中国社会科学院经济研究所 王 震
传染性疾病的跨国界传播属于典型的国际“公害品（Public Bads）”，具有公共物品的特征[1]。从经济学的角度，“公害品”的治理极易出现“搭便车”问题：相关各方都不愿承担治理成本。在这种情况下，“公害品”的治理就成为“无人治理”，从而最终危害所有相关方的利益。在一国主权范围内可以通过政府行使公共权力来治理“公害品”；而在超出一国主权范围的领域，国际“公害品”的治理则需要相关各方的积极合作[2]。近年来，随着东亚地区经贸关系和人员往来的日渐密切，以及东亚地区合作机制的不断发展，作为“公害品”的传染性疾病的跨国界传播和防治也已引起东亚相关各方的重视。但是，与东亚地区经贸合作的发展相比，传染性疾病防治的地区合作机制发展相对滞后。这种情况不仅与东亚地区快速发展的经贸关系不相适应，也无法有效应对诸如SARS、禽流感、甲型H1N1等突发性传染性疾病以及HIV/AIDS等传染性疾病的跨国界传播。
基于此，本文将从以下几个方面对传染性疾病防治的东亚合作机制进行分析和讨论：首先对东亚地区面临的传染性疾病的潜在风险进行讨论；其次，对东亚地区已有的传染性疾病的应对与合作进行评估，分析其成功的经验以及存在的问题；第三，在上述分析基础上，提出建立常规性的和独立性的传染性疾病防治的东亚地区合作机制；最后是结论。
一、东亚地区面临的传染性疾病风险
东亚地区是近几十年来经济快速发展的地区。随着经济的发展以及各国经贸关系日渐紧密、人员往来的日渐频繁，传染性疾病的跨国界传播也逐渐增多，各国面临的传染性疾病的潜在风险越来越大。传染性疾病已经不再是一个国家内部的事情，而成为区域性乃至全球性的事务。2000年以来，东亚地区已经屡次发生大规模的突发性传染性疾病，这些突发性传染性疾病当前东亚地区日渐紧密的联系中，极易传播到相邻国家和地区，造成整个区域内甚至全球的人员和经济损失。
（1）非典型性肺炎（SARS）。2003年初中国南方爆发了非典型肺炎（SARS）的传染性疾病，在短短几个月的时间内SARS病毒席卷了中国24个省市，并以香港为中转站传播到越南、新加坡、加拿大、印度尼西亚、马来西亚、韩国、蒙古、菲律宾等30多个国家和地区，共导致全球8098人感染，其中死亡774人[3]。作为21实际第一个新型的突发性传染性疾病，SARS充分体现了全球化所带了的公共健康风险：由于国际交通的便捷，SARS病毒在24小时内传播了5个国家，在6个月内传播了32个国家[4]。日本虽然没有发现SARS病毒感染者，但是在全球化的背景下，鉴于中日之间紧密的经贸联系，中国的SARS疫情对日本经济和中日经贸合作也产生了不利影响[5]。
（2）禽流感（H5N1）。1997年，香港发现高致病性H5N1病毒。2003年，该病毒在东南亚再次出现，此后缅甸、柬埔寨、中国、印度尼西亚、日本、韩国、老挝、马来西亚、蒙古、泰国和越南相继证实受病毒感染的病例。人体感染H5N1病毒的病例在东南亚最集中。至2007年5月止，越南已发现93例经证实的病例(其中42人死亡)，印度尼西亚发现98例(其中78人死亡)。东亚是受到高致病性禽流感 H5N1病毒影响最严重的地区。截至2007年5月，WHO证实该地区已发现250例人体感染的病例，其中161人已死亡[6]。
（3）甲型H1N1流感。甲型H1N1流感虽然在美洲的墨西哥爆发，但是在当前全球化的背景下，甲型H1N1流感已经严重影响了新加坡、马来西亚等东亚地区，中国和日本也受到了该病毒的影响。根据世界卫生组织（WHO）的统计，截止到2010年6月份，东南亚地区甲型H1N1流感已至少导致1852人死亡[7]。
除了上述突发性传染性疾病外，东亚地区还面临着一些长期性的恶性传染性疾病的侵扰，这其中对人类危害最大的无疑是艾滋病（HIV/AIDS）。截止到2008年，南亚和东亚地区存活的HIV携带者高达465万，当年新感染的HIV携带者达到了35.5万，占全球当年新感染人数的13.15%，死亡的AIDS病人为32.9万，占全球死亡AIDS病人的16.45%[8]。除此之外，诸如白喉、疟疾、结核病等常见性、多发性传染性疾病也继续在东亚地区传播和流行。
东亚地区传染性疾病的流行和跨国界传播不仅给东亚地区的经济和社会发展带来了现实损失，也是对东亚发展的潜在威胁。这一潜在威胁需要东亚地区各国进行有效地合作，建立能够在全球化背景下及时应对的合作机制。
