【摘要】规制经济学的研究对于我国目前进行的垄断产业改革具有重要的指导意义。国外对规制经济学的研究已经形成了一套成熟和完整的理论体系。本文梳理了国外规制理论演进与发展的轨迹，把西方规制理论的演进脉络归纳为八个特征，为我国垄断产业的规制与发展提供借鉴。
【关键词】规制经济学；演进；发展
规制经济学(regulatory economics)是二十世纪七十年代以后在西方发达国家逐渐发展起来的一门主要研究政府与产业关系的理论。西方发达国家对规制经济学的研究已经形成了一套成熟和完整的理论体系。近几年，我国学术界关于网络产业规制改革研究也越来越多。但是我国目前还没有一套适合我国国情的规制理论来指导我国的规制改革实践。梳理国外规制理论演进与发展的脉络与轨迹，总结各国规制的实践经验对我国进行垄断产业规制改革与发展具有重要的参考价值。
本文梳理了国外规制理论演进与发展的脉络，发现西方规制理论的演进呈现出以下八个特征：规制价值取向从公共利益向部门利益演进；规制目标从追求效率到追求公平演进；规制内容从经济性规制到社会性规制演进；规制对象从整体规制到局部规制演进；规制焦点从结构性规制到行为性规制演进；规制手段从传统规制手段到激励性规制手段演进；规制企业经营方式从国营到民营演进；规制理念从加强规制到放松规制演进。
一、规制价值取向的演进：从公共利益到部门利益
规制价值判断理论主要关注的是规制代表谁的利益的问题。规制代表谁的利益，是规制理论中的价值判断问题，是关系到一个国家总体社会福利的重要问题。规制价值判断理论主要经历了规制公共利益理论与部门利益理论两大阶段。
（一）规制公共利益理论
规制的公共利益理论(public interest theory of regulation)起源于国家干预的经济思想，特别是产业组织理论哈佛学派的政策主张（Posnner,1974）。由于自然垄断、人为垄断、外部效应、非对称信息等市场缺陷的存在，需要国家的干预以纠正或弥补这些缺陷。在自然垄断情况下，进入规制只允许一个厂商进行生产，这符合生产效率的要求，而价格规制能约束厂商制定出社会最优价格，这符合资源配置效率，所以对自然垄断的价格和进入规制有可能获得资源配置和生产配置双重效率。在外部性存在的情况下，增加对负外部性的税收征收，补贴正外部性，这都可能导致倾向于社会偏好的资源配置状态。在上述情况下，政府规制便具有潜在合理性。从理论上讲，规制有可能带来社会福利的提高（Bain,1952）。如果自由市场在有效配置资源和满足消费者需求方面不能产生良好绩效，则政府将规制市场以纠正这种情形。这暗示着政府是公众利益而不是某一特定部门利益的保护者，将对任何出现市场失灵的地方进行规制。
但是现实生活中存在大量的事实与公共利益理论的预测不一致。规制并不是为了公共利益而存在，而是满足了被规制产业的部门利益。Stiger 与Friedlandz（1962）在《规制者能规制什么：电力部门实例》中，通过对电力产业规制下的价格水平、价格歧视的程度、收益率等变量进行规制效果的实证检验，发现政府规制没有实现公共利益理理论所预期的较低的电力价格。规制公共利益理论受到了挑战。
（二）规制部门利益理论
产业组织理论芝加哥学派(Chicago School)的代表人物如Stigler(1971)等对美国的规制进行了实证分析，发现被规制的产业普遍具有较高的利润。由此他们推断，规制并不是为了公共利益而存在，而是满足了被规制产业的部门利益。对十九世纪末美国规制历史特别是1887年州际商业委会员(ICC)对铁路运价规制的回顾，也揭示出规制与市场失灵并不太相关。至少到二十世纪六十年代，从规制的经验来看，规制是朝着有利于生产者的方向发展的，规制提高了产业内厂商的利润。在潜在竞争产业，如货车业和出租车产业，规制允许定价高于成本且阻止进入者；在自然垄断产业如电力事业，有事实表明规制对于价格作用甚微，该产业能赚取正常利润之上的利润，因此规制有利于生产者得到了经验证据的支持。这些经验观察导致规制部门利益理论的产生和发展。该理论认为：规制的提供正适应产业对规制的需求，而且规制机构也逐渐被产业所控制，规制提高了产业利润而不是社会福利。与公共利益理论相比，部门利益理论打开了传统理论中“规制的政治过程”这个“黑匣子”，与规制历史极为符合，因而比规制公共利益理论更具说服力。
