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国企改革思路之困惑与解答——品读《所有权构造论》

  陈永正教授的《所有权构造论》[①]针对国有企业改革的问题,提出所有权构造的理论,将公有制的本质阐述为“共同占有+个人占有”[1]140,“共同占有”表现为共同所有权,“个人占有”表现为共同所有权的分权构造[1]153。“个人占有”是“共同占有”的实现形式,把“个人占有”归结为劳动者群体行使控制权,这就找到了社会主义公有制实现形式的“阿基米德点”[1]153,从而从根本上回答了国有企业的企业制度的根本性弊端和国有企业根本性的改革道路的问题。《所有权构造论》认为国有企业改革的根本性问题是所有权制度[1]19,而国有企业在企业制度上的根本性弊端是所有权本身的制度安排存在缺陷,存在国企所有权缺位构造格局[1]119~120,使得传统国有制采取歪曲的形式表现全民所有制[1]125~127,我国国有企业根本性改革的道路就是解构传统国有制,重构全民所有制。

  本文第二部分讨论全书的逻辑思路和重要观点,第三、四部分讨论国企改革的一些理论背景和看法,第五部分提出这个理论没有得到普遍实行的一些现实原因,第六部分提出两个问题,最后做出简要总结。这本书的全名是《所有权构造论——传统国有制之结构与全民所有制之重构》。

  很明显,《所有权构造论》具有很强的理论性和针对性。全书大部分内容在讨论所有权的构造性问题,包括1、2、3、4、7、8六章内容,在理论上探讨清楚之后,对国企改革的分析也如抽丝剥茧,顺理成章。

  全书首先讨论了几类重要的国有企业改革理论,并分别指出了其软肋[1]6~19,进而指出国有企业改革的根本性问题是所有权制度[1]19~20,既然是所有权制度,就需要首先在法律上讨论所有权的构造[1]25,并批驳所谓的“法律所有权和经济所有权”两个范畴[1]46,其次,分析所有权构造性的历史性,借用凝聚与发散的概念[1]48,阐述了原始所有权的发散和私有制与私有权凝聚[1]52、57,通过对现代企业“产权陷阱”的分析,讨论了所有者再现于现代企业的方式即所有者掌握的控制权的独立,通过所有权历史性的分析,提出了所有权“发散-凝聚-再发散”“定律”(历史趋势),从这种趋势中可以看出,私有制不可能永恒,而完全再发散情况下的所有权就是共有[1]78。再次,分析了所有权构造性的历史性之后,进一步分析所有权构造的特殊性,所有权构造的特殊性主要指“共有制”,这里的“共有制”不是指财产的共有,而是指在私有制充分发展之后,生产资料所有制的一种过渡形式,是所有权完全发散的财产关系基础[1]84。共同所有权表现为分权构造,共同所有权由个人所有权转化而来,表现为狭义所有权和经营权的分权构造,狭义所有权又包括归属权、索取权和控制权,经营权表现为占有权、使用权和收益权,同时经营权又表现为法人财产权。在共有权的构造中,控制权制约经营权,控制权的安排是“公有制”的核心问题[1]93,后来关于国有企业的改革问题,在如何体现所有者权利的安排上,控制权起着重要作用。经过上述对所有权构造性的讨论全书提出了公有制的本质即“共同占有+个人占有”,将劳动者群体实行控制权作为社会主义公有制实现的“阿基米德点”,把劳动者个人所有制模式表述为“共同占有+劳动者群体行使控制权”[1]153。

  在解决了国有企业改革的理论难题之后,陈永正分析了我国国有企业所有权原本应有的构造性。首先,国有企业所有权的构造有两个特征,实际上也是国有企业所有权构造的基本原则,即1、国有企业所有权对于国家而言,不是神圣不变的,而是赋予的,2、国有企业所有权的构造性表现为因所有者的整体性存在和局部性存在而产生的所有权的整体赋予和局部赋予这样一种复合构造[1]112。根据这两个原则提出了国有企业所有权的全能结构,即宏观权能和微观权能[1]113,宏观权能通过政治赋予[1]155国家,包括归属权、剩余索取权和总体监督权,微观权能是天然赋予劳动者的[1]157,包括控制权和现场监督权,其中控制权又包括重大事权和对资产经营者的选择权。

