非货币的高额福利。更不用说,在工资福利之外,还有所谓“职务消费”,包括出门开豪华公车,出差住五星级酒店……

朱敏:实际上是一种“亚权力”,其本身就是反市场的。

盛洪:还有最大的问题就是滋生腐败,比如陈同海每月就有120多万的消费,贪污近2亿人民币。有调查称,对澳门赌场99名大陆客人统计,“59人在政府或相关部门任职:其中33人是政府官员,19人是国企主要负责人,7人是政府和银行部门的现金出纳。” 可见国有企业的资金在被肆意挥霍。

朱敏:垄断企业不仅未能增加社会财富,反而侵吞其他经济体的利益和利润。照此观之,国企大规模扩张会导致整个社会的经济效率降低,甚至可能中断我们的经济增长。

盛洪:是的。再往前,由于其垄断地位的存在,就可能千方百计地左右国家政策,使政策失去公平。所以说现在的政策犯了袒护国企管理层的系统性的错误。资源租金、利润上交的问题,现在都变成了没有解的问题了,我们都知道这是存在着垄断利益集团的原因。

据报载,政府要出台规范国企负责人薪酬的制度,但解决国企利润上交问题的方案还是遥遥无期。有评论说这涉及到了分配问题,所以很难。这说明这些央企的管理层已经把属于人民的利润当成自己的既得利益了。当人民想要回来时,已经对不起他们了。然而,似乎不能再等了,一年就是一万多亿。

国进民退的逻辑辨思

朱敏:有人指出,虽然国家2005年就发布了“非公经济36条”,但近几年整个中国经济国进民退整体趋势依然没变。那么出现通钢、林钢事件,是否会影响国企改革的步伐和进度、进一步强化国进民退的趋势?

盛洪:国进民退的背景是这样的:经过前些年的并购、重组,现在剩下来的这些国有企业占据了一些特有领域,包括稀缺性战略资源,如石油、天然气、煤炭等;还有的属于垄断性的行业,如电信、电力、民航、铁路、金融等。这两类行业,由于其战略特殊性,资源价值会随着资源的稀缺性而上涨,石油价格从2000年到现在涨了很多倍,就是因为稀缺性的上升。

这种价格的上涨,所包含的租金本来是由资源所有者来获得的,至少要按比例分享。在中国,资源所有者就是国家。但在现实中,国有企业表面上是国有企业,但享受了很多特殊待遇,它不支付租金,只支付很低的固定费用,所以这资源价格上升的部分就变成了利润。国有企业的管理层和职工的收入又和利润挂钩,这样一来,因为白吃了这一块租金,即使很多企业的效率很低,表面上看也显得很有竞争力。如果把租金交了,可能就没这么多利润了,甚至可能是亏损的。

还有一些垄断性行业,在销售上可以依靠垄断高价,能够赚更多的钱,这并不是因为它的能力,而是因为垄断地位所决定的。再加上他们是不交地租的,在贷款上也是有优惠的,所以相对民营企业来说,他们有各种各样的优越条件,才有这样一种国进民退的局面产生。

朱敏:出现这样的一种局面,其本质问题是什么?

盛洪:这是一个宪政问题,而不是一般的经济问题,是一个基本原则发生了错误。也就是说,政府的边界,包括国有企业的边界在哪?我们在什么情况下才应创立国有企业?国有企业是否应该进入竞争性产业领域或一般商业领域?国有企业的存在是为了公共目标还是为了国有企业的管理层和员工的利益?国有企业管理层占用了公共资源但又享用其带来的利益是否公正?应该用什么用什么样的方法去监督国有企业管理层?在国有企业管理层已经侵占了公共资源的情况下,我们采取什么样的手段才能使这些公共资源回归公共权力部门,最终回馈社会?最后,根据上述原则,我们是否应该设立相应的制度,使得行政部门及其衍生的 “国有企业”不能随便地“进”?这是我们的最终目的。这些都是宪政概念,而不是一般概念。

朱敏:那么,从原理上讲,我们在什么情况下要创立国有企业?在什么情况下不应该创立国有企业?

