常伟
摘要：农村公共产品问题是现实政治经济生活中利益失衡的具体表现，这一问题的形成有其历史原因。本文结合建国后农村经济制度的演进，利用新政治经济学相关分析工具，分析了有关改革对于农村公共产品问题的影响。本文认为，要解决农村公共产品问题，必须消除城乡二元财政体制，推进预算体制改革，确保农民对于公共事务的制度性参与渠道，并对于乡镇政府和乡村干部予以有效激励。
关键词：农村公共产品 掠夺之手 农业税
对于现代社会而言，公共产品提供状况直接关系到政府统治的合法性。就我国现实来说，同样存在增强执政党的合法性基础问题。伴随着社会经济的不断发展，共产党人领导的各级政府必须向全国人民不断证明其为人民服务的宗旨。另一方面，人民也对于政治经济生活的各方面提出了许多更切合实际的要求。因此，农村公共产品问题也是关系到共产党人执政的合法性基础的政治问题。
如果要解决好农村公共产品问题，一些实际问题显然是无法加以回避的，比如如何界定中央政府和地方政府提供农村公共产品的责任？如何反映农民对于公共产品的真实偏好？如何发挥农民在公共支出上的监督作用？如何实现地方政府及其代理人（本文中特指乡村干部）的激励兼容？这样的问题如果不能很好解决，农村公共产品就不能很好地提供。联系建国以来的历史，由于这些问题没有解决好，现实中农村公共产品供给不足和过度供给的状况同时并存也就不让人感到奇怪了。有鉴于此，本文借助于新政治经济学有关分析工具，对于建国后的农村公共产品问题进行相关考察。
一、问题的提出
农村公共产品，就是指农村地区农业、农村或农民生产生活共同所需的具有一定非排他性和非竞争性的产品和服务。当前我国农村公共产品提供机制显然遇到了问题，一方面不仅运行效率极为低下，相对成本非常高；另一方面，庞大的县乡村组织系统不仅不能给农民有效提供公共产品，反而消耗了大量财政资源。大量乡村公共部门只为收费而存在，并没有给农民带来相应的公共品，而政府在农村公共产品的交易中则处于“亏损”状态（党国英，2005）。这既不符合农民的愿望，同样也不符合一个执政为民的政府的愿望。任何现实问题都有其历史逻辑，如果不能正确看待历史，我们很难不犯与过去相同的错误。因此，分析农村公共产品问题的历史变迁对于现实也是非常重要的。
我国传统社会“皇权不下县”，农民主要通过社区代理人与皇权发生联系。而这种社区代理人一般由乡绅阶层来充当的。他们为乡村社区提供社会治安、道路桥梁建设等农村公共产品，并在救助弱势群体、民间纠纷调停等方面发挥积极作用。它既减轻了国家财政负担，又成功实现了对农民的统治和控制，对于流动性相对较小的农耕社会来说是成功的。但这种模式意味着农民被排除在政治大门外，被动接受来自国家和乡绅阶层的统治。科举制度被废除以后，乡绅阶层对于乡村社会的影响逐渐衰落。上世纪二三十年代之后，一些乡村地痞流氓逐渐取代传统士绅，乡村矛盾不断激化。与其同时，国民党政府将政权延伸至乡村并建立了乡镇公所。但其经费得不到保障，各种摊派款项多如牛毛。过于尖锐的乡村矛盾是国民党最终失败的重要原因，也是共产党人取得革命胜利的客观必然。而对于建国后公共产品有关问题的讨论，也正是我们本文要讨论的重点所在。
近年来我国农村出现了一些自发的非政府组织。它们在提供公共产品方面发挥了积极作用，有的甚至十分活跃。就现实而论，政府、特别是县乡政府依然是农村公共产品的主要提供者。然而政府行为不仅受到自身财政能力的限制，也受到政府和政治家特定利益格局的制约。而政治家利益和社会公众利益不一致时，政府和政治家有可能伸出“掠夺之手”，以牺牲公众利益和公共福利来维护自己的地位[i]。这一观点承认政府的局限性，但没有完全排除政府的影响。因此这种分析不仅有助于我们发现并把握改革时机，也有助于我们找到切实可行的改革策略，使“掠夺之手”转变为“扶助之手”。