  以上述原理来分析我国的国有企业所有权现状,得出了我国国有企业所有权构造格局是缺位的结论,所谓缺位构造格局,指的是我国的全民所有制所采取的国有制形式,在微观上,局部代表未能被赋予微观权能,表现为所有者的局部代表缺位;宏观上,国家代替劳动者直接充当所有者的局部代表,表现为国家角色越位[1]119。因而所谓的国家所有权是虚伪的,国家所有权包含了国企所有权的微观权能,违背了国有企业所有权分权构造的本质要求[1]125127,因而实质上指向国有资产管理局的存废。

  最后,全书指出,国有企业改革的根本之路是“回归”陈永正指出的国有企业所有权的分权构造格局。第12章提出的全民所有制重构立法建议是一个较为具体的行动纲领。

  国有企业改革,从改革开放开始一直持续到现在,仍然没有实质上的出路。国有企业改革有两个阶段,第一个阶段是改革开放到1992年,第二个阶段大体上从1992年到现在。为什么呢?1992年之后,我国开始建设社会主义的市场经济体制,这就给国有企业改革提出了新的问题。在第一阶段,国有企业改革主要是针对国有企业存在的弊端,即效率低下,大锅饭问题严重,从而国有企业改革的目标是要提高效率,增加企业的活力,所以这个阶段的改革主要措施就是“放权让利”和“承包经营”。“放权让利”放的权是经营权,而且只是部分经营权,让的利也只是企业所得的部分利润,“放权让利”在一定程度上激发了国有企业的活力,在一段时间之内对提高国有企业的效率还是有效的,问题的关键在于,国有企业必须按照国家的计划行事,国家完全可以控制企业可能得到的利,而这放的这部分利也只能是一小部分,无法起到长期激励效果;“承包经营”实际上是借鉴农村家庭联产承包责任制的做法,但是这种做法的缺陷非常明显:农村家庭联产承包责任制针对土地,土地的所有权归于集体,由于土地的特性,农民不可能侵吞集体资产,并且一般来说农村的集体指的是农村的村或者社,这个村或者社,集体很小,很容易控制,农民侵吞集体财产的行动也非常容易被制止。国有企业则不同,“承包经营”之后,国家作为“所有者”实际上很难监控“代理人”承包者的行为,承包人在承包之前,或者为了获得承包权以及承包之后的收益,极有可能人为造成国有企业效率低下,承包之后也极有可能侵蚀国有资产,最后,国有企业的效率是上去了,但是资产缺流失了。所以,92年以前的改革表面上的成就难以掩盖实质上的困境。

  92年之后的改革是在社会主义市场经济体制建设背景下的改革。市场经济体制需要明确的市场主体,私营企业毫无疑问,是市场经济主体,然而国有企业由于和国家的行政隶属关系,根本就不是市场经济主体,而从计划经济体制向市场经济体制转变却需要他们成为市场经济主体。市场经济体制要求政府只是监管者,企业是独立的经营决策者,政府和企业的关系必须理清楚,首先要求“政企分开”,但是国有企业原本“属于”国家,怎么能轻易分开呢?于是从公司制中似乎找到了救命良方。92年之后的国有企业改革的基本目标是建立“产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学”的现代企业制度。现代企业制度容易建立,但是内部的实质性关系却难以割舍。

  可以说,92年之后的改革实质上面临这样一个问题:如何在社会主义的条件下建设市场经济体制,从国有企业看,是如何解决国有企业的市场主体地位问题。

  要解决国有企业的市场经济主体地位问题,首先要明确所有制与所有权的问题以及计划或市场与所有制的关系。在我国所有权与产权常被认为是同一含义,那么所有权就被认为是所有制的法律表现。我国是社会主义国家,全民所有制是国家的经济基础,而长期以来的看法是社会主义是计划经济,资本主义是市场经济,从而社会主义与市场经济难以相容。市场经济是以私有制为主体的经济,社会主义能否实行市场经济就是一个问题。在这种背景下,我们就可以发现国有企业改革的难题了:国有企业改革,既要实现市场主体地位,又要保证全民所有制的性质。怎么办?