盛洪:我认为,国有企业是一种特殊企业,而民营企业是一般企业,意思是民企不需要说明特殊理由就可以创立。国企就不同,因为社会有一个政府和企业之间的界限,有些事情是政府能做而企业做不了的,有些是企业做更好政府不要做,做了就要犯错误。还有,这两者之间,政府做不适合,民营企业也不太恰当,这就需要国企来做。所以,在创办国有企业时不能任意创办,必须要说明为什么要创办的理由。待说明理由之后,经过立法机关的同意才能创办。

而中国的现实情况是:第一不需要特殊说明;第二不需要经过立法机关,完全属于行政部门的意志,而且这些国企可以自行决定成立二级企业和子公司,这些都是问题。实质上,这涉及到国有企业创立本身的宪政原则问题。

再往前推就涉及到政府的宪政定位问题。所谓国企的大扩展,政府说国进民退是为了公共目标,那么现在的疑问是:我们公共目标的实现是否需要创立国有企业?举个例子,“为了富国强兵,增加财政收入,我们要创立国企”,这种讲法显然是不对的。富国强兵的资源是可以通过税收的方式实现。对民营经济的税收,可能比国企的利润更多更稳定。所以,这种逻辑就不对。

朱敏:那么,如果是为了环保或者为了安全呢?

盛洪:解决有关安全的问题,就要加强政府的安全监管,而不是由企业的国有或民营性质来解决。国企有自己的正面因素,好像能够由政府直接监管;但是它有自己的问题,国企也会为了经济利益不顾安全措施,这是为什么近年来国有煤矿屡屡发生安全问题的原因。

另外,环保恰恰是国有企业做不到的,国企太强势,它的污染对周围村庄的损害是当地民众无法投诉的,没有制度制衡,想诉讼都是没地方立案的。而恰恰是国企的强势,导致像山西等类似地方的环境遭到严重破坏。

如此一来,宪政的作用非常重要,政府不能随便介入到市场中去,否则会产生负面的结果,使得市场不能公平的竞争。因为既有国企又有民企的时候,国企又是所谓“共和国的长子”,这时政府怎么能够公平对待国企和民企呢?更有甚者,它去帮着国企兼并民企。

由于国企是政府权力加上市场规则,它们的收入更多的是靠政府权力得到的垄断权力,这个结果对社会一点好处没有,导致社会效率的降低。

垄断背后的部门利益

朱敏:垄断企业利益背后往往是行政力量和部门利益。在决策或履行职能过程中,有些部门过多从本部门利益出发,过于强调、维护与谋取本部门利益,影响了决策的战略性、全局性和前瞻性,损害了社会公正与大众利益,从而增添了国家经济及政治风险。

盛洪:对,你指出的“部门利益”很可能就是问题的关键所在。行政部门的权力不受约束,而国有企业就是行政部门的一个衍生品。从这个意义上讲,“国进民退”是不准确的,应该叫“官进民退”。“国”字会引起误解。

把国企和行政部门放一起看,行政部门也分成不同的部门,如果说行政权力不受约束,其实体现在部门权力也不受约束。意思是,行政作为一个整体的话,它还有许多整体的、长远的、理性的考虑,也不至于到如此地步。现在是具体的部门权力不受约束,它比抽象的行政权力不受约束还要厉害,因为部门只是单个角度。

部门利益不应高于政府整体利益和社会全局利益。如果我们行政机关还不能驾驭到具体的部门,而部门权力又打着国家利益的旗号追求部门利益最大化,就会给社会的公正与安定埋下隐患。

朱敏:对此您应该有一些感触较深的案例吧?

盛洪:我们在互联网上看到的“《土地管理法》修订草案征求意见稿”(后面简称“修订草案”),修改条款(包括更改、新增和删除)多达116条。对于一个原来仅有86条的法律来说,修改率高达135%,用“脱胎换骨”或“天翻地覆”都难以形容。

本来农民利益就被侵夺,我们现在已经有几千万的失地农民,他们没有得到合理的补偿,怨恨在心。在中央电视台“焦点访谈”节目2005年电话记录的74000多起群体性事件中,有15312起与土地有关。现在每年有将近8万起的群体性事件,其中64%就是因为征地引起的,这意味着我们的社会每天都有几百起的群体性冲突事件发生。

在这种背景下,还要出台一部进一步侵犯农民利益的“部门法案”,你拿什么去解释?

