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农业扩大开放的机遇和挑战

今年4月朱总理访美,当时中美两国签署了“中美农业合作协议”,并就我国加入WTO双边谈判中有关农业部分达成初步共识;1999年11月15日,双边WTO谈判最终达成协议,从而使我国不久“入世”出现柳暗花明的前景。就农业而言,扩大开放的背景提出两个问题:TWO农业承诺对我国粮食安全和农村经济会产生什么影响?我们应当采取什么政策来应对农业扩大开放的机遇和挑战?

本文对此提出个人的初步观察和评论。应当说明,截止本文定稿,中美双边WTO协议尚未正式发布。农业开放承诺内容,主要来自今年5月美国贸易代表办公室发布的“市场准入和议定书承诺”(下面简称“议定书”)以及协议签署后美方召开的记者招待会上透露的信息,我国政府尚未发布有关协议内容。这一信息限制条件使本文某些分析具有假设性,需要依据日后正式协议文本内容加以检验和调整。

“入世”背景对我国农业的意义和影响至少包含三个层面内容:一是今年4月份已经达成协议的“中美农业合作协议”的影响;二是WTO一揽子谈判中有关农业承诺的影响;三是如果我国今年加入WTO,未来国际农业自由化趋势对我国的影响。本文涉及三个层面内容,但侧重讨论析第二层面问题。基本观点是,扩大开放将有利于我国农业经济结构调整,有利于提高我国农业效率水平和农产品市场竞争力,并与我国长期粮食安全目标具有兼容性;因而,从整体来看,加入WTO无论对我国农业部门还是国民经济都是一个有利的历史性机遇,将对我国经济持续发展和实现现代化目标产生重大而深远的积极影响。然而,农业开放承诺不可避免也会产生局部和短期调节压力问题,对农民收入带来某些消极影响,对此应有足够重视,并采用适当政策来调节与加速开放进程相联系的利益矛盾,特别是控制和化解外部冲击对农民收入可能发生的不利影响。

“中美农业合作协议”对我国农业和粮食安全的影响

 已经达成协议的“中美农业合作协议”涉及我国在小麦,柑桔,肉类进口的动植物卫生检疫方面做了政策调整和让步。其中对美国“矮腥黑穗病”小麦产区的小麦进口禁运政策改变,尤其具有关键性意义。这些问题与农业贸易有关联,因而成为中美WTO谈判的一个前提性内容;但就其本身来说,动植物卫生问题在内涵上具有独立性,不等于是贸易问题。

基本判断是,该协议可能对小麦进口的产地构成发生某些影响,使柑橘,肉类进口量有所增加,但它对我国农业生产和农民收入的影响应是局部性和比较小的,不会对我国粮食安全发生负面影响。

“矮腥黑穗病”(Tilletia controversa Kuhn,简称TCK)是一种小麦病害,具有种子传播,土壤传播,远地传播并且难以根除的特性,小麦感染该病后, 产生腥臭味黑穗,造成减产和商业价值损失。不过,TCK感染的小麦经过加工食用对人类健康没有负面影响。我国 没有TCK病害,美国太平洋西北部的七个州(如华盛顿,蒙大那等)小麦产区有TCK病害。为了防止TCK通过贸易方 式传入并危害我国小麦生产,我国从1972年开始对上述七个州生产的小麦实行进口禁运。对此,美方认为不必要和 不合理,长期以来通过多种渠道要求我国解除这一禁运。提出的主要理由是:⑴由于TCK传播对气候等因素的严 格依赖条件,贸易传播的实际概率极小;据研究仅为五十万分之一。⑵证据显示,在TCK感染区小麦生产长期增 长趋势未受显著影响。⑶中国不是进口种麦,而是用于加工食用。⑷禁运政策经济上有明显代价,因为从美 国西海岸地区向中国出口小麦可显著节约运输成本。