二、东亚地区应对传染性疾病合作机制评估
东亚地区是当前全球经济发展最具活力的地区，该地区不仅有全球第二大经济体日本，也有全球最大的发展中国家中国，还有“四小龙”、“四小虎”等新兴经济体。当前东亚地区主要的合作机制包括：东盟、东盟10+1领导人会议、东盟10+3领导人会议、中日韩三国首脑峰会、亚太经合组织（APEC）等。东亚地区的合作机制适应了东亚地区经济快速发展的状况，推动了东亚的区域经济合作。在传染性疾病防治方面，东亚地区的合作机制大致可以分为如下几个方面：
第一，应急性的传染性疾病防治合作。应急性的传染性疾病防治合作是指在突发性的流行性传染性疾病爆发并在多个国家和地区传播时，相关国家和地区采取的共同防治疾病传播的合作方式。在2003年非典型肺炎爆发之后，中国充分利用东盟10+1合作机制就东亚地区各国共同防范非典的扩散进行了有效地沟通和合作。2003年4月29日中国与东盟签订《中国与东盟防止非典联合声明》，4月30日，中国总理温家宝出席中国-东盟国家首脑防治非典的特别高峰会议，宣布了一系列的具体措施，这些措施包括采取严格的移民和海关控制措施，以防止非典型肺炎的传播，例如，对抵离旅客进行筛查，加强航空旅行期间的管理等，为此尽快召开移民和卫生部门官员的会议等[9]。
2009年甲型H1N1流感传播到东亚地区并对该地区的经贸往来及人员健康造成不利影响。在这种情况，相关东亚国家充分利用东盟10+3机制积极应对甲型H1N1流感在东亚地区的传播，并对本地区内的合作进行了安排：确保国家间及时分享关于疾病扩散状况的所有数据和信息，在国家卫生部门之间设立热线，保证国家间快速做出反应；根据需求和请求，建立国家间疾病暴发联合调查与联合应对小组；加强对甲型H1N1流感病毒检测、确诊与研究的实验室支持；通过参与现有的地区合作研究网络，如10+3新发传染病项目、湄公河流域疾病监测项目（MBDS）和亚洲新发传染病研究伙伴关系（APAIR/APEIR）等，加强对流感的合作研究，包括生物医学、临床医学、卫生体制和政策研究，为制定有效的应对措施提供依据[10]。
这些应急性的合作机制充分利用了东亚地区已有的合作框架，对控制突发性传染性疾病的传播起到了重要作用。
第二，整体合作框架中相关的传染性疾病防治合作。在东亚地区整体性的合作框架中，也有相关的传染性疾病防治的条款。这些条款虽然不是整体合作框架的主要内容，但是毕竟传染性疾病防治已经进入到东亚相关国家和地区的合作框架中。2007年东盟及中日韩（10+3）合作10周年之际，东盟和中日韩发表了联合声明，在联合声明提到的10+3为了合作范围中，能源、环境、气候变化合作以及社会文化和发展合作的非传统安全领域合作占到重要地位，并特别提到了在防止传染病方面的合作[11]。
在刚刚结束的中日韩三国领导人会议上，中日韩三国提出了2020年三国合作展望，其中在“共同促进地区和国际的和平稳定”部分，又专门提出“通过扩大三国合作范围，纳入可能的新领域，来进一步增强三国防治传染病的地区合作”，并提出“将继续分享信息，包括疾病发生形势和各国采取的预防措施，以有效应对直至消除禽流感和口蹄疫等恶性动物疾病”[12]。
第三，专业性的传染性疾病防治合作。这些合作主要针对的是长期性的和专业性的传染性疾病的防治，例如艾滋病、结核病以及疟疾等。东亚地区专业性的传染性疾病的防治合作，主要是通过一些专门的专家会议来进行的。在这方面，东亚地区的合作还处于低级层次，没有进入到实质性的合作阶段。
东亚地区在传染性疾病防治方面的地区合作为该地区经贸活动的进行、人员的往来以及各国人民的健康起到了积极作用，特别是在应对突发性传染性疾病上，东亚地区各国充分利用了已有的合作框架，有效控制了传染性疾病的扩散和流行。但是，东亚地区在传染性疾病方面的合作还处于比较低级的阶段，合作主要集中在事后的应付性合作。具体而言，东亚地区传染性疾病防治合作，还存在如下问题：
第一，缺乏长效合作机制。当前东亚地区传染性疾病的合作多是在疾病爆发后的应急性合作，属于短期合作。在疾病被控制之后，这种合作就随之结束，缺乏一个长效的合作机制。