我们运用“掠夺之手”分析农村公共产品问题，并不在于谴责政府向农村和农民伸出了“掠夺之手”，也不仅仅是为了描述政府怎样对于农民成功实现掠夺的。更重要的是，我们将通过这种分析视角去理解现实中的农村公共产品问题是如何形成和演化的，进而寻求农村公共产品问题的解决之策。因此，有必要结合中国农村制度变迁史来分析农村公共产品问题的演化逻辑。
二、传统经济体制下的农村公共产品问题
从某种意义上讲，传统经济体制内生于建国初期的重工业化战略，也是新生的人民共和国在面对来自外界严重挑战下做出的强烈回应。在这种经济体制下，我国农民通过农业税和工农产品剪刀差机制向国家提供了数千亿资本积累[ii]，从而形成了国家独立所必需的工业基础，并有效维护了国家的安全。传统经济体制在农村主要表现为人民公社体制，它是建国以后农村合作化运动和集体化运动的产物，也是传统体制下农村政治经济基本组织形式，这一体制对于中国社会经济的影响是十分深远的。
人民公社作为传统体制下的农村政治经济基本组织形式，是执政党凭借其强大政治动员能力政治动员的结果，而不是农民自发经济选择的必然结果。人民公社成立后，原乡政府的政治、经济和社会管理部门被改组为公社行政部门。不仅如此，它还是集体经济组织，根据“三级所有，队为基础”的原则，对公社范围内的经济活动进行统一规划和安排。公社可以无偿平调下属单位的人员、资金和物资，禁止社员从事任何个体经营活动，只给社员保留少量“自留地”以调节生活资料的生产供应。在人民公社制度下，农民的财产权利不仅遭到了全面剥夺，人身自由也遭到了极大的限制。
人民公社时期基层普遍设立了农技站、农机站、水利站、畜牧兽医站、供销合作社、粮站、文化站、广播站和卫生院等部门。这些部门以条条管理为主，人员工资和事业费由财政统包，财务上统收统支，工作人员享受国家干部待遇。这一体系从组织上是基本健全的，从功能上说是基本完善的。在特定历史背景下，它对于推动农业发展，满足农民物质文化需要，稳定农村社会福利事业发挥了重要作用的。这一时期农村公共产品的供给主体主要是人民公社，决策方式是自上而下的。由于农户具有很高的同质性，需求的差异性很小，这种自上而下、统一供给的体制对于处于封闭、相对静态的乡村社会而言，是具有高效率的。
虽然传统体制下的人民公社体制在提供公共产品方面具有比较高的效率，也的确在传染病防治、农村初等教育的普及等方面创造了举世瞩目的成就。但它束缚了农民的生产积极性，也无法对于大队和生产队管理者进行有效的激励和负激励（周其仁，1994），由此带来了经济效率的低下和农村的普遍贫穷[iii]。对于这种情况，高层决策者不是从经济利益角度去解决问题，却试图通过政治运动纠正个人的理性选择，这反而使得包括基层干部在内的广大农民对于经济自由的渴望更加强烈。更何况农村农民的长期贫穷也会影响到共产党执政的合法性。人民公社在完成了为工业化提供资本原始积累的历史使命后，解体也就成了其必然命运。
三、农村改革与农村公共产品问题
1978年12月发轫于安徽的农村经济体制改革恢复了农户在经济生活中的主体地位，带来了农业生产效率的极大提高。改革后不久，随着人民公社体制的不断解体，一些基层组织逐渐涣散甚至瘫痪，农村公共产品供给状况不断恶化。在这期间，1988开始的将三农服务机构下放到乡镇的管理体制改革以及1994年的分税制改革均给农村公共产品体制带来巨大冲击。前者是农村公共产品提供机制走向衰落的重要转折，而后者则是90年代后期农民负担迅速加重、农村矛盾激化的重要诱因。