应当强调说明的是,这次我国在TCK问题上让步,并不是放弃通过动植物检疫保护我国农业生产的原则立场,而是在控制TCK传入的方法上做了务实有效的调整。以前的禁运政策一定程度上以“零风险”要求为假想目标。实际上,由于美国国内谷物流通系统未对TCK小麦隔离,即便我国实施禁运政策,也不能排除TCK小麦在美国国内与其它产地小麦混杂后出口到我国;我国近年海关检查发现不止一起美国进口小麦包含受TCK感染样本,说明产地禁运政策并不能保证实现“零风险”目标。控制TCK风险,可以通过加强海关检查,发现TCK小麦后立即用可靠方式处理。依据这一思路,我国同意解除对太平洋西北部七个州的小麦进口禁运;今后将加强对美国进口的粮食和其它农产品的海关动植物卫生检疫,一旦发现TCK小麦就转运到海南省处理加工。运到海南处理的安排可能是出于以下几方面考虑:第一,海南不具备小麦生产的气候条件,TCK对当地农业生产没有危害。第二,TCK小麦加工后食用对人类健康无害,所以对消费者没有不利影响。第三,海南地理位置与可能传播TCK的北方小麦产区(主要是西北部分地区)海峡相隔并距离遥远,因而能够把TCK传播机率控制到最低水平,从而有效实现保护我国小麦生产免受TCK危害的目标。

由此可以理解,这次我国改变TCK小麦禁运政策,涉及进口粮食在美国区域分布的结构问题,并不直接影响我国贸易数量问题,因而对我国小麦生产不应有重要影响。不排除间接影响;因为从西部进口小麦运费会有所降低(估计每吨降10元左右),可能使美国小麦竞争力有所上升,因而有助于提升美国小麦在我国进口市场的占有率。然而,我国小麦和粮食进口主要是利用非关税手段加以控制,估计上述因素对我国小麦进口总量不会发生显著影响。对美方来说,多年苦苦要求的目标得到实现,当然可以看作中方的重大让步。但我们不宜基于“零和游戏”的逻辑,比较简单化地由此得出我们必然受到重大损失的结论。实际上,这一让步本身与我国粮食进口量扩大没有必然联系,并不直接要求很大的额外代价,不会立即给我国粮食生产造成严重调节压力,也不会对农民收入产生很大影响。

另外,农业协议还涉及柑桔和肉类解禁和放松限制。与TCK小麦解禁有所不同,这方面政策调整可能会使这两类商品进口量有所上升。然而,依据对这两类商品比较竞争力的一般观察,估计进口货影响可能主要限于象大饭店,高收入阶层等对优特产品的较小范围市场,因而影响可能是局部性的,从农业整体上看是比较有限的。

WTO农业承诺对我国粮食安全和农业的意义和影响

可以形成三点初步评价:第一,农业协议付诸实施后,会逐步对我国农业形成不同程度的冲击,从而产生一个过渡性调节问题;由于我国国情条件,上述调整压力在产品分布与区域和收入阶层分布上具有值得重视的特点。第二,农业开放带来的有限外部冲击是可承受与可化解的,它不会对我国农业生产和农村经济带来危机,农业扩大开放与我国长期粮食安全目标具有兼容性。第三,农业扩大开放对于农业经济结构调整,对于粮食市场化改革,对于我国整体经济进一步对外开放和长期持续发展具有积极意义。因而从整体和长期看,农业协议对我国农业和国民经济都是积极有利的。

调节压力和对应政策

我国农业开放的承诺内容主要包含降低农产品关税,市场准入,改革国有贸易垄断等。这对我国粮食生产和农业部门会产生调节压力,并且这类压力在五年左右过渡实施期内还会有所增加。例如,我国农业关税要降到17%左右,对美国的农产品税率降到14.5%,比现有关税水平大约下降2-3成;有的农产品如肉类,水果等关税下降幅度更大(一半到三分之二)。另外,对保留关税配额制度的大宗农产品,在配额以内不再具有保护的可能。如五年过渡期内玉米配额从进入WTO时每年450万吨年上升到2004年的720万吨,整个谷物进口配额从进入WTO时的1400多万吨上升到2004年的2100多万吨。这些政策调整有利于美国和其它国家对我国的粮食和其它农产品出口,因而会对我国粮食和农业产生调节压力,当然对我国农民收入也会带来某些不利影响。

还应看到,由于我国基本国情条件,农业扩大开放的局部利益损失和调节压力在分布上会有三点结构特征。第一,由于我国人均土地资源相对稀缺,在比较开放的贸易环境下,调整压力从产品分布上看可能会比较集中在粮油等土地投入比较密集因而我国比较缺少优势的大宗农产品方面。第二,上述产品分布结构会表现为在地域上调整压力比较集中在中西部和东北地区这些粮食和大宗农作物主产地区。第三,与上述地区分布特点相联系,调整压力相对集中在现有收入水平较低的农村居民阶层。给定提高农民收入,缩小东部沿海和中西部地区农村收入的发展目标,局部调整压力的上述结构特点及其影响显然应当引起足够重视。