  建设市场经济体制,最开始是要向西方学习,而西方是资本主义的市场经济,按照西方人的理解,市场经济是私人经济,社会主义是不可能的,他们用了几百年的时间证明私有的自由的市场经济是最有效率的,中国的改革似乎必须走这条路。

  其中最有意思的就是西方的产权理论。产权理论的基本逻辑是,自利(self-love,不是selfish)的人追求自身利益最大化会导致经济效率最高,人追求自身利益的动力的保证是私人财产权利的明确,而私人财产权利的明确即明确财产的占有、使用、收益等权利也即产权,从而沿着这种产权理论对明晰产权的分析思路很快会发现陷入了私有化以及私有制至上论调的圈子,进而得出公有制无效的结论。他们论述了“公共地悲剧”等来证明私有产权的效益最优。循着这条思路,国有企业改革的基本方略就是私有化,将原来的国有企业私有化就建立了市场经济主体,显然,在建立市场经济主体这个问题上,是完全成功的,但问题是我国是社会主义,国有企业是全民所有的,岂能随便私有了?这条路虽然走得很远,但明显地和国有企业的全民所有性质冲突。这在陈永正看来就是“消解论”[1]6。

  另外一条思路是把国有企业的所有权划归国有企业整体所有。这条思路的原因是,既然合伙企业或者合股企业可以成为市场经济主体,而且运转良好,那么划归国有企业集体所有也能实现国有企业的市场主体地位问题。这种思路一下将国有企业的全民所有性质变到了集体所有,一下剥夺了全民的所有权。这种思路的愿望是既要实现市场经济主体的地位,又要保证国有企业的公有性质,只是现在的公有变成了集体了,且不说这个思路之后可能出现的种种问题,就单说这种思路“一刀”砍就市场主体的想法也是如此荒谬。

  还有一种思路就是国有企业实行股份化,上市,让更多的人持股国有企业,但是国家是国有企业的大股东,从而一方面保住了全民所有的股价控制形式,另一方面又建立了“市场经济主体”。但是这只不过是以一部分私有化为代价换回似是而非的市场主体,国有企业的本质没有变化,国有企业的问题依旧。并且股份制和国有企业的市场主体地位的建立根本没有必然的联系。

  《所有权构造论》就是在“既要保证国有企业的全民所有制性质,又要建立其市场经济主体地位”的原则下考察了一系列国有企业改革理论之后提出的国有企业改革思路,这个改革思路避开了以前国企改革理论的问题,跳出了西方产权理论私有产权导致效率最优的窠臼,从所有权构造的视角提出了国企改革的全新解释。这个解释将企业财产回归为全民所有,认定国有企业的法人财产属全面财产一部分。通过分权构造来保证国企改革的基本原则,这种分权构造的基本模式是,国家作为整体代表着行使国企所有权的归属权,劳动者作为局部代表形式国企所有权的监督权和控制权,并在经理市场上选择任用或者罢免经营者,经营权由专职经营者行使,国家和劳动者群体分享剩余索取权[1]180。这个模式的目标在于将传统国有企业所有权构造回归到全民所有制的所有权构造上。

  可以说,陈永正的研究是卓越和卓有成效的,超越了前人。陈永正的所有权构造思想在国有企业改革方面具有重要意义,其改革思路基本上满足了社会主义的市场经济主体建设的要求。然而从实践中看,我们却没有找到这个理论实行的影子,为什么好的理论没有得到应有的应用呢?这得从几个方面说起。

  首先,《所有权构造论》要求重构全民所有制,这不可避免地要触动各方面利益。从企业内部来说,实际上是赋予劳动者群体代表很大的权力,特别是职工代表大会[1]185,虽然如陈永正所说,国有企业的微观权能是天然赋予的,然而回归这种天然却并不容易。国家长期以来对国企的用人采取了任命的方式,即使是国家控股的上市公司,国家因其大股东地位,也掌握了这种人事任免权,掌握人事任免权实际上等于掌握了企业的经营,这种权力是任何已得权力者不愿放弃的。全民所有制重构之后的企业的经营者地位和之前的地位差距也很大,从市场经济主体地位的角度来看,这样重构后选出的经理人必然是有助于解决效率问题的,但是原有的经理人是否会坐视这种制度得到实行呢?显然不可能。大集团行动的成本要高于小集团行动的成本,这种改革得到实行可能需要劳动者集体争取这种权利,然而劳动者集体对这种权利的争取统一行动的可能性却是比较小的。期待从上到下的改革则就像今天的改革一样,不管怎么改,“脐带”就是不能断。