为大幅度精简政府行政机构和工作人员，1984年山东省莱芜县在省政府和中央编办的支持下，将设立于乡镇一级的涉农机构全部下放给乡镇政府管理，并将其事业费以当年划拨额为基数捆绑下拨给乡镇政府，以后逐年减拨，同时加大乡镇的财政包干指数。1988年，中央编办等七部委将莱芜做法作为成功经验向全国推广，把乡镇的农技站、农机站、水利站、畜牧兽医站、农经站等直接为农业生产服务机构的人、财、物管理权限由县级下放到乡镇，实行“块块”为主的领导体制。到1993年，全国基本完成了这一改革。这些机构在被下放到乡镇管理后，由于和相关业务部门关系发生断裂，加之经费紧缺，导致其服务质量直线下降[iv]。到了90年代末期，我国县级农技推广机构的事业费平均为36.6万元。乡镇平均为0.97万元，分别占所需经费的44.7%和17.6%，县级农技推广机构的人均经费为0.52万元，乡镇级农技推广机构人均经费为0.17万元，分别占所需经费的44.8%和18%[v]。与其同时，乡村组织机构和干部队伍随之迅速膨胀，这一改革并没有达到原来期望的改革目的。
不仅如此，1994年的分税制改革则使得农村公共产品提供机制陷于更加拮据的境地[vi]。分税制改革的初衷是通过划分中央政府与地方政府的财权事权，以改善中央政府的财政状况。分税制改革后，中央财政状况的确大为改善[vii]。但这一改革并没有根据各级政府的比较优势，界定不同属性公共产品的供给[viii]。由于对事权的划分过于模糊，且缺乏法律上的严谨性，也为经济转轨时期事权向下转移创造了条件。由于省级财政可以决定地市财政的支出划分，地市财政可以决定县级财政的支出划分，县级财政可以决定乡镇财政的收入划分。下级财政的支出责任掌握在上级财政手里，这样省市级财政必然会产生将更大比重的事权转移至基层财政的事权分配冲动。当县乡财政无力承担来自上级下压的公共支出责任时，它们就会进一步向下转嫁公共支出责任，从而加重辖区居民负担。如在义务教育投入中，乡镇财政负担占78%，县财政负担占9%，省市财政负担约占11%，中央财政负担约占1%（何开荫，2001）。乡镇政府财政收入太少，事权太重，这是农村义务教育经费短缺的重要制度原因。因此20世纪90年代末期的农民负担问题是传统农村公共产品提供机制失灵的表现，也是分税制改革的必然后果。
不仅如此，自上而下的政绩考评机制也对农村公共产品供给产生了强烈冲击。一些被列入政绩考核的项目，县乡政府在财力有限的状况下，或通过加重农民负担，向农民伸出“掠夺之手”，或通过大肆举债，都能按期达标完成。而对于诸如乡镇企业污染治理等公共产品的生产，则缺乏实施动力。在公共产品提供过程中，由于缺乏来自外界的有效制约和监督机制，也由于缺乏合理论证和规划，形成大量面子工程、政绩工程，不仅导致资源浪费，也形成了数目惊人的乡村债务[ix]。如在“普九”验收的强大压力下，一些地方乡村大规模向农民集资和向社会借贷，买了很多不该买的设备，建了许多不该建的房子。而这种通过集资或借贷办起的达标小学却因为本村儿童不足，旋即被撤（贺雪峰，2005）。
尽管这一时期农村确立了村民自治的原则，村民委员会这种制度安排有助于村民实现对公共事务一定程度上的制度性参与，但涉及到农村公共产品提供的相关决策是自上而下做出的。无论对于公共产品的相关决策过程以及实施过程，农民既无法参与也无法有效监督。这种决策如果符合农民对于公共产品的真实偏好，那也只是巧合。由于政府及其代理人与农民的利益并不总能保持一致，在个别问题上农民和政府甚至可能存在冲突。同时也因为这一时期县乡财政普遍比较拮据，在吃饭尚且存在困难的情况下，指望它们很好地提供公共产品显然是不太现实的。这也决定了村民自治对于农村公共产品问题的作用必然也是有限的。
四、农村税费改革与乡村公共产品问题
从某种意义上讲，农村税费改革是农民抗争的必然结果，也是农民和政府实现良性互动的具体体现。在这一改革推进过程中，以何开荫、杨文良为代表的专家学者和以刘兴杰、李培杰为代表的广大乡镇干部做出了很多有益探索。在探索过程中，全国出现了安徽太和的“税费合一”、河北正定的“公粮制”以及湖南武冈的“费改税”等改革模式。尽管具体做法上不尽相同，但在减轻农民负担方面取得了一定成效。农村税费改革的初衷是减轻农民负担，但农民负担本身也关系到农村公共产品问题，有必要讨论这一改革对于农村公共产品问题所带来的影响。因此我们结合安徽农村税费改革来讨论相关问题。
