按：上午在ces2006年会圆桌论坛听四位学者探讨中国土地制度与经济增长问题，记录下来，与诸君分享。
圆桌论坛3：经济增长与土地制度
丁成日（马里兰大学林肯土地政策学院教授）
黄祖辉（浙江大学中国农村发展研究院院长、教授）
赵阳（国务院发展研究中心、中央农村工作领导小组办公室，博士）
左小蕾（银河证券首席经济学家）
丁成日：工业化、城市化需要合理的土地价格。土地价格是谁产生的？土地价格的创造者是谁？私人？政府？土地是人民生活的主要依赖，又是低收入人群走向富裕的希望寄托，是一个非常重要的政治经济学议题。
在美国，土地问题的关键在于私人产权和公共利益的平衡问题；在拉美，则体现为城市化与工业化的不相匹配，工业化不足，城市化过快。中国的情形与拉美比较相近。这里又可分解为包括公共财政、农村经营、产权保护乃至于粮食安全在内的众多政策要素。
我们能够看到这样一个怪象：土地问题非常严重，但也应注意到过去28年内对经济发展贡献良多，如果全部抛开土地政策，则无法完全解释过去几十年的高速增长。浦东与深圳等城市的崛起路径，显然反映了土地的贡献。概言之，在当下讨论土地政策与经济增长之间的联系，十分必要。
黄祖辉：中国经济高速增长得益于工农之间、城市与乡村之间的巨大剪刀差。廉价劳动力与廉价土地是中国经济增长的两大红利，资源约束与人力资本约束则是中国经济进一步增长的两大困境。
现行的农村制度主要体现为：所有权、承包权和经营权的分离；产权关系基本明确；产权与治权不相协调；产权缺乏有效保护和有效实现形式；土地要素市场化进程滞后；资源的扭曲配置是冲突的焦点。市场化进程较快，但以资本、土地为主要代表的要素市场化进程则缓慢。
农民利益与土地制度系于一脉，生存权、财产权、发展权是农民应当享有的基本权利，生产、保障、资产、生态等功能是土地应当具有的基本功能。农地非农化、城市化与农民市民化应当“三位一体”。城市化不应简单理解为产业的集聚，而应注重市民身份的塑造，必须在户籍制度上采取务实的态度，实现农民市民化。
土地制度迫切需要理论与实践的创新。理论方面，可采用混合所有、永佃制（明确永久承包，不要再提30年、50年一类词句）、物权化；实践方面，可采取的措施包括：土地使用权（承包权）可以入股、抵押、转让，土地市场培育与土地法规完善，征用土地补偿（丛土地队农民的三大功能出发，要对不同农民统筹分配），土地出让金的分割（至少30%应直接返还“三农”），土地指标的跨地区交易，建立土地制度改革试验区。
赵阳：近年来土地资源减少趋势加剧，目前只剩1亿亩后备耕地资源，长期以GDP和财政收入为核心的地方官员政绩观导致对土地的产生了强大的破坏性。解决当前土地问题的关键在于稳固产权、发展市场、加强金融。
土地制度的软肋在于：第一，农村土地调整频繁，政府特别是乡镇政府直接干预农民经济决策，其结果是引发农民对于制度稳定性的怀疑和对于政策的强烈怀疑感；第二，把农业规模经营与发展壮大集体经济“拉郎配”，强行挂钩。在近两年经济学界一片混战之中，一些人打着“发展壮大集体经济”的旗号、实质上以浓厚的意识形态色彩的农村政策导向致力于不择手段地推动农村土地的集中。80年代的中央农村政策研究室在杜润生杜老的领导下，坚持保护农民利益，结果当时也遭到一些反对人士批判为“没有集体主义观念”。第三，农业发展遭遇严重的资金瓶颈，这方面就不再赘述了。从中央角度讲，十分重视通过制度因素保护和调动农民的积极性，近阶段正在研究相应的制度创新措施。比如实行土地登记制度，把农民的土地基础权利确权到户，当然这需要从试点做起。
最近两三个月来走了十几个省，到农民家中作了调研，掌握了一些第一手资料，基本反映了上面所说的土地制度面临的严峻挑战。在发展农业经营口号下，大搞土地集中、规模经营，但多为非法流转、强行集中，强迫农民（福建省个别省市土地集中率达到20%，江西达到10%）。土地集中的副产品是村庄集中。在北方，农民集中居住还比较符合习惯，可以理解；但在南方长期来一直是基于自然生态的自然散布状态居住。地方政府于是有了集中建房、干预农村土地的强烈动机，因为借此可以合法获得大量的闲置土地。目前这一轮土地集中是以当年农民小组、生产小队为基础划定的所有权边界，农民小组代表了农民个体成为产权重组的主体力量，这很容易让人联想起过去的年代。