二、规制目标的演进：从追求效率到追求公平
产业组织芝加哥学派早已指出：规制的首要目标在于保持市场的竞争性，克服“微观经济无效率”，促进经济效益。即政府规制的目标就是追求效率。政府通过引入竞争机制和各种激励性规制手段扩大公用事业产品和服务的供给和生产(王俊豪,2001)。
但是，这种单纯追求效率的规制目标导致了许多不公平问题。随着垄断行业的规制改革不断深入，普遍服务问题逐步显露出来，并开始引起各国政府的高度重视。在过去国营的垄断时代，普遍服务一直作为一种社会义务赋予国有垄断企业，并通过企业内部交叉补贴提供必要的资金。但是现在民营化以及放松规制后，许多垄断企业不愿再背“普遍服务”的包袱，不再对成本较高的边远农村地区提供服务或者边远农村地区的价格过高，农民消费不起。例如，有些发展中国家自来水企业没有在农村提供自来水供应服务，农村居民喝不上自来水；许多国家在农村电话的初装费与话费十分的高，导致农民无力安装与使用电话。另外，许多发展中国家出现了“看病难，看病贵”的现象，导致贫困家庭尤其是农村贫困家庭看不起病(World Bank,2004)。
于是，许多国家开始关注普遍服务与公平问题。以电信产业的普遍服务为例，在美国电信部门的最近改革中，普遍服务就是着重解决的问题之一。实际上，在1996年新《电信法》中，很大一部分篇幅都是有关普遍服务改革的，而且其规制机构联邦通信委员会一直在努力推动这方面的改革。在其他正在进行电信改革的国家中，许多政府已经将普遍服务作为一种社会义务，在规制改革中努力推行普遍服务政策。20世纪80年代末，国际经济合作与发展组织(OECD)在名为“普遍服务和电信资费的改革”报告中，将电信普遍服务定义为“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁”。具体来说，服务的普遍性是指全国性覆盖，即不论何时何地，只要有需求就应该有覆盖全国范围的电话服务，并且电话服务的价格或资费水平应让大多数用户承受得起。现在，普遍服务问题已经成为各国制定垄断产业规制政策的一个重要目标。
三、规制内容的演进：从经济性规制到社会性规制
规制产生的初期，政府规制的内容主要关注被规制企业的市场进入与产品定价问题。这些都属于经济性规制的范畴。但是随着社会的发展规制机构越来越重视环境保护、产品质量安全等社会问题的规制。这就是规制内容的演进脉络。
(一)经济性规制
经济性规制是指政府机关利用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以限制（植草益，1992）。经济性规制内容包括：市场准入、价格制定、服务质量以及其它方面的规制。市场准入规制，是政府对各种微观主体进入某些部门或行业进行的规制，也是直接规制政策中最主要的内容之一，其根本目的是限制过度进入，保障社会总成本的最小化和资源配置的高效率。价格规制主要是对产业价格体系和价格水平进行的限制。如，自然垄断行业的企业为追求利益最大化，会制定垄断价格攫取利润，从而影响资源的有效配置，这就需要政府对其价格进行规制；另外，经济性规制还包括提供服务质量规制等。经济性规制的主要目的是保持稀缺资源的有效配置，防止垄断企业或拥有私人信息的企业凭借交易中的有利地位损害消费者和社会福利，对不充分信息进行补偿，并降低得到信息的成本（植草益，1992）。
（二）社会性规制
社会性规制是近年来在各国逐渐施行的，主要通过设立相应标准、发放许可证、收取各种费用等方式进行的一种新的规制。西方政府的社会性规制兴起于上世纪60年代未70年代初。社会性规制是以确保居民生命健康安全、防止公害和保护环境为目的所进行的规制，主要针对经济活动中发生的外部性有关的政策（植草益，1992）。
1980年代以来,经济性规制不断放松, 但在健康安全、环境保护等方面的社会规制却迅速增多。社会性规制涉及环境保护、公众健康、安全等领域，规制对象很少针对特定的产业，大多针对具体的行为。按照植草益在《微观规制经济学》中对日本的社会性规制的描述，可以反映出当前市场经济国家社会性规制的内容的基本现状主要是确保健康、卫生；确保安全；防止公害、保护环境；确保教育、文化、福利等（植草益，1992）。
四、规制对象的演进：从整体规制到局部规制