2000年3月中共中央和国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽进行农村税费改革的全省试点。安徽的基本做法是取消乡统筹费，取消一些面向农民征收的行政事业性收费和政府性集资，取消屠宰税，逐步取消规定的劳动积累工和劳动义务工，调整农业税和农业特产税，兴办集体生产和公共事业及所需资金，实行“一事一议”，由村民大会或村民代表大会决定，但每人每年不得超过15元。为确保农村税费改革的顺利进行，安徽省还在减轻村级负担、乡镇党政机构改革、乡镇事业机构改革、中小学布局调整等方面出台了许多配套措施[x]。为推进农村税费改革，2000年和2001年中央财政向安徽分别提供了11亿和17亿元的专项转移支付。全国为了保障农村税费改革的顺利进行，中央财政累计安排农业税费改革转移支付资金1835亿元。
安徽实行农村税费改革后，全省农民人均现金负担由109.4元减少到75.5元，人均减少33.9元。安徽省2000年试点，全省农民总的税费负担37．61亿元，比改革前同口径税费负担49.25亿元减少11.64亿元，减负达23.6％。加上取消屠宰税和农村教育集资，全省农民总税费负担减少16.9亿元，减幅达31％。2002年已实行改革的20个省市区农民的税费负担人均为86.6元，比上年同期减少16.6元，减少16.1％[xi]。由此可见，农村税费改革对于减轻农民负担是有着明显效果的。
尽管如此，这一改革没有触及到各级政府在农村公共产品提供上的财权与事权的配置问题，没有涉及到农民对于公共产品真实偏好的表达问题，也没有涉及到农民对于公共支出的有效监督问题，更没有涉及到乡镇政府及乡村干部的激励兼容问题，这也就决定了农村税费改革对于农村公共产品问题并无太大实质性帮助。不仅如此，这种改革还带来了如下后果：（1）这种改革在减轻了农民经济负担的同时，也减少了地方财政收入。这种减收不仅影响到相关工作的开展，也会影响到农村公共产品的提供；（2）这种改革将管理费转变为税收的形式，在一定程度上剥夺了村民自治组织和农民的民主权利；（3）削减乡镇机构和冗员在某种程度上挫伤了乡镇干部的工作积极性。而农村税费改革中出现的恶性事件也表明，如果政府支出呈现出某种刚性，那么通过行政或者外力硬性降低收入的做法是难以持久的。
五、后农业税时代的农村公共产品问题
自中国加入世界贸易组织以后，我国农业竞争力问题得到了国人更多的关注。世界贸易组织的大多数成员国不仅不向农民征收农业税，有的还对农业给予大量补贴。伴随着我国现代化和工业化进程的推进，农业税的财政意义在不断下降[xii]。在这种背景下，2004年3月温总理在全国人大正式做出承诺，我国将用5年的时间取消农业税。此后，全国各地纷纷根据自身情况宣布停征农业税或削减农业税税率。截至到2005年底，全国免征农业税的省份已有28个。2005年12月29日全国人大常委会正式废止农业税条例。不仅如此，中央还承诺从2006年起财政每年将安排1000亿元以上的资金用于支持农村税费改革的巩固完善，其中中央财政每年将通过转移支付补助地方财政780亿元。在明后两年内，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费。同时，还将逐步提高农村义务教育经费保障水平。在农村医疗方面，将新型农村合作医疗制度改革试点范围扩大到全国40%的县区。