  其次,这种制度依赖于成熟的经理人市场的存在,而培育我国的成熟的经理人市场却任重道远。这一有效部件的缺失使得这个改革方案实行困难。我们知道,我国的产品市场、资本市场、劳动力市场都建立起来了,为什么经理人市场的建立如此困难呢?问题在于经理人的培养与国有企业改革之间存在的相互依存关系。经理人的培养不仅需要良好的知识和道德修养,更为关键的是实践经验,然而这种实践经验却很难让受到过良好训练的经理人获得,因为国有企业的人事任命是归于国家的,在这种背景下要先培养经理人,似乎不太可能,这样经理人的培养需要改革,经理人市场的培养需要改革,而改革反过来又需要经理人和经理人市场的存在。这样,似乎国内企业的改革所需要的经理人只能从国际市场上去寻找了。

  再次,国有企业原本被赋予了过多责任,国家依赖这种责任实现其职能。陈永正分析了公共物品型企业和公共占有型的企业[1]175~176,通过重构公共物品型的企业,建立真正的国家所有权,再将其他国企还原为公共占有型企业。国有企业,不管公共占有型还是公共物品型的国有企业,除了增加国家财政收入外,还承担着国家宏观调控的职能,这些企业如果重构全民所有制,形成的企业将不再负有执行国家宏观调整政策的义务,国家直接控制经济的能力将大幅度降低,这是政府不愿意看到的。政府既希望国企经济实力强,而且有效率,又希望把国企控制在自己手中,不管是间接还是直接控制。

  《所有权构造论》显然还是一部纲领,一个行动思路,虽然洋洋十数万言没有一句废话,但是这个思路应该还有更长的路要走。拜读这部著作之后,感触颇深,许多问题豁然开朗。然而仍忍不住要针对此书提出一些问题,不甚成熟,或贻笑大方,不及反顾。

1、劳动者作为局部控制群体的一员,行使控制权的激励何在?

  劳动者是局部控制的一员,应该说劳动者享有这种权利,另一方面,劳动者有效行使控制权显然是重构所有权的关键。现在的问题是,劳动者行使控制权是有成本的,而劳动者并不能获得什么收益。第12章第16条[1]188将留存企业的利润的少部分用于奖励董事、监事、职工代表和工会负责人,这些人毕竟是少数,而且这种奖励,虽然性质上看不同于现在的奖金,然而实际的效果却是一样的。普通职工获得的仍然只是工资,既然如此他们在这场改革中就没有动力。而如果赋予职工普遍的这种利润分红,则实际上和普遍发放福利奖金差别不大,仍然没有激励劳动者行使控制权的动力,这只是设计了公司上层的一种权力结构。另一方面,对少数领导者给予鼓励奖金的最终权力给了谁呢?这个制度设计并没有说明,但是从第十九条第四款[1]190我们可以得出应该会给予经营者,或者经营者在董事会的指导下完成,董事会是奖金的获得方,经营者也是,经营者可以通过讨好董事会获得有利的地位,或者串谋获取私人利益,这不能避免,这样,虽然长期内,可能通过职工代表大会改组董事会,然而可以预期的是,管理者合谋控制企业的可能性却是肯定存在的。从普通劳动者的角度,既然没有行使控制权的激励,那么他也不会在乎什么人控制企业,而且后面将要分析,实际上现在的控制者对普通劳动者的利益有直接的影响,因此多一事不如少一事,劳动者不会愿意管得太多。或者就像西方政治制度中的拉选票一样,因为工会代表或者董事享有很高权力,他们可以通过各种福利承诺赢得选票,而后面的结果已经分析。