规制主要是指对自然垄断产业的规制。自然垄断产业是规制的主要研究对象。关于自然垄断产业的认识也经历一个不断演进的过程。许多过去被认为自然垄断必须加以规制的产业部门都取消或放松了规制。在这一规制改革的背后，实质上隐含着自然垄断理论的演进与发展。
自然垄断是经济学中一个传统概念。早期的自然垄断概念与资源条件的集中有关，主要是指由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断，主要是指呈现规模经济性的产业。Clarkson & Miller（1982）认为自然垄断的基本特征是，在一定的产出范围内，生产函数呈规模报酬递增（成本递减）状态。即生产规模越大，单位产品的成本就越小。由一个企业大规模生产，要比由几家较小规模企业同时生产更有效率。这种产业就是传统观念意义上的自然垄断产业。
但是后来的研究表明,对于某些产业来讲,即使在平均成本递增的情况下,由一家企业生产或服务仍有可能是最经济的。规模经济既不是自然垄断的必要条件也不是自然垄断的充分条件。夏基（Sharkey，1982）和鲍莫尔、潘札与威利格（Baumol，Panzar & Willig，1982）认为，自然垄断的定义或者最显著的特征应该是其成本的劣加性（Subadditivity）。成本劣加性关注的是，由一家企业提供整个产业的产量成本较低还是这家企业与另外的企业共同提供相同产量的成本较低。根据最新定义，自然垄断的特点在于代表性厂商的成本函数的劣加性。如果由一个厂商生产整个行业产出的总成本比由两个或两个以上的厂商生产这个产出的总成本低，则这个行业就是自然垄断行业。
现在人们对自然垄断产业有了更加深入的认识。人们发现随着科技的发展，原先认为是自然垄断的产业已经不再具有完全的自然垄断特征。更准确的说，就是现实中没有绝对的自然垄断产业。任何产业都可以分解为多个环节，这些环节并不都具有自然垄断特征。例如，传统上，大家都认为电信产业、电力产业、铁路产业、邮政产业、民航产业等产业都是自然垄断产业。但事实上，并不是这些产业的所有环节都是垄断的。随着科学技术的发展，许多自然垄断环节都已不再就有垄断特征，已经成为竞争环节。例如，电信产业中的长途电话、移动通信及增值服务环节已经不再具有自然垄断特征，但是本地电话网、光缆网仍被认为是自然垄断的；电力产业的输电、配电网络环节仍具有自然垄断特征，但是发电售电环节已经成为竞争环节；铁路产业方面，路轨网络、车站设施仍为自然垄断的，但是客运、货运及其它配套服务环节可以引入竞争；邮政产业的邮政快递及其它服务环节已经引入了竞争，但是目前邮政网络环节仍具有自然垄断特征；民航产业方面，机场、空中规制网络仍是自然垄断环节，但是民航客运、货运、航油、航材及其它服务却可以引入竞争（如表1所示）。
五、规制焦点的演进：从结构性规制到行为性规制
既然垄断企业会提高价格损害消费者的利益，于是我们把一个垄断企业分成几个竞争性的小企业,使每个企业都不具有垄断势力就成为了一个必然的逻辑选择。把一个大的垄断企业拆分成几个小的竞争性企业，让这些企业进行竞争，从而降低价格，提高效率，这种观点就是结构性规制的观点。
（一）结构性规制
结构规制是一种为了控制产业集中度而对产业集中状态进行规制的一种规制方式（陈富良，2001）。结构性规制主要针对大企业以及大企业在产业结构上的影响而设置规范，注重对垄断状态的判断，即企业是否现实地占有了相当的市场份额，并形成了对市场的支配力，以致其他企业无法与其竞争，造成市场竞争严重不足。结构性规制往往采取分割、分解、解散等严厉措施，使大型垄断企业变成若干小的企业或解体，从根本上改变市场结构，恢复竞争秩序。
随着技术经济的发展以及全球经济一体化的迅猛发展，自然垄断产业自身的性质正逐渐改变。实际上，自然垄断产业在产业链条上既有垄断性业务，又有竞争性业务，两者之间完全可以进行分割。在这样的形势下, 各国政府开始新的结构性规制。主要模式就是对各产业的垄断环节与竞争环节进行纵向分离，对竞争环节实行横向拆分，形成多家竞争企业。