农业税条例被废止是我国社会经济发展中具有重要里程碑意义的事件，它对于三农的重要意义是不言而喻的，但也给农村公共产品问题带来了严峻挑战。在乡村债务极为沉重的情况下，停征农业税使得广大乡镇政府和村级组织陷于更加捉襟见肘的境地。尽管中央政府的各种转移支付和专项补助对于缓解乡村经济困难发挥了一定作用。但相对于各级政府的需求而言，这种支持无异于杯水车薪。不仅如此，在停征农业税以后，如何调动县乡政府和广大农村干部的积极性也是一个亟待解决的大问题。
从某种意义上讲，县乡债务沉重并不是更具有根本性意义的问题。如果关系到公共产品的决策依然是自上而下做出的，如果公民不能实现对于公共事务的制度性参与，如果公民不能对于公共支出实现有效监督，如果各级政府之间仍然存在着千丝万缕的财政软约束机制，如果各级政府的代理人可以做出一些无须承担相关责任的决策，那么各级政府的巨额债务就很难避免。
因此，以下问题的解决对于农村公共产品问题来说是必须要加以注意的：
1.从制度上消除城乡二元财政体制
从某种意义上讲，城乡二元财政体制是城乡二元经济体制的集中体现。城市居民基本上不必纳税，或者只须交纳很少税收，就可以享受到较为完善的各种公共产品和公共服务。而在社会经济相对落后的农村，公共服务本来就十分有限，公共设施也十分落后。而即使是最必要的服务和最简陋的设施也统统要由收入相对较低的农民来负担。当然，现阶段城乡收入差距较大在所难免。但公平分配公共资源，为城乡居民提供公共产品是一个执政为民的人民政府应尽的责任。在提供公共产品方面，各地“锦上添花”的事情做得多，而那些急需“雪中送炭”的贫困乡村却得不到政府的青睐。长此以往必将影响到全面小康社会建设。
在以农业为主的广大中西部农村长期存在的严重财政缺口也是财政二元体制的必然结果。停征农业税后，这一缺口还在不断扩大中。要解决这一问题，国家必须下决心承担起农村计划生育、农村义务教育等具有全国意义的公共产品的提供责任，不能将承担教育经费的责任转嫁给乡镇政府和农户。停征农业税带来的财政缺口必须由国家来填补，上级政府要求乡镇履行新任务时，也应必须提供相应的资金支持。通过法律手段制止中央（或上级政府）请客，基层出钱情况的发生。
从中央政府的财政能力来说，这并不是一个严重的问题。以银行系统为例，中国政府为国有银行系统提供了巨大的财务支持。如1998年国家用发行30年长期国债的方式为四大国有银行补充了2700亿元资本金；2004年初国务院决定动用450亿美元国家外汇储备为中国银行与中国建设银行补充资本金，并为其剥离了近3000亿不良资产。而在国有企业改革长期以来浪费的资源更多。在三农问题成为当前工作重中之重的今天，国家拿出更多的资源支持三农更显得尤为必要。由于农村边际消费倾向较高，这种投入对于启动广大农村消费市场所起到的作用，也必将是十分可观的。
2.预算体制改革
合理健全的财政预算制度是对政府和官员的“非暴力的制度控制方法”（王绍光、王有强，2001）。如果不改造公共财政，无论是基层民主，还是更大范围的民主，都难以发挥应有效果。许多历史经验表明，如果公民对于政府行为很难进行有效监督，那么腐败现象就必然屡禁不绝。只有通过将“看不见的政府”转变为“看得见的政府”，人民才可能对它进行有效监督。这种改革不仅有助于遏制腐败,提高政府的运行效率，改善政府与群众的关系，也有助于增强政府的合法性，防止政府向人民伸出“掠夺之手”。
我国《宪法》和《预算法》虽然也有授权人大对于政府预算进行监督的相关规定。但就预算制度而言，可以说是漏洞百出：首先，预算只包括预算内资金的使用计划，预算外和制度外资金在预算中得不到反映；其次，各级政府报送人大审批的预算草案往往只列举几大类的开支，没有详尽的分类分项计划；再次，预算对政府的行为没有约束力，挤占挪用预算资金的现象十分普遍；最后，预算内容和预算过程缺乏透明性，一些掌管资金分配的部门往往利用职权随意调剂财政资金。在这种情况下，所谓预算监督也只是一句空话。而这也是诸如“乡财县管”、“县财省管”之类的措施出台的背景。