第二，缺乏对疾病的预防性合作。疾病的预防相比于疾病发生后的治疗更加重要，特别是影响到千万人生命的大规模流行性传染性疾病。东亚地区传染性疾病防治合作极少涉及疾病的预防，即使涉及到疾病预防，也属于宣言性质，缺乏实质性的疾病预防合作。
第三，东亚地区传染性疾病的合作往往缺乏独立性，相关合作主要依附在整体性合作框架中，或者利用已有的合作框架实现传染性疾病防治的合作。诸如东盟10+1、东盟10+3、中日韩领导人会议等，这些合作框架的主要目标是经贸性质的，其中涉及到的传染性疾病防治，往往也是为经贸往来服务的。
究其原因，首先传染性疾病的传播属于典型的国际“公害品”，在防治中极易出现“搭便车”现象，如果大家都“搭便车”，那么最后的结果就是“囚徒困境”，导致“无人治理”状态。在一国的主权范围内，对“公害品”的治理可以使用政府的公共权力，但是在国际上却无法使用政府公共权力治理“公害品”，只能依靠没有硬约束的“合作”框架。没有硬约束的合作框架能够实施的一个前提条件是相关各方形成共识，合作是“激励相容”的合作。
而东亚地区的现实情况是，各个国家和地区的差异大，分歧大，很难达成共识。东亚地区既有如日本这样的发达国家，也有如缅甸、老挝等欠发达国家；既有中国这样的13亿人口的大国，也有只有几百万人口的新加坡这样的小国；既有资本主义制度的国家，也有坚持社会主义的国家。在这种情况下，各个国家和地区对在传染性疾病防治中由谁来承担主要义务、承担多少义务方面充满分歧。此外，特别是对于传染性疾病的预防而言，本不是立竿见影的事情，对相关各国就更缺乏吸引力。
三、建立适应传染性疾病防治的东亚地区合作机制
在经济全球化的大背景下，传染性疾病也开始了全球化的进程。各国经贸往来和人员流动的日渐频繁使得传染性疾病可以非常迅速地实现跨国界传播。在当前的这种全球化浪潮中，“区分国内健康问题和国际健康问题正在失去其意义，并且常常会产生误导”[13]。传染性疾病的跨国界传播不仅对各国的经济发展造成巨大损失，而且最为重要的，它还对各国人民的生命带来严重威胁。对于东亚各国而言，临近的地缘关系、紧密的经贸联系、频繁的人员往来和流动都使得传染性疾病防治的区域合作成为必要。
但是，我们对当前东亚地区传染性疾病防治合作的分析发现，东亚地区还缺乏能够有效应对传染性疾病的常规化合作机制。从传染性疾病爆发和流行的特征出发，要在区域范围内有效防范和控制传染性疾病，应该首先从预防入手，首重预防。大多数传染性疾病都有一个潜伏期，在潜伏期期间病人并没有症状，但是已经具有传染性。而这个潜伏期正是传染性疾病跨国界传播最严重的时期。
其次，在突发性传染性疾病爆发之时，能够迅速、及时地加以控制。应对突发性传染性疾病的最可靠方式是隔离。但是在当前经贸联系如此紧密的状况下，隔离造成的经济损失是巨大的，也是各国不愿看到的。而要在控制传染性疾病跨国界传播的同时又不对正常的经贸往来产生过大的负面影响，需要各国之间有高效和畅通的合作渠道和机制。
再次，在慢性传染性疾病的防治上，需要建立长期合作机制。诸如艾滋病、结核病等慢性传染性疾病，其防治不是一朝一夕能够完成的，更需要各国之间有长期的合作。
而上述这些环节都需要东亚各国在传染性疾病防治的合作上建立常规化和独立的合作机制。所谓“常规化”的合作机制是指该合作机制应该是长期存在的，纳入一国常规外交范畴的合作机制，而不是针对某一事件的临时性和应急性合作；所谓“独立化”的合作机制是指该合作机制不应该是为实现其他诸如经贸和政治合作目的的附属，而应该有其自己独立的目标。
无论是从传染性疾病的“公害品”性质来说，还是从现实的东亚各国的差异和分歧来说，在该地区建立常规化的和独立化的传染性疾病防治合作机制还面临着较多困难和障碍。但是，如果东亚的传染性疾病防治方面的合作还维持现有的应急性的、临时性的合作机制，那么这不仅会妨碍给东亚的区域整体合作，而且也使东亚各国暴露在巨大的传染性疾病风险之下。从当前的东亚地区现实情况来看，本文认为应该从如下几个方面入手推进东亚地区传染性疾病防治常规化和独立化的合作机制：
第一，充分利用已有合作机制的框架和模式，将传染性疾病防治的合作嫁接到已有合作机制中，并使之常规化。已有的东亚地区合作机制已经在政治合作、经贸合作方面有了出色的表现，例如东盟10+1、东盟10+3、中日韩领导人会议等。传染性疾病防治的合作也应该充分利用这些机制。