一个主权自主国家的经济对外开放,在长期和总体上通常会产生对经济发展极为重要的正面利益。开放与交换合作在可能性意义上所客观具有的“双赢”性质,是国际贸易不断增长和经济全球化进程势不可挡的最重要经济根源。然而,“双赢”是就参与贸易各方总体而言的,不等于说各国内部所有地区,部门和生产者个个都是赢家;实际上,实施一个力度较大的开放政策,难以避免地会给本国经济带来一定程度冲击。因而,无论从经济学理论和还是从国际经验上观察,扩大开放带来结构调整问题,都是一个普遍而正常的现象。我国农业扩大开放会带来局部调节问题甚至负面影响,也是不足为怪的。不应因为有利益损失和调整压力而否定扩大开放的必要性,也不宜因为开放可能带来巨大利益而忽视局部或短期负面影响。

有必要考虑通过向收入影响较大地区进行适当的收入转移支付,补偿或在一定程度上抵消扩大开放对农民收入增长的不利影响。设计补偿政策应当坚持与市场机制相兼容的原则,而不宜把转移收入支付简单理解为某种农业保护手段。具体地说,应当把它和贯彻科教兴国方针,启动农村市场以扩大内需政策,农村经济体制第二代改革等多方面短期和长期目标结合以来,使支持性资源能够在短期内能够发挥“一石多鸟”效果,长期发挥有助于农业和农村经济持续发展的作用。

负面影响不会危及基本粮食安全目标

对负面影响的评价应力求实事求是,不应过分夸大。从“议定书”所列农业承诺内容上看,不同产品自由化力度的选择性较好考虑到了我国国内生产的调节问题,照顾到了现阶段我国农业内部比较优势结构,并且让步程度也是有限和大体适度的。因而,只要应对政策适当,农业协议不会危害我国粮食安全,也不会给我国农业和农村经济带来灾难。对这个判断可以从以下几方面说明。

第一,关税减让较大的有水果和肉类等。已有的专题研究表明,这些产品与大宗农产品不同,它们基本属于劳动密集型产品,我国在这些产品生产方面的竞争力并不低。由于改革开放以来我国农村在教育,信息,科技,基础设施等方面的巨大改进,农民的学习和调节能力有了很大提高;只要政策适当,有理由相信农民在新的经济环境下能更好地发挥潜在的竞争力,依托自身优势发展生产和提高收入。

第二,与粮食安全关系最密切的是粮食进口关税配额上调到进入WTO时1400多万吨和2004年的2100多万吨。这在我国粮食经济开放上走了一大步,也可以说是让了一大步。但这一让步是有限的和可以承受的。对此可以从三方面看。首先,从历史比较角度来看,五年后的配额上限2100万吨大体相当于1995年进口2081万吨的历史最高水平。当时进口2000万吨并未危及我国粮食安全,五年后如果进口相同数量粮食,虽然有不可忽视的影响和经济含义,但显然不会对我国粮食安全造成实质性危害。其次,我国政府1996年发表粮食问题白皮书,把5%进口率确定为政策目标之一。每年进口2100万吨的关税配额上限,大体相当于我国现阶段年消费量的4-5%,没有超出原先政策目标。最后还可以从外汇支付能力上考察。进口粮食品种结构不同,国际市场粮价所处周期阶段不同,我国进口相同数量粮食的外汇成本会有很大不同。用较高的估计,2100万吨粮食进口用汇难以超过40亿美元;这个较高估计数大约占我国近年出口创汇额的2.6%左右,考虑到我国出口的长期增长趋势,又考虑到我国未来仍会有一定数量的粮食出口,2004年粮食净进口用汇占出口创汇比例应当显著小于2.6%。由此可见,粮食进口配额承诺虽然是一个力度较大的政策调整,但不会损害我国政府一贯坚持的保障我国粮食安全的根本原则.