有鉴于此，在预算体制改革中必须要做到如下几点：首先，各级预算应将本级政府各部门的各类开支列入预算，从制度上消除预算外资金、制度外资金和“小金库”；其次，应推行“零基预算”，根据社会经济发展客观需要，确定相应的支出标准；再次，预算必须要具有法定的刚性约束力。未经批准，任何单位和部门不得擅自调整；最后，预算应具有透明性，便于人大代表和人民进行监督。唯其如此，政府才能缩小腐败的制度空间，提高财政资源的使用效率，从而进一步增强政府的合法性和公信力。人民只有相信政府，他们才愿意为公共产品而承担较为沉重的税收负担。
3.农民的制度性参与问题
正如一些学者所指出的，官民合作是解决乡村治理问题，因而也是解决农村公共产品的必由之路（吴理财，2001、2002）。但现实问题是官为什么要与民合作？如果侵犯农民的利益总能带来官员实际利益的增加，如果官员流动过于频繁，如果官员行为可以不受农民监督，那么在任何情况下官员侵犯农民利益都是一个占优策略。因此实现官民合作是需要条件的，而农民对于公共事务的制度性参与就是一个必不可少的条件。
公民对于公共事务的制度性参与，对于社会的有序和谐发展有着极为重要的现实意义。目前的村民自治无疑为农民提供了某种参与渠道。但这种参与显然是远远不够的。如果由村民选举的村委会仍然必须接受村党支部的领导，如果乡镇党委仍然可以随意指定或任命村支部书记，那么作为村集体经济组织代理人的村委会在决策上就不可避免地受到上级党委和政府的干预。农民如果无法实现对于公共事务的制度性参与，他们对于公共产品的真实偏好就不能通过制度性渠道表达出来，在这种情况下要满足他们的公共需要也就无从说起。近年来一些地方农村发生的涉农恶性事件也表明，不让农民通过制度性参与来表达他们的意愿和偏好，其结果必然是双输的恶性循环。
这种制度性参与对于农民不仅意味着公共产品真实偏好的表达问题，也是他们实现对于公共支进行有效监督的需要。如果农民对于公共支出无法实现有效监督，那么县乡政府以及作为其代理人的乡村干部就有可能借着提供公共产品的名义，向农民伸出“掠夺之手”[xiii]。我国一些地方基层政权退化的事实和“掠夺型乡镇政府”（于建嵘，2003）的出现也表明，拓宽农民实现对于公共事务的制度性参与渠道具有多么重要的现实意义。
4.乡镇政府和乡村干部的激励问题
尽管当前乡镇政府职能为人所诟病，但在维护社会治安等方面的作用却是其他组织无法替代的。如果在条件不成熟的情况下撤销了乡镇一级政府，农村公共产品问题不仅不能迎刃而解，反而可能会更加糟糕。原因很简单，农民对于社会秩序等公共产品的需要显然不会随着乡镇政府的撤销而消失。正常途径得不到满足，必然通过其他方式来满足，其结果就是黑恶势力的泛滥成灾。因此草率撤销乡镇一级政府，对于农民来说并不是好事。
就实际来说，实现对于乡镇政府和乡村干部的有效激励，要比撤销乡镇一级政府可能更为可行。乡村干部的工作环境极为艰苦，报酬菲薄，他们同样也要养家糊口。作为市场经济条件下的理性人，如果担任乡村干部所带来的各种收益低于从事正常生产经营活动所能带来的收益，那么对于他们来说合理的选择就是放弃担任乡村干部的机会，而选择从事各种农业或非农业生产经营活动。从某种意义上讲，当前一些地方乡村组织涣散，也和乡村干部报酬过低有着直接关系。如果一些上级部门再派给他们一些各种各样具有“一票否决”性质，且只出政策不出钱的情况下，为了完成这些工作，他们也就不得不向农民伸出“掠夺之手”。
我们无意袒护乡镇政府和乡村干部种种激化农村干群关系的行为，也不想为乡村干部进行辩护。只是在这里指出如下事实：各种惠农政策在给农民带来实惠的同时，如果不能给乡村干部的利益带来相应的增加，那么他们对于政策的执行就缺乏相应的动力。当然，现阶段政治动员的作用依然很有必要，甚至十分重要。但乡村干部的经济需要显然很难通过“保持共产党员先进性”能够加以满足。而这也是各种涉农政策出台时应该加以考虑的现实问题。