朱敏:那么,应该怎样修订法律?

盛洪:说法律要与时俱进,是说不仅要随着时代演进做出调整,而且还要根据过去实践中的利弊得失,修正原有法律中的错误,使法律变得更为公正,以及使社会更能有效运转。这首先需要对自上次法律修订以来,相关领域的重要问题进行梳理。

这些围绕着土地的重大问题,直接或间接地反映了我国有关土地的实践与现有法律框架的互动关系。若要修改法律,我们首先要做的,就是对这些问题进行进一步的调研、梳理与判断,认定这些事实确实存在。

当然,对目前围绕着土地的问题与现行法律之间的因果关系,要有深入细致的分析和认定。如果对导致问题的法律原因判断有误、甚至完全颠倒,也会影响到法律的修订。例如,对于城市扩张侵蚀耕地的问题,有些看法认为是政府管制过少,有些看法认为是管制过多,政府权力过大,导致政府可以以强制力低价征地。如果按照后一种看法,在修法时就要约束政府部门的管制权力,也许会阻止问题的进一步恶化。

然而,反观这一稿“修订草案”,围绕着土地的重大问题似乎都不存在,或者认为不需要总结和提炼《土地管理法》实施以来的利弊得失,而“修订草案”的修改方向,包括进一步增加土地管理部门和征地政府部门的权力,和进一步剥夺农村集体的土地权力,则显得毫无理据和武断突兀。

朱敏:在这种状况下,包括您前面提到的国企应向国家交租的方式,有可行性吗?这种方式如何落地值得推敲。

盛洪:实际上也不是那么遥远。关键在于中国书面上的政治结构还有许多可取之处,包括有人大的监督,有相对完善的司法体系,因此法律法规也必须通过人大来决定。

朱敏:但在现实当中权力要大于制约。

盛洪:其实监督不是什么坏事,是提醒和弥补不足之处,防止犯错误。但是,现在监督依然有问题。既然有书面的这种政治结构,就得寄希望人大发挥作用。我们的义务和职责只能是建议和呼吁,我们应该有这种共识:唱对台戏不是互相成为敌人,而是为了整个国家好,为整个执政党好。防止一部分犯错没人纠正,这是好事。

有时候,所谓的宪政原则不见得是通过民主的方式,更不见得要通过暴力的方式,有时候也是通过执政者的理解,依赖许多精英人物。就像美国,当初华盛顿当了总统,人们原以为他至少要当终身总统、甚至是国王,但是他到期就下台了,许多人还是很意外。

这个问题包含了一种文化传统。应该说中国新的文化传统还没有形成,宪政思想还没有成为主流。我相信很多人不是想做坏事,而是没有宪政思想,他们认为政府什么事都可以做,认为可以因为一个技术性的理由而违反基本原则,认为“小道理”可以管“大道理”,这就是因为宪政思想没有形成主流文化所致。而眼下最重要的是中国的知识分子还没有达成共识,还没有成主流文化,达成宪政共识,没有形成不言而喻的一种基本原则。

朱敏:不过,随着改革开放的不断深入,随着80后、90后逐渐成为社会的中流砥柱,他们较为开放的思想,可能就更接近宪政民主思想。

盛洪:是的。以前中学的课本宣扬的都是阶级斗争,如今已经变成宪政民主,这是社会的一种改进。另外也要考虑现在,高层肯定也有疑问,比如对国进民退至今没有表态,存疑就是好事。

朱敏:在这种“存疑”的空间中,知识分子如何发挥自己的作用?