第三,我国存在大量非法走私进出口情况,其中某些农产品的进口走私曾达到很大规模。政府去年开始加大了打击走私的力度,并取得了很大成效。然而,从我国现阶段国情上看,只要有高关税和配额保护下国内外市场价格存在很大差别,只要走私活动具有巨大潜在利益刺激,可能很难比较彻底消除走私活动。因而,从客观效果上看,关税减让和增加配额在一定程度上是对用合法进口替代了实际存在的走私进口。

第四,目前我国处于农产品供求相对过剩形势,对于消化农业开放带来的外部冲击存在有利作用。以大宗农产品进口配额为例,关税配额是进口机会,承诺每年粮棉等进口配额不等于一定要实际进口相应水平的粮食,进口量多少最终要由国内外市场价格比较水平决定。在国内粮食供求过剩形势下,较低的市场粮价对外部粮食进口的冲击能起到某种顶托的作用。棉花也是如此,棉花进口虽然规定了配额,但今年实施棉花改革政策后,国内棉价已经降低到具有出口竞争力的水平,在未来二三年内我国棉花很可能是净出口而不是实现进口配额的问题。因而,国内粮棉相对过剩局面,客观上有利于我国农业短中期减缓进口压力,为长期进口可能增加做好结构调整的准备。

农业开放的积极意义和贡献

WTO双边谈判焦点集中在我国市场准入问题上。但从我国体制和经济转型的大背景看,开放的本质不是市场准入问题,而是国内体制改革问题,是为我国经济争取更大发展空间的权益问题。二十年来我国经济发展成就空前,基本经验之一就是成功地利用了改革和开放之间的互动机制。因而,适时适度地扩大农业开放,有助于促进国内相关体制转轨,实现十四大确立的社会主义市场经济体制目标。我国农业,农村,以及和农业相关部门改革任务还很繁重和急迫,因而对开放促进改革的效应尤其应有足够认识。例如,农业议定书有关改革国有贸易体制条文规定,粮食进口配额必须有一定比例(不同粮食品种有不同比例)分配给私营部门。有人认为这一承诺会对我国粮食安全带来不利影响的重大让步。笔者看法是,即便没有外部压力,我们也应主动对粮食贸易长期存在的部门垄断体制和缺乏效率局面加以改革,使之逐步过渡到体现透明度和竞争原则的市场经济新体制。这方面承诺无论从直接效果还是间接效果上看,可能都是积极有利的。

开放是双向的,我国向国外开放市场,同时意味着我们具有竞争力的农产品获得更多进入国际市场的机会。改革开放以来,我国农产品与食物出口有良好表现,尤其是蔬菜水果,水产品这类劳动投入密集并且附加值比较高的农产品出口贸易获得相当快速增长。我国加入WTO,特别是随着新一轮WTO多边谈判进一步推进农业贸易自由化进程,我国具有比较优势的农产品出口完全可能会有更大发展,这对于我国农业结构调整,农民收入提高无疑具有重要的积极意义。

再次,农业协议是WTO一揽子谈判的组成部分,因而评价承诺让步的代价不应忘记进入WTO可能给我国整体经济发展带来的历史性机遇。在中美双边谈判中,由于农业在美国区域分布广泛的特点,我国农业开放承诺使得美国国内农业利益集团被有效地动员起来,并通过各种渠道的游说活动促进美国政府在谈判中表现出更大诚意,有效抗衡了美国国内试图通过阻扰中美谈判成功来遏制中国发展的右翼势力影响。值得注意的是。与其它部门获利的商业集团促进中美达成协议的作用相比,美国农业集团的影响更为显著,这是由美国国内农业区域分布广泛的特点以及农业集团对于其国内政治运作超比例的较大影响力决定的。据估计,我国农业开放承诺使美国一半以上的州显著受益,因而使这些州的议员们对于中美谈判的态度受到一定程度影响,这一地域意义上利益分布的广泛性与其它部门(如主要集中在华盛顿州的航空部门或密执安州的汽车行业)相比是一个显著特点,给定美国政治体制和运作机制,这一特点使农业承诺对于中美结束十多年谈判进程发挥到某种关键作用。如果我们肯定中美达成协议为我国加入WTO扫清了最大障碍,如果我们积极评价加入WTO将对推进我国长期经济社会发展产生深远的历史性影响,那么我们显然应当认识到农业承诺的特殊贡献。

因而,权衡利弊,全面评价,应当肯定WTO农业承诺将给我国农业和整体经济发展带来一个历史性机遇,是一个值得欢迎的“双赢”结局。

我国农业扩大开放应有长期应对思路

进入TWO是一个具有“路径依附”性质的决策,它将从一定程度上改写我国未来体制和政策选择的“游戏规则”,因而具有战略含义。由此派生出第三个层面问题:如果我国能够在今年加入WTO,有必要超出WTO现有承诺来展望农业未来外部环境演变的前景,并进行适当的前瞻性调整。这并不是遥远无期的事情,WTO即将开始的新一轮多边谈判,农业部门自由化将是最重点议程之一。从现有情况判断,如果国际经济政治形势不发生突变性逆转,基本趋势应是朝进一步自由化方向发展。