六、结论
目前农村公共产品问题是社会主义新农村建设过程中必须解决的现实问题。这一问题的形成有其历史原因，也是农村现实政治经济生活中利益失衡的具体表现。在这种局面下，各级政府职责划分不清，农民的利益和要求无法通过制度性渠道表达出来，乡镇政府和乡村干部的现实经济利益也经常得不到承认，这些现实问题交织在一起，致使农村公共产品问题愈加严重。因此，消除城乡二元财政体制，通过预算改革健全财政约束机制，确保农民对于公共事务的制度性参与渠道，对于乡镇政府和乡镇干部如何进行有效激励，不仅有助于农村公共产品问题的解决，也有助于城乡全面和谐社会建设。
由于受掌握资料以及有关数据质量的限制，本文并没有运用经济模型对于农村公共产品问题相关问题进行更加深入的分析和讨论。但本文的分析不仅有助于农村公共产品问题讨论的更加深入，而本文所运用的新政治经济学相关分析方法对于分析农村其他问题也是有着重要的借鉴意义。
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[i]弗莱伊和施莱弗的研究表明：不论专制政府还是民主政府，它们所追求的目标都不是社会福利最大化，而是有着特定的利益。（Frye,Timothy and Shleifer,Andrei.1997）
[ii]据有关资料，1952-1978年间国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元，通过农业税直接从农民身上征收978亿元，而同期国家财政对农业支出为1577亿元，也就是说，这段时间国家从农民身上净提取4500亿元。（陈光焱，2002）
[iii]万里刚到安徽时，全省28万多个生产队中只有10%的生产队能够维持温饱，67%的生产队年均收入低于60元，40元以下的约占25%（田纪云，2003）。
[iv]以农技推广部门而言，据1993年底的不完全统计，大约44%的县、41%的乡农技推广机构被迫减拨或停拨事业费，约有1/3的农技推广人员离开了技术推广岗位。（农业部产业政策与法规司编著：《中国农村50年》第284页）
[v]同上，第289页
[vi]实施分税制的头一年，全国县乡两级财政收支赤字便由1993年的42.41亿元扩大到1994年的726.28亿元，1995年扩大为827.7亿元。到1997年，全国有60%的县和70%以上的乡镇不能按时给行政事业人员发工资。
[vii]1993年至2002年，中央财政收入由957.51亿元增加到10388.64亿元，占全国财政收入的比重由22%上升到55%，地方财政收入由3391.44亿元增加到8515亿元，占全国财政收入比重由78%下降到45%。（《中国财政年鉴》，中国财政科学出版社2005。）
[viii]Otaes分权定理认为：“各项公共服务应有如下级别的政府提供：该级别政府能够使提供上述公共服务的收益和成本内部化所需的地理区域最小化。”
[ix]截至1998年底，全国乡村两级的实际债务达到3259亿元，其中乡级负债高达1776亿元。(贺军伟，2002)
[x]祝保平，2001:《农村税费改革试点的进展、难点与思考》，《中国农村经济》第2期
[xi]参见拙作《农民负担问题的制度分析》，2003年中国社会学年会论文集
[xii]2001年我国农业各税收入合计为481.7亿元，只占当年中央政府财政收入的5.6%。
[xiii]彭代彦的研究表明：尽管村干部工资的兑现率较低，但他们可能通过侵占部分集体收入补偿了未兑现的工资部分。
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