根据科斯的选择原理，制度创新的主体包括个人、群体和政府。不论是作为私人角色代表的个人，自愿合作的群体，还是政府的行为选择都是按“经济人”假设进行的，即各创新主体天生地追求效用的最大化。一般情况下，制度创新主体的行为选择取决于制度变迁的成本收益分析，当制度变迁的预期收益高于预期成本时，制度创新主体才具有提供制度安排的意愿。其中制度成本包括制度设计成本和制度实施成本，也包括制度变迁的经济成本与政治成本。制度设计成本取决于制度要素的价格，包括组织机构、人力资源及设计制度所需的知识。制度实施成本是指制度实施与维持的耗费。一项制度设计成本可能是低的，但其实施成本可能是极其高昂的。例如俄罗斯推行全面私有化经济制度和民主直选制度，其代价是经济的持续衰退和政治的动荡不安。制度变迁收益是指实施新制度所能获得的利润，包括经济利益、政治利益等。而不同的制度创新主体拥有不同的认知视角，对同一制度的成本收益分析结果不同，因此在制度变迁认知中存在着视角偏差。
一、造成视角限制的原因
（一）成本收益的组成不同
由个人创新的制度，没有组织成本和强制成本，但收益增长的可能性是有限的，制度创新缺乏规模效益。由团体和组织创新的制度，在制度创新之前必须在组织或团体内形成一致的意见，然后才能进行创新，而这必然要支付组织成本。随着组织的组织人数的增加和规模的扩大，达成一致的成本也随之提高，过大的组织成本常常使制度创新无法实行。国家的制度安排，由于以国家的强制力为依靠，因而不需要一致同意，组织成本较小。但是由国家进行的制度创新，任何人无论赞成与否都必须执行，这必定带有较大的强制成本。
（二）知识存量知识结构的不同
知识存量知识结构的不同决定了主体对未来损益的计算能力和预期水平。这将直接影响主体对成本收益的分析计算。比如，由于主体的知识存量知识结构的限制，实际存在的成本或收益就可能被少计算或漏算。诺思就曾经指出“政策的制定者所拥有的，能改变经济方向的自由度受制于行为人制度矩阵通过学习可以提高统治者（集团）的理性水平”。
（三）出发点不同
个体除了以经济利益为出发点外，还有诸如利他主义、意识形态、自愿奉献、安全感、社会平等与公正的追求、自我完善和自我实现的追求等目标。个体的行为是在多重目标的引导下发生的。于是，有时候，尽管制度变迁确实使财富增加了，但在财富和其他目标的替代中，其他目标恶化了（比如安定感没有了，社会公正丧失了。每个人都感觉压力巨大），这时候，人们仍然认为制度变迁的成本增加了，就有可能反对某种制度变迁。在国家的目标中，除了经济因素外，还有非经济因素，例如，统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治和集团利益冲突等因素的影响。各种目标的排序也十分复杂。一是政府中的个人和官僚机构都是有理性的个体，一样追求效用的最大化原则，政府的集体选择行为并非总与社会利益保持一致。二是制度变迁本身是一个利益重新分配的过程，政府的集体选择没有也不可能平均分割制度变迁收益给每一利益集团，不同利益集团通过各种途径向政府施加压力，阻碍制度供给的实现。特别是当某一利益集团是政府的主要支持基础，政府不可能提供损害该集团的制度安排。三是即使一项制度安排的创新能带来巨大的社会收益，却可能动摇政府赖以存在的权威和信仰体系及宪法秩序，政府宁愿维持低效率的制度安排，制度创新是难以实现的。众所周知，英国的圈地运动在历史教科书上被称作是一场“羊吃人”的运动，众多小农在这场圈地运动中失去了土地，沦为一无所有的无产者和雇佣工人，对他们来说这场制度变革的成本显然远远大于收益。不过，新制度经济学家却从这场在道德上并不那么崇高的变迁中，看到了其在经济上的巨大意义。圈地运动大大提高了农业生产效率，为工业革命创造了前提。从制度变迁角度来说，它非但不是什么羊吃人的罪恶，反而是一次使农业生产效率大举提高的农业革命，并成为更伟大的工业革命的前奏。
（四）其他因素
影响成本收益分析的因素还包括制度环境、制度的稳定性等，这些因素将渗透到政治、经济体制的各个层面中去，形成政治——经济体制中的各种形式的交易成本和交易费用，从而影响各个社会阶层的成本－收益结构，造成社会的发展或停滞的局面。
二、视角限制可能造成的后果
由于主体各方的成本收益比较不同，一方面某种制度变迁过程可能会改善某些人的福利，但同时有损于另一些人的福利，即使获得福利改善的人多于福利恶化的人，改善的幅度也高于恶化的幅度，但只要有人受损，制度创新过程就会遇到阻力。另一方面，即便是帕累托改进，即所有的人都通过制度变迁受益且没有存在任何方面的利益损失，但有人受益多，有人受益少，利益分配的不均同样会使得受益少的人持反对意见。特别是，当受益多的人并不是因为对制度变迁贡献多，或者付出的代价大，而仅仅是因为他们拥有某种特权；而受益少的人可能反而为制度变迁付出了更大的代价，这时候，反对制度变迁的意见同样会很激烈，制度变迁的成本依旧很大，制度变迁的顺利实行还是难以实现。更何况，许多对社会有利制度变迁往往还直接涉及到部分当权者的利益，这样就更增加了制度变迁推行难度。例如泰国湄南河中央平原灌溉工程。当时专家对方案进行了详细的论证，证明如果采用修建大坝的方案，无论是项目本身的收益还是项目带来的社会收益率都很高，社会特别是农民对修建灌溉工程也积极拥护。但这一方案一直未能付诸实施，直到第二次世界大战以后，计划才得以实现。其中主要原因之一是，湄南河水利工程的修建会影响一些政府官员和皇室成员的利益。因为这些人大多在非灌溉区拥有自己的私人土地，如果修建了灌溉工程，农民就会更多的迁移到新灌溉区，这使官员和王室的私人利益受到损害。于是，这一在经济上非常有效的政策迟迟得不到实施，被长期拖延下去。
三、结论
从以上的分析我们可以看出，主体认知的视角限制造成主体各方的成本收益比较差异较大，这样往往会增大制度变迁的成本，而制度变迁的实行实际上是一个多方博弈的结果，因此，对于制度创新的主体来说，就必须从其他各方的视角出发，充分考虑制度变迁中各方的利益得失，在可能的情况下，尽量缩小各方的成本收益差距，以确保制度变迁的顺利进行。当年我国的双轨制的出台正是处于这种考虑。那时，我国正从计划经济向市场经济转轨，这肯定意味着拥有计划权利的人最终会失去权利。这些人和集团当然不愿意失去以有的利益，于是他们起而采取各种方法阻挡和反对市场经济改革。为了消除这些人的不满，决策者采取的是赎买政策，即承认他们以前所拥有的权利是一种价值，让这种将价值可以在市场上得到实现，从而以价值市场化的货币收益补偿他们将失去权利的损失。这样的背景下，当时我国出台了双轨制，它作为一个考虑多方利益调和的过渡产物，对我国经济体制改革的顺利推行起到了积极作用。
综上可见，在制度变迁中，充分考虑各方的利益得失，可能的情况下适当减小各方成本收益之间落差，对于制度的顺利推行是十分必要的。
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