在实际的产业结构重组过程中，主要有以下三种市场结构模式 ：（1）完全纵向分离的市场结构模式。这种市场结构的特点就是把自然垄断环节与竞争环节进行纵向分离。在竞争环节引入竞争，而在自然垄断环节仍采取垄断市场结构。在这种市场结构中自然垄断环节由独立的企业经营，并且严格受到国家的规制。（2）部分纵向分离的市场结构模式。这种市场结构的特点是处于自然垄断环节的企业在竞争性领域也参与竞争。这种类型的市场结构经常用在培育新的进入者的情况。原有企业仍保持纵向一体化的市场结构，在竞争领域引入竞争，新的竞争者必须接入原有企业的垄断环节。（3）横向拆分的市场结构模式。这种市场结构的特点就是只对产业进行横向拆分，不进行纵向分离。这样每个企业既经营垄断领域也经营竞争领域。
（二）从结构性规制到行为性规制
随着规制实践的不断推进，规制者发现单纯对被规制企业进行结构性规制，进行简单的结构拆分并不能有效解决竞争不足问题。对不属于自然垄断业务的可竞争环节实行纵向分拆，剥离出去，是正确的。但对竞争性业务仅仅按照流程和环节进行“条条分解”，而且每种业务只切成一家独立企业，虽然有助于消除“交叉补贴”现象，但是分拆后的每个企业仍旧是垄断者，只不过由原来的一个“综合垄断商”变成了几家“专业垄断商”并不一定能达到促进竞争的目的（戚聿东，2004）。
于是，人们认为对规制企业而言，重要的不是规制垄断企业的市场结构，而是规制其行为。即防止垄断企业滥用市场支配地位。这就是行为规制理论的诞生。行为规制认为，对企业进行规制重要的是规范占市场支配地位企业的市场行为，而并不关心产业的集中程度。行为规制包括：防止占市场支配地位的公司的反竞争行为的方法；价格控制；针对广告和其他对竞争活动等方面的规制（陈富良，2001）。
六、规制手段的演进：从传统规制到激励性规制
规制理论的进展还体现在规制工具的演进中。随着博弈论与信息经济学等工具的发展，规制机构的规制工具已经从传统的规制工具演进为激励性规制工具。
（一）传统规制手段
传统的规制手段主要采用价格规制、进入和退出规制、投资规制等工具对微观经济主体进行规制（植草益，1992）。
价格规制就是政府对特定产业的竞争主体在一定时期内的价格进行规定，并根据经济原理规定、调整价格的周期。传统价格规制手段包括边际成本定价方法、平均成本定价方法、拉姆齐定价方法。进入和退出规制就是为确保公共服务的稳定供应，避免出现重复建设、浪费资源或者垄断状况，需要对产业的企业数目进行调控以便形成相对竞争但是又能实现规模经济的市场结构。投资规制就是政府通过对经济主体对特定产业进行投资的鼓励或限制，控制产业主体的数量以及确定投资回报率。投资规制的一个重要手段就是规制垄断企业的投资回报率。该规制的实质是政府、企业及消费者就企业投资回报率达成共识而签订的一种合约。在投资回报率规制下，只要被规制企业的资本收益率不超过规定的公正报酬率，则企业的价格可以自由确定。在投资回报率规制下，被规制企业缺乏降低成本、提高生产效率的激励。并且被规制企业会选择更多地使用资本以提高产品或服务的价格进而增加企业总收入的策略。这样，在既定的产出下,只会导致被管制企业过度投资而缺乏降低成本、提高生产率的动力，产生了所谓的A-J效应（Averch and Johnson,1962）。
（二）激励性规制手段
传统规制都存在一个根本缺陷，即传统规制都假定政府规制机构与被规制企业在规制方案的制定和实施过程中具有同样多的信息，双方是一种对称信息博弈。但是规制实践表明：规制机构知道企业的信息要远少于企业所了解的。被规制企业会策略性地使用他们拥有的信息优势，采取不利于规制机构和消费者的行动，从而使得规制达不到其预定的目标(Stigler and Friedland，1962；Weiss and Klass,1981)。
自二十世纪八十年代初起，随着欧美等发达国家放松规制浪潮的兴起，许多世界一流的经济学家开始将合同理论的最新成果和博弈论的分析方法应用于对规制的分析，在非对称信息的背景下拓展了传统规制的工具，为现代的规制实践提供了一个全新的视角与工具(Laffont，1994)。新的规制理论正是以规制机构和被规制企业之间的非对称信息和目标不一致作为立论的前提，借助于新兴的机制设计理论，在考虑到规制机构的信息约束和企业的参与约束和激励约束的情况下，研究如何达到最优的规制机制设计。主要包括非对称信息下的基于委托代理理论的规制、价格上限规制、RPI-X规制、特许投标制度以及标尺竞争等工具。
七、规制企业经营方式的演进：从国营到民营
