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国家的尴尬

  赵晓的推荐

  赵晓,北京科技大学管理学院教授

  推荐语:国家的本质两难

国家制度的本质两难是,国家需要足够强大,才能履行其应有的职能,但它又不能过分强大,以至于可以不受约束地侵犯公民的财产和权利。

  现代国家制度最重要的特征,就是国家不再具有超越一切,不容置疑的绝对权力,而是在国家制度内部存在制约与平衡。通过王一江教授的这篇文章,我们明白,有效的内部制约最重要的标志,是实现法治,将法律的权威,置于个人和集团之上。民主有种种弊端,但它是现代国家制度中监督监督者,保证法治的基本手段。而民主的经济基础,是经济资源的分散,是非国有经济占主导地位的市场经济。

  从动态角度来看,国家制度与经济发展的良性互动,往往始于充分利用传统体制下有利于经济发展的因素,为经济发展创造条件,使经济能在传统体制下,获得初步的和相当的发展。因此,在传统国家体制和经济落后的条件下,首先集中精力发展经济,不失为明智、实用和有效的第一步。

  国家的尴尬

  ——美国明尼苏达大学卡尔森管理学院教授 王一江

  国家拥有双重身份。首先,国家和其他所有市场经济中的主体一样,是一个经济人,同时,它又是一个强制性机构。

  在经济活动中,国家应该或者实际起什么作用?对这个问题,可以概括地用"手"来比喻:无为之手、扶持之手和掠夺之手。

  如果国家仅是无为之手,它越小越好。如果国家仅是扶持之手,它越强大越好。如果国家仅是掠夺之手,对它的限制越多越好。但国家同时有三只手,该如何设计国家制度,发挥国家在经济生活中的作用,就陷入一种两难的局面。

  国家需要足够强大,才能具有足够的强制力,去做它该做的事,即执行合同;但国家又不能过分强大,以至于它可以不受约束,滥用自己的强制力,任意侵犯公民的财产和权利。

  怎样才能解决这个本质两难的问题,即,怎样使国家强大,使它能做它该做的事,同时又受到限制,不能滥用权力,成为掠夺之手?这是处理国家与经济关系时最棘手的问题。

  法治、民主、分权与经济发展

  现代国家制度注重在制度内部找到制衡,其基本手段是法治、民主和分权。对经济发展和经济繁荣来说,法治是最重要的。但现代国家制度作为一个整体,实现内部制衡,法治、民主与分权,三者缺一不可。

  法治之利与民主之弊

  民主并不是经济发展的必要前提。世界上有很多国家或地区,没有民主,但经济发展非常成功。香港在回归祖国之前,长期处在英国的殖民统治下,一直没有民主,但香港经济的繁荣举世瞩目。台湾在蒋介石父子统治时期,也没有民主,但实现了经济起飞。韩国在军政府统治的时代,也没有民主,但仍然创造了经济发展的"汉江奇迹"。

  反而在很多民主国家,经济发展非常差。菲律宾独立以后很多时候实行民主选举,但经济发展一直不好。印度是世界上最大的、非常稳定的民主政治国家,但长期以来,经济发展并不理想,近年来才开始有所起色。

  上述这些正反两面,经济发展成功的和不成功的例子,说明了民主既不是经济发展的必要条件,也不是经济发展的充分条件。

  在民主政治里,存在两种可能性:一种是多数人通过选票,剥夺少数人,"劫富济贫";另一种是强势集团通过政治游说,"劫贫济富"。不管是谁剥夺谁,都不符合公平的游戏规则。公平的游戏规则,应该是尊重每一个人的权利,谁也不能通过任何手段抢夺谁的,偷盗谁的。任何形式的抢夺和偷盗都不允许,才能消除人们通过剥夺他人而致富的动机和可能性,迫使人们把自己的资源和创造力,都用于生产,增加财富的总量。但在民主政治中,种种不合理的再分配,都成为合法,成为政治生活中的重要组成部分。因此,民主对经济来说,是有不利影响的。对经济发展来说,民主之弊,在于它为相互剥夺提供合法的途径,破坏公平的游戏规则,造成效益的损失。

