在上世纪80年代的初期，以放权让利为思路的国有企业改革进程很快就发现，扩大企业自主权非常容易造成企业的过度扩张，导致国民收入的超分配，引发通货膨胀。如何约束国有企业多吃多占的行为一直困扰着中央政府。据章迪诚先生的研究，在1979年到1980年间，国家财政出现了建国后前所未有的近 300亿元的财政赤字，社会零售物价指数在1979年上升了1.9%，1980年上升了6%，使中国经济首次面临了通货膨胀的威胁。
受承包经营责任制在农村获得成功的启发，于是有经济学家提出将“包”字进城，在国有企业推行承包经营责任制。按照当时的理解，所谓责任制，是指在国家计划指导下，以提高社会经济效益为目的，以经济责任、经济权利和经济利益紧密结合为基本特点的生产经营管理制度。于是，在1981年初，作为试点，山东省率先对所属国营工业企业实行了利润（亏损）包干的经济责任制。1981年4月，国务院在召开的全国工业交通工作会议上提出了《关于抓紧今年工交生产，努力增产增收，保证完成国家计划的通知》，同年10月和11月发布《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》和《暂行规定》，这些文件肯定了之前扩权实践中形成的各种利润留成和盈亏包干办法，以及处理国家与企业之间利益的分配政策，并明确了经济责任制的内容以及必须遵循的原则和要求。
1981年11月，国务院批转国家经委、国务院体改办《关于实行工业企业经济责任制若干问题的意见》，规定国家对企业实行经济责任制，在分配方面可以采取利润留成、盈亏包干和以税代利自负盈亏三种经济责任制形式。1982年，国务院批准在首钢、二汽等8家大中型国有企业进行承包经营责任制的试点，同时进一步对36000多家国有工业企业实行“定额上缴、超收归己”的改革，这大概可以看作国有企业的第一轮承包高潮。
不过，由于很快出现了经济秩序混乱和物价快速上涨等宏观不稳定的现象，特别是由于国家的财政收入出现了恶化的趋势，中央还是决定停止全面推行利税承包制度，并且从1983年起转入了企业“利改税”的改革。1983年2月28日，国务院提出了《关于国营企业“利改税”试行办法（草案）的报告》，决定国营企业保留原来的工商税，把相当于基数利润的部分改为所得税；凡有盈利的国营大中型企业，按55%的税率计征所得税，所得税后的利润，一部分以递增包干上缴、固定比例上缴、定额包干上缴或缴纳调节税等办法上缴国家，一定三年不变。剩余部分按照国家核定的留利水平留给企业。而对于小型国营企业，则根据实现利润按8级超额累进税率缴纳所得税，税后由企业自负盈亏。企业的税后留利实行“五马分肥”，即建立新产品试制基金、生产发展基金、后备基金、职工福利基金、职工奖励基金，并规定前三项基金不得低于留利总额的60%，后两项基金不得高于40%
利改税基本上达到了稳定和增加财政收入的目标，但由于按照基数法确定企业所得额，所得税后的利润又采取递增包干上缴等方式上缴国家，造成了企业创造利润越多，上缴国家的部分就越多的“鞭打快牛”的现象，企业抱怨不断。于是，1984年9月19日，国务院又提出了《关于在国营企业推行“利改税”第二步改革的报告》，主张完全以税代利，将企业上缴利润全部改为上缴税收；将工商税按缴纳对象划分为产品税、增值税、盐税和营业税；对国有企业的利润征收所得税，并对部分国有企业所得税税后利润开征调节税（一户一率），调节税后的剩余利润为企业留利；允许企业在征收所得税前从利润中归还技措贷款；增加资源税、城建税、房产税、土地使用税和车船使用税。
不幸的是，“利改税”政策的出台恰逢国民经济出现过热后的宏观经济整顿和紧缩，此时的国有企业已经出现了连续22个月的利润滑坡，因此，“利改税”的这个方案也就难以真正推进并最终被终止。这迫使中央决策层去寻找其他的改革方案，而这个方案就是“承包经营责任制”。
1987年3月，在全国六届人大五次会议通过的《政府工作报告》中提出：“今年改革的重点要放在完善企业经营机制上，根据所有权与经营权适当分离的原则，认真实行多种形式的承包经营责任制。” 4月23日至27日，国家经委受国务院委托召开全国承包经营责任制座谈会，在总结吉林、广东等省和首钢、二汽等企业坚持承包经营责任制经验的基础上，决定从当年6月起，在全国范围内普遍推行承包经营责任制。8月29日，国家经委和国家体改委发布的《关于深化企业改革、完善承包经营责任制的意见》重申了实施承包经营责任制“包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补”的原则，以及兼顾国家、企业、职工三者利益的要求。第二年的2月27日，国务院又发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，对企业实施承包经营责任制作了进一步规范。于是，承包经营责任制在全国范围内普遍推进。据政府公开的数据说，到 1987年底，全国实行各种承包经营责任制的国营大中型工业企业已达到82%，国有大中型商业企业达到60%以上。据章迪诚提供的数据，1987年7月份，全国工业企业利润扭转连续22个月下滑的局面，仅当年就增加财政收入60多亿元。1988年底，即全面推行承包经营责任制后20个月，全国预算内工业企业创利税达369亿元，相当于1981年到1986年六年间企业所创利税的总和。
但是，承包制埋下了经济过热的种子。其实，就在企业实行承包制的初期中，就有不少经济学家提出，承包经营责任制仅仅向国有企业提供了一个正面的激励，但并没有配以相应的约束制度。也就是说，企业的承包人实际上负盈不负亏。全面推行承包经营责任制后，这一问题得到证实并变得十分突出。为了回应这以问题，1987年8月25日到29日，国家经委、中共中央组织部和全国总工会在北京联合召开全面推行厂长负责制工作会议，要求全国所有大中型工业企业要在 1987年内普遍实行厂长负责制，所有全民所有制工业企业要在1988年年底之前全面实行厂长负责制。
当然，这样的做法并不改变问题的性质。在为期3年的首轮承包经营责任制推行期间，即1987-1990年间，中国经济再次在宏观上经历了剧烈的波动，1988-1989年的经济过热暴露出了承包经营责任制固有的弊端。对于这个弊端，经济学家的解释是，政府和企业之间确立的承包经营责任制不可能是一个完全的契约。从理论上说，由于政府与企业之间存在信息不对称，在签订承包合同，确定承包基数时，企业就有了从操纵信息而获得额外利益的讨价还价能力，企业可以利用信息优势来为企业谋求最大的分配利润。1988-1989年发生的宏观过热在很大程度上改变了承包经营责任制在90年代初进一步推行的政府意愿。