第二，充分利用应急性情况下建立的传染性疾病防治合作框架，首先将其长期化，在此基础上逐渐将之常规化，成为独立于原来合作机制的新的常规化的合作机制。例如可以将非典期间以及防治禽流感的合作机制长期化，将其演变为防治传染性疾病的常规机制。
第三，先易后难，先双边后多边，建立传染性疾病防治的合作机制。鉴于东亚地区各国之间的差异较大，建立多边合作机制存在较大的困难，因此可以首先在人口、经济发展等方面相近的国家建立双边合作机制，并以此为模板逐渐演变成为多边的地区合作机制。
第四，积极推动传染性疾病防治合作纳入东亚整体合作框架之中，使之成为东亚地区一体化的不可或缺的部分。
四、结论
本文讨论了全球化背景下东亚地区传染性疾病防治的合作机制问题。传染性疾病作为国际“公害品”，其防治需要多个国家和地区之间的紧密合作。从当前东亚地区传染性疾病防治的合作来看，多属于应急性的、依附在其他合作之上的以及会议性质的低级合作阶段。这种状况不适应当前东亚合作的进程。从国际“公害品”治理以及东亚各国的现实出发，本文提出了在循序渐进的原则下，建立常规化的和独立化的传染性疾病防治的东亚合作机制的建议。
（2010-7-2 北京）
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[1] 公共物品是与私人物品相对应的一个概念，公共物品的主要特征包括：第一，受益的非排他性；第二，效用的不可分割性；第三，消费的非竞争性。
[2] 薛晓芃，2007，“国际公害物品的管理——以SARS和印度洋海啸为例的分析”，外交学院博士论文。
[3] 世界卫生组织（WHO）SARS全球疫情报告：http://www.who.int/csr/sars/country/table2003_09_23/en/
[4] Knobler, S., et al., eds., 2004, Learning from SARS: Preparing for the Next Disease Outbreak, Washington, D. C.: The National Academies Press.
[5] 中国科学院数学与系统科学研究院“非典”对中国经济影响研究小组，2003，《研究简报》第15期。
[6] U. S. Department of State Fact Sheet, “U.S. Efforts To Combat Avian, Pandemic Influenza in East Asia: Fact sheet on U.S. assistance efforts to East Asian nations”, 7, June, 2007, http://www.america.gov/st/texttrans-english/2007/June/20070607155503eaifas0.9595301.html
[7] WHO, “Pandemic (H1N1) 2009 - update 106”, 25, June, 2010, http://www.who.int/csr/don/2010_06_25/en/index.html
[8] UNAIDS and WHO, 2009, “AIDS Epidemic Update 2009”.
[9] 《中华人民共和国与东盟国家领导人特别会议联合声明》，2003年4月29日曼谷通过。
[10] 《东盟与中日韩（10+3）卫生部长应对甲型H1N1流感特别会议部长联合声明》，2009年5月8日曼谷通过。
[11] 《东亚合作联合声明——深化东盟与中日韩合作的基础》，2007年11月20日新加坡通过。
[12] 《2020年中日韩合作展望》，2010年5月29日，韩国济州岛。
[13] Institute of Medicine, American’s Vital Interest in Global Health, Washington: National Academy Press, 1997.
本文来自: 中国经济学教育科研网论坛(http://bbs.efnchina.com) 详细出处参考：http://bbs.efnchina.com/dispbbs.asp?boardid=92521&ID=415191