二十世纪三十年代的大危机、第二次世界大战以及西方国家殖民体系的最终垮台给各国经济体制带来了非常深远的影响。各国都在争论政府应该在多大程度上干预经济，以及哪些行业应该由政府所有。直到英国的撒切尔的保守党政府在1979年上台之前，发达国家政府都认为，政府在经济中应该扮演更为积极的角色，政府至少应该拥有电信、邮政、电力、燃气、民航和铁路等基础设施产业，并控制钢铁和国防制造等战略性的产业。从二战后开始，世界上大多数发达国家和发展中国家的国有化取得了很大发展，出现了大量国有企业。在很多发达国家，以国有企业为基础的公共部门已成为国民经济中举足轻重的力量，并且这些国有企业在战后初期运行良好。例如，法国在战后十年实行了国有化运动，政府控制了能源、交通运输和金融等重要部门，大大提高了国有化程度；在英国，先后在战后初期和70年代后期出现了两次国有化高潮，到1978年政府控制了采煤、造船等部门的全部及其航空、石油生产等行业的一半以上；而原西德更是在邮政、电信、铁路部门中使国有企业占到了100%(理查德，1999)。
但是到了70年代后期，西方国家这种国有化运动引起了很大的争议。民众开始抱怨国有企业与私有企业相比其服务质量并没有改善，而国有企业的工会也批评国有企业只是国家资本主义的组成部分。另一方面，右翼人士认为国有企业壮大了工会力量，从而形成了国有企业与工会的双重垄断。20世纪70年代末，鉴于部分国有企业的高成本、低效率和亏损严重，再加上国家财政赤字增加使得私人资本发展受到很大影响，西方的社会舆论开始反对大企业的过度集中，强烈要求大企业分散化。在这样的舆论背景下，部分国家开始了民营化改革，其中，尤以英国最具有代表性。
英国的民营化改革是与放松规制过程相伴而生的，先后部分或全部将英国电信公司、英国煤气公司、自来水公司出售，出售后企业的效率有了不同程度的提高。自1979年开始大规模推行民营化以来,英国的许多公用企业,包括电力、电讯、航空、钢铁、天然气、自来水和铁路运输等行业进行了大规模的民营化，允许民营资本的进入公用事业。在英国,公用企业民营化后,企业的效率有很大提高,利润也有所提高。上世纪80年代,航空运输产业的价格平均每年下降0.4%,英国电信公司的价格有较大幅度的下降（OECD,1999）。英国民营化改革的巨大成功，极大激励了其他国家民营化的步伐，许多国家都对基础设施等垄断产业进行或多或少的民营化试验。世界银行也极力在世界范围内推广这一模式，垄断产业民营化模式获得了空前的发展。民营化改革已经成为各国自然垄断产业改革的一种国际流行模式（World Bank,2004）。
八、规制理念的演进：从加强规制到放松规制
20世纪70年代以来，美国、英国、日本等成熟的市场经济国家在电信、电力、铁路、航空、石油及天然气输送、煤气、自来水等自然垄断行业的规制出现了放松的趋势。放松规制的首要目的在于引入竞争机制、减少规制成本、促使企业提高效率、改进服务（植草益，1992）。放松规制包括将行业禁入改为自由进入，取消价格规制等政策。即放宽自然垄断产业中竞争性业务领域的市场准入，允许具有相应规模的企业自由竞争，形成具有活力的竞争机制。以美国为例，美国民航从上世纪70年代末开始放松规制，1978年出台了《航线放松规制法》，1981年取消线路规制，1983年取消了价格规制。通过20年的实践，美国航空机票价格总体下降了33％，全行业的全要素生产率（FTP）提高了15％,安全系数也得到了很大的提高，服务质量也明显改进。在这样的形势下, 各国政府对规制理论与实践的认识也不断转化，放松规制(Deregulation)的改革正在各国自然垄断产业有条不紊的展开。
九、简短结论
西方规制理论的演进呈现出以下八个特征：规制价值取向从公共利益向部门利益演进；规制目标从追求效率到追求公平演进；规制内容从经济性规制到社会性规制演进；规制对象从整体规制到局部规制演进；规制焦点从结构性规制到行为性规制演进；规制手段从传统规制手段到激励性规制手段演进；规制企业经营方式从国营到民营演进；规制理念从加强规制到放松规制演进。了解国外规制理论演进与发展的脉络与轨迹，总结各国规制的实践经验对我国进行垄断产业规制改革与发展具有重要的参考价值。
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