因而,我们对农业开放应有长期应对思路,农业政策设计应当争取主动性和增加前瞻性,其中涉及到的一个实质性问题,是应当重新认识有关长期粮食安全的某些基本前提,重新评价过去国际政治格局,科技条件以及粮食绝对短缺条件下形成的有关粮食政策的某些基本方针。

例如,虽然粮食将始终是农业的最大宗产品,并具有无可争议的特殊意义,但在认识上不宜把农业或食物简单化地等同于粮食。我国一些大宗的劳动密集型的食物产品具有竞争优势,在自由化贸易环境下有可能通过扩大出口产生正面的收入效应,并推动农村经济结构调整。农业并非扩大开放的牺牲部门,农业完全有可能在WTO这样多边贸易规则框架下通过扩大对外开放来获得更有效率的发展机会。应当在这一根本性问题上形成比较符合实际的判断,才能对农业部门自由化的成本和收益有一个比较全面的认识,才能改变农业开放必然全盘皆输的误解,才能形成具有预见性和可持续性的政策。

又比如,有人认为一旦粮食贸易自由化,我国粮食进口会线性上升,直至买空国际市场,造成全球粮食市场,因而谁也养活不了中国。这一流行观点也有商榷的必要,因为它建立在我国粮食进口在自由化贸易环境下将线性上升的虚假设定基础山。实际上。无论是依据现代国际经济学的“大国模型”常识,还是从国际贸易观察经验来看,对于我国这样巨型国家来说,粮食进口量--国际粮价--国内生产和进口量之间客观具有一种内生的联系;也就是说,我国相对于一个较小消费量百分比的进口量增加,会对国际粮价上升产生显著影响,而粮价变动反过来会刺激国内粮食生产,并进而抑制进口量的上升。因而即便在假想的完全自由化的贸易环境下,我国粮食进口量不可能长期线性增长,而会在上述互动机制作用下表现出一个收敛趋势,进而达到一个较为稳定的均衡水平。与均衡水平对应的我国长期粮食进口率是多少?从量化角度回答这一问题需要做专题研究。但有理由相信,即便在自由化贸易环境下,我国长期粮食自给率也很难下降到80%以下。

提出这样的分析,不是说我国未来应当进口相当于消费量两成的粮食;不是说我国政府不应在多边贸易规则允许范围内对于进口进行适当的限制和调节;不是说不应充分利用WTO“绿箱政策”扶持国内粮食和其它大宗农产品生产;甚至不排除我国以人口规模特别大为理由,从维护粮食安全的立场出发,在粮食贸易自由化方面与有关贸易伙伴谋求一个特殊的自给率限制,从而对我国未来粮食进口率上限(如20%)加以控制;这些方面都可以研究和争取。上述讨论有助于对自由化政策环境下粮食进口率增长的极端情形形成比较合理的前瞻性分析,而只有对极端情形做到事先心中有底,才可能对短期或阶段性问题作出比较适当的处理,从而充分有效地利用国际市场和资源,更好地实现我国农业和整个经济长期发展的根本目标。

最后,长期以来很多人认为,如果我国增加粮食进口,粮食安全会面临可能发生的粮食出口禁运的风险;为了摆脱受制于人的被动局面,应当恪守传统的粮食自给自足方针。禁运风险确实是国际经贸关系中的一个实际问题,也是具有重要政策含义的问题,应当依据实际案例和有关理论常识进行科学客观的分析.对未来禁运风险及其可能危害加以实事求是的评价,不宜过分高估风险并画地为牢地自我限制选择空间。已有专题研究表明,未来我国由于政治原因遭受商业性粮食出口禁运的风险极小;美国80年代初因苏联入侵阿富汗对苏联的粮食出口禁运个案证明粮食禁运是一个对禁运方打击更大的“武器”;粮食进口国完全可能采取事先防范政策来控制粮食禁运对本国粮食安全带来的风险。另外,我国还可以主动利用WTO,APEC这样多边合作组织,倡导形成有针对性的协议来彻底消除粮食禁运风险。因而,只要我们在粮食贸易逐步自由化进程中采用适当的防范和预警措施,粮食禁运过去没有,将来也不能危害我国粮食安全。

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