（qimans, 浙大经济学博士）
[作者按：毕业后刚进入政府部门工作，所见所学与学校里相差甚大，有兴奋也有失落。而对复杂的现实，时常感到所学的不足和理论的重要。从今起，已不能静心于书斋和理论，那就将工作中的所见所闻、所思所想随手记下来，权为同道学友们提供点谈资吧。]
东部某省的N市自20世纪90年代末进入重化工业快速发展的时期，以临港大工业为主的重大项目投资总量迅速上升。“十五”期间全市重大建设项目175项，完成总投资975亿元，比“九五”时期增长了1.4倍；重大项目投资占全社会固定资产完成投资的比重达到22.26%。而“十一五”期间该市拟安排重大建设项目203项，预测五年内完成投资4213亿元，比“十五”增长3.42倍；重点建设占全社会固定资产投资的比例将达到30~35%。
但在全国宏观调控政策日趋紧缩的局面下，该市重大项目建设规模的迅速扩大面临着用地指标紧张、资金来源不足和电水油运煤等资源要素短缺等方面的严重约束，这使得地方各级政府和各部门在重大项目建设过程中的矛盾和磨擦不断增大，重大项目建设的体制性问题日益突现，特别在水、电、路、气等网络型基础设施建设项目（工作中往往称之为“线性工程”，与点状项目相对应）上尤其突出。主要体现在以下几个方面：
（1）各建设主体在成本分担和利益分配的不一致性，导致重大项目（尤其是网络性基础设施）建设在审批立项、投资和建设责任分配等环节需要投入巨大的协调成本。以电网项目为例，省电网公司是全省电网的投资和建设主体，基本垄断了全省各地区的电网建设。N市大量重化工业项目的上马，使得将来的供电负荷总量迅速上升，近期急需增加电网容量；但省电网公司的立项审批和投资安排的周期很长，往往不能与地方重大工业项目的建设进度相适应，需要地方政府投入大量的人力和物力进行协调。而在投资和建设责任方面，电网公司只负责电网设施建设的投入，而变电站和电网通道（一般550KV的电网通路的宽度为75米，而30KV则为10米，在这个范围内一般不能安排居住和工业项目）所需要的用地拆迁安置等政策处理需要由地方政府承担，这不仅需要占用地方宝贵的建设用地指标、也需要投入大量的资金和人力；而且一条电网通路往往跨越好几个乡镇或村，这些地区常常不能直接从电网建设中得到收益，所以也涉及到地区补偿和利益平衡的问题，这一系列的成本并不计算在电网公司的建设预算之内，都是需要地方政府来完成，但地方政府又不能直接从电网收费中得到好处。 所以地方政府在对建设电网的整体收益难以估算的情况下，往往从实施成本最小化的原则出发，往往把变电站和电网通道的选址安排在非建设用地或农用地上，而这些农地占用的指标往往又非常难以落实，这都会阻碍电网建设的进度，进而影响重大工业项目的建成投产，这又往往需要上级政府花费大量的行政性资源进行协调处理。另外，重大项目按投资主体划分还可分为市级和县级，利益分配与成本分担不一致，导致地方政府对市级项目建设缺乏积极性，与本地项目相比，在组织协调和政策处理力度方面明显较弱。
（2）重点工程建设涉及面广、管理环节多，各部门之间的协调难度大。突出的问题有：一是各部门的审批政策较为僵化，对部分项目不能灵活处理；二是中介评估过多、时间长、费用高，而且还存在着利益部分化倾向；三是不同环节之间审批流程和前置要求的衔接不够，甚至相互矛盾，同时并联审批的程度也不够。这都大大降低了管理效率，同时也助长了部门利益化的趋势，进一步导致部门协调成本的上升。
（3）重点工程建设对行政性资源的依赖程度较大，在一定程度上可能抑制民营企业的投资意愿，而老百姓在维护自身利益方面也处于弱势，不利于社会公平状况的改善。重点工程建设环节多、周期长、涉及部门广，这导致项目建设中的不确定因素和风险大大增强，企业对项目的预期收益率大大下降，在项目前期工作的推进中企业往往会缺乏主动性。另外，由于重点工程涉及的政策性配套和补偿较为复杂，地方政府为保证项目建设进度，容易使用简单和强硬手段进行推进，这往往会激化与老百姓的矛盾，影响社会稳定。
上述归纳的重点项目建设中的几点体制性问题带有一定的普遍性。重点项目做为地方政府发展经济的重要抓手，地方政府投入了大量的人力和物力，也占用了地方主要领导的大部分精力，这是政府投资型经济在基层的集中体现。不同投资规模的项目，由不同级别的政府来组织推进，是当前这一模式的重要特征，从某种意义上，不同层级的政府就是不同规模的企业，利用科层制的行政体系来降低大型项目的建设环境中所面临诸多的不确定因素，这可能是转型时期中国产权不明确和法制体系不完善状况下的一种替代方式，但长期实施这种模式会导致社会资源配置的扭曲和社会不公的加剧。这可能就是我们对重点项目建设所呈现的体制性问题的分析中可以引申出来的一点启示。
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