耕地保护是目前土地制度中最为核心最为亟迫的问题。全国有18个省区的农地面积低于规划面积，1996年制定的远景目标中所提出的2010年应当保持的土地水平，在2004年就已突破，情况之严峻可见一斑。我们说巩固现有产权制度，这不是逃避问题，而是基于现实约束条件的合理考虑，说到底，就是“不能捅破窗户纸”，但我们可以采取变通的措施——刚刚黄教授提到的“永佃制”，永久租佃，永久承包，这就是一种各方在现阶段都可以接受的方法。我们太需要建立一个比较明确的、稳定的、公平的产权制度了，为什么现在地方政府可以轻而易举地廉价地获得土地？这与产权主体的缺失不无关系。在这产权一片浑沌状态下的浑水摸鱼，无异于向农民发出了一个强烈信号，促使他们忧心于是否会向“更高层次的社会主义经济形态继续改造”。
左小蕾：土地制度属于长期问题，着重谈一谈短期的房产调控措施。近两年来国内各界围绕房地产的争论持续升温，在这其中需要明确两点：第一，民间的诉求究竟是什么？第二，官方的目标究竟是什么？我们看03年至今，政府从调控房价到调控地价，由此推出土地拍卖、招标，而土地资源显而易见的长期稀缺性进一步刺激公众的价格上涨预期，最终实现房价自我实现的上涨。这一个过程是政府目标函数不断调整、不断变化的过程，可以看到政府自身调控手段的不稳定性。不同的利益主体（使用需求主体、投资需求主体、发展商、外资）对于房价的期待是不同的。政府可以也应当向弱势群体倾斜，但要注意防止一刀切。
丁成日：最近正在做一个关于城市GDP要素增长贡献率的计量模型，得出的一个结论是：土地每增加1平方公里，GDP上升2500万。无怪乎我们的地方政府为什么会如此热衷于担当城市公司董事长和总经理的角色，以公共运营之名义热炒土地。那么我们还要追问一句，为什么地方政府需要追求GDP，需要在即便是科学发展观的名义下仍然热衷于向土地寻租呢？现有的土地批租制度早就存在，它是随改革开放一道发展起来的，为什么二十几年前甚至十几年前都不是一个问题，单单是1994年之后越发做大为一个严峻议题？
刚刚三位专家各有侧重，我也基本同意各位的判断，不过作为本次圆桌论坛主席，我有必要扮演一个反对派角色，提出一点不同意见：我认为核心问题不在产权，亦不在粮食安全和土地保护，对于耕地保护这一点我想说一个现象，过去十五年间中国的耕地在持续下降，但中国的粮食生产状况却是在波动中持续上升的，这说明对粮食安全的保证一定要基于农业政策而不一定是土地政策，没有任何国家的调控部门会把土地作为一项调控工具。
我认为当前土地制度的核心问题是公共财政体制改革。昨天邱晓华局长在演讲中提到了至关重要的一点：中国经济中政府的作用依然十分重要，仍然是一个政府经济。然而我们都知道，1994年前，中央政府需要向地方政府借债，那时的情况是中央财政经常赤字，地方财政市场盈余。1993年，常务副总理朱镕基要南下上海、广东十数省与地方大员“商量”，进行数轮博弈才最终完成了1994年财税体制的根本性转变，财权开始向中央集中。但各位请注意，地方财权减少的同时，地方政府的事权并没有相应地卸下。从94税改之后，地方政府45%的财政收入需要依赖于中央政府的转移支付，而面临繁重的公共事务责任，地方政府的最有选择只能是省剥削市、市剥削县、县压乡镇，压力层层下移，但最终无法化解。这些都是1994税改之后的客观效果，因此也不难理解地方政府以地养地、迫切要求从土地寻租，乃至成为中央宏观调控政策的博弈敌对方了。
产权当然很重要，但只要地方政府的根本性利益驱动不发生改变，地方政府财权事权的非对称不匹配不解决，则产权只能是一种奢谈。当然，那位提问者说的也很对，从历史渊源来看，中国共产党是依靠打土豪分田地赏赐给农民产权的，因此解放后再经过土改收回也是可以理解之事。在现有制度约束下，土地问题当然不仅是经济问题，还牵扯到政治层面的硬约束，故而务实地说，还是先把诸如公共财政体制改革一类的预备要素完成，再言其它也不为迟晚。
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