盛洪:就是要说出什么是正确的。我认为中国知识精英是应该超越自己的利益,尤其是在体制外机构的研究人员。说话是否有影响,不在于你的权力和地位有多高,而在于你说的是不是正确的。我们不会去炒作,只是尽量坚持说得对,尽量希望有关方面能够重视,认识问题,解决问题。
社会转型应以史为鉴

朱敏:您喜欢运用中国传统文化中的思想资源来解析现在的社会转型,这种结合式研究比较创新、比较中国。

盛洪:包括国际、国内问题分析和价值判断,我们可以大量运用儒家的资源。比如,《大学》里有一句话叫:“国不以利为利,以义为利。”意思是,一个国家和政府不应该以一般的商业利益为自己的利益,而是以“义”为重。儒家讲“义者利之和”,就是说所谓“义”,所谓“公正”,就是互相冲突的利益的均衡,这样政治治理才能巩固。

朱敏:用这种思路来追溯国家的起源就很有意思。不管是部落时代,祭司向部落成员征收贡品、祭品;还是封建时代,暴力夺取政权者向民众征收税赋,都是为了维持整个部落或国家机器的运转。
盛洪:关键在于这个机器能否提供公共物品,就是保护产权安全,维护正当秩序,提供公正司法,这叫“义”。而“以义为利”就是政府可以收税。既然给百姓提供公共物品,纳税就是购买公共服务的费用。这就是儒家根深蒂固的思想。所以政府不要掺入商业领域去,把自己的公共服务做好,自然会有利。

朱敏:税收其实就是服务费,最初始的是安全保障服务:在部落或宗教社会是向人们提供一种“心理咨询”、心理抚慰,说神灵会保风调雨顺;历史上的暴力政权则给民众提供安居乐业的环境,都必须保境安民。

盛洪:“纳税”不言而喻地包含着双向义务:公民向政府纳税,政府向公民提供公共物品。然而,在实际操作中,由于政府和公民之间在手段上并不对称,政府可以强制性地让公民纳税,但公民却没有手段让政府履行自己的职责。所以更有可能,对自己义务履行不足的一方不是公民,而是政府。

“国不以利为利,以义为利”就是一种宪政原则。这是政府的定位,政府的边界。儒家还有很多类似的表述,其中的《盐铁论》讨论的情形和现在很相似。当时御史大夫们认为,为了保卫国家安全,为了抗击匈奴,朝廷去聚敛一些财富用于军费,就要盐铁专卖等等,政府就要进入到一般商业领域。这被所谓贤良文学们反对,因为它导致了垄断和腐败,并由此推动了汉武帝的穷兵黩武。

“不与民争利”是儒家一个很重要的宪政原则。比如煤矿和钢铁等一般的商业利益,政府介入就是争利。争利的含义还不是抢夺而是竞争。有一个成语叫做“拔葵去织”,说的是一个人当了官,回家就把自己庄稼给拔了,把织布机给毁了,因为自己已经有俸禄,就不要再和老百姓在市场上争利了。所以,古老的儒家宪政原则在今天都很有教益。

关于边界和越界的问题,我们要形成一套宪政原则,包括中国传统思想、西方宪政民主制度,中外好的东西都可以吸取,能从已有的宪政原则提炼出来,作为共和国的制度基础。如此,中国的发展将是前途无量。

朱敏:像孟子、老子等思想,您也运用到了产权问题上,这从思想启蒙的角度来说是非常有益的。

盛洪:我去年写了篇《天命与民权》,讲的是传统中国的基本的宪政原则,就是政治合法性问题。政治合法性不是先天存在的,而取决于政治集团的作为。对执政党来说要保持警醒,要战战兢兢、如履薄冰,如临深渊,时时刻刻想到百姓。孟子还讲过:民为重,社稷次之,君为轻。要仔细体会这样一个顺序的宪政含义。

朱敏:要有危机感,要有所改革。俄罗斯总统梅德韦杰夫最近表示:国企要么改革、要么消失。

盛洪:这对我们国家也是一种警示。垄断利益之争是现在最大的问题。不能把部门利益置于国家利益之上,否则最终受损失的是整个国家和民众。比如说日本当年侵华,可能不是日本政府想打仗,而是军方想打,整体受局部操纵,这是非常可怕的现象。所以,不论是西方的议会,还是中国的人大,作为权力机关一定要发挥自己的作用,要真正制约部门利益。

 

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