2、劳动者与经理人之间的矛盾问题

  这个矛盾是劳动者作为控制者和普通劳动者双重身份引起的。劳动者选举职工代表,职工代表大会作为最高权力机构选举董事会,董事会任命经营者,经营者享有经营权,经营者拥有用工权和人事任免权。第十一条第四款提出:工会拟定候选人名单,这里不是很详细,如果是拟定职工代表名单,那么工会是怎么产生的呢?立法建议没有说明,那么如果是职工代表大会选择的,反过来工会又要选择职工代表大会,显然矛盾。那么猜测是拟定董事名单,从选举的角度,不管差额选举还是全额选举,这个董事名单都具有决定性的意义,而如果工会是接受“党的领导”的,这现实中是显然的,那么这个拟定的名单与劳动者之间的关系就很难说了,至少非本企业员工的名单很难说,那么国企改革要避开的政府干预此时将再现于企业。而董事任命经营者,这种干预虽然会比较隐蔽,但是效果自然是一样的。

  假设我们可以避开“党的领导”的问题——事实上我们是不能避开的——那么经营者与劳动者之间有没有矛盾呢?这里可能出现的矛盾首先在董事和经营者之间。从董事选择的方法[1]185看,董事必定至少是先进分子或者管理层人员,而先进分子或者管理人员属于企业的重要员工,那么又属于经营者控制的范围[1]190。经营者享有用工权和人事权,可以确定工人的工资和用工的方式方法,这就不可能排除经营者利用这种权利打压异己,经营者拥有的人事权将决定普通工人或者管理人员的工资和晋升,而这些晋升将影响一名普通员工成为职工代表或者董事。董事影响经营者是一时的,而经营者影响董事和普通员工则是长期的,这种情况下,没有谁愿意开罪经营者,所以经营者照样能长期控制企业。补救的措施是监事会,而监事会的建立和董事会相同,会出现相同的问题,或者即使没有这些问题,那么对于普通员工来说,顺从经营者意志并获得一定收益显然比通过监事会举报和控诉经营者所冒的风险小,收益高。

  从员工招募看,决定员工招募的是经营者,尽管并没有明确说明经营者没有权利辞退员工,但是至少招募员工是经营者的权利,此时,被招募员工与经营者的关系就非常微妙了,被招募员工可能与招募他的经理人实行控制权吗?再接合前面一段的论述,被经理人提拔的人也不会通过控制权影响经营者,那么如果不是一个企业的经营者能长期占据经营者的地位,肯定就是企业主派系林立。

  前面只是两个不成熟的问题。《所有权构造论》从整体上说,为将传统国有企业转变为市场经济主体建立了一个较为系统的理论。此时国家和企业之间的关系表现为国家作为所有者的代表享有归属权和实质上的部分剩余索取权,不干涉企业的经营,只对企业的经营进行审计,对侵害全民资产者进行制裁,并不直接给现存企业直接注资,企业实行“自负盈亏,自主生产,自我发展的原则”,从这个设计看,实现了国有企业向市场经济主体的转变。诙谐点,国家与企业的关系如这样一种关系:国家生了企业(创立企业),然后保护企业不被侵吞(归属权),为企业找到一条自我生长之路(企业内部治理结构,控制权、监督权),企业自己生存(经营权),每段时间缴纳一定的“养老金”(剩余索取权),企业死了,国家收尸,至于企业盈利或者亏损、长期发展,都与国家没有关系,国家也不能强迫企业做它不愿意做的事情(宏观调控),企业是市场经济的完全的主体。

  就这个设计本身来看,是卓有成效的,就其实现的现实看,触动太多问题,一时几乎不可能得到实现,就像陈永正在书末尾写道的:“看来,共同所有权的分权构造这剂药可能更苦一些”。

参考文献:

[1] 陈永正.所有权构造论(M).成都:四川大学出版社,2003
[2] 陈永正. “制度经济学与产权理论”讲义(Z).四川大学经济学院,2008,未刊
[3] 刘伟.李凤圣.产权通论(M).北京:北京出版社,1997

[①] 这部书的全名是《所有权构造论——传统国有制之结构与全民所有制之重构》。因书名较长,行文不便,故文中主要用《所有权构造论》指代,特此说明。本文的注释主要采取[ ]内列明参考文献加上括号外的页码表示。关于国企改革部分的理论主要是作者长期学习后得到的一些看法,以前学习的众多文献已经难以查找,特此致歉!

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