  那么,在现代国家制度中,什么才是经济发展最重要的条件呢?大家知道,对经济发展来说,最重要的,是合同要得到执行,财产要得到保护,这些都是法律与法治的概念。保护产权的意思,就是谁也不能通过抢夺别人的财富使自己致富。有了法治,产权得到保护,激励人们把自己的资源和精力用于创造财富,经济才能发展,整个社会才能走向富裕。这就是我们所说的法治之利。

  回归前的香港,虽然没有民主,但法治的特点非常鲜明。而像印度及很多其他亚洲和拉美国家,虽然有民主,但政府是腐败的,是民主制度下的无法治国家。如果在民主制度下大家都通过行贿来办事,官僚机器非常腐败,那它在执法时,是不会公平的。执法不公平,法治被破坏,经济发展最重要的前提条件就没有了。

  法治之短与民主之长

  民主政治中包含了种种不利于经济发展的因素,但民主仍然是现代国家制度中最核心的成分之一。

  经济发展真正需要的,是好的游戏规则,是法治。但法治有个自身无法解决的最大难题,就是:谁来监督监督者,对执法者执法?如果执法者本身--最高统治者个人或集团,不受法律的约束,法只是最高统治者用来管别人的,这样的社会就不是法治社会。我们且称此为法制社会,即统治者以法去管制他人的社会。在这种状态下,统治者自己可以不受法律的约束,独立于法律的权威之外,想守法就守法,不想守法就不守法,而当他不守法时,别人都没有办法强制和迫使他守法。

  在中国历史上,历朝历代也曾制定和使用过很多的法律法规,例如"大明律"、"大清律"。这些法典,对各种犯罪行为及相应的处罚,都做了明确的规定。比如贪污如何处理、宦官干政如何处理等。有些特别重要的规则,开国皇帝有时甚至用铁卷丹书写之,悬于宫门,随时提醒自己的子孙,谨记不忘。但这些规定,最后往往没有真正执行下去,因为后来的皇帝自身违法,破坏祖宗定的规则,别人都奈他不何。

  怎么样才能管住执法者,使法制变成法治?人们想回答和解决这个问题时,才会明白民主的重要性。民主尽管有种种的弊端,但它有一个最大的积极作用,即,它是管最高统治者、最高执法者的。我们经常看到,在真正的民主国家,对最高国家领导人的监管和惩罚,往往比对常人更加严格和严厉,这就是民主的真谛和威力所在。

  管住最高执法者,防止最高执法者成为法治的破坏者,从根本上保证法治,这就是民主之长,就是虽然民主会带来诸多问题,为什么它仍然是现代国家制度中的核心组成部分的主要原因。

  四重分权保障民主

  用民主保证法治,接下来的问题是:用什么来保证民主?民主是很脆弱的,很容易被颠覆。希特勒就是靠民主上台的,但上台以后,他就颠覆民主,搞法西斯独裁。在许多非洲国家、拉美国家,今天是民主政治,明天是军人独裁,给人的总体感觉是,这些国家的民主缺乏某种保证,太脆弱。

  民主要靠什么来保证呢?从我们的观察来看,世界上能够稳定地实行民主治国的国家,都是权力和资源相当分散,即分权的国家。具体来说,分权是四个意义上的:

  一是同一级政府不同部门和分支之间的分权,比如司法、行政、立法之间的分权,这种分权的概念,是大家熟悉的,人们常用三权分立来概括它;

  二是不同级政府之间的分权,也就是上下级政府之间的分权,不是搞大一统的中央集权。在这个意义上分权的概念,和联邦制的概念是紧密相连的;

  三是政府和民间的分权,不是国富民穷,国强民弱,或只许州官放火,不许百姓点灯,在这一意义上的分权,与市场经济制度有很大的关系,可以看到,实行民主的国家,都是市场经济的国家,这一现象,恐怕并非偶然;

  四是民间内部,不同群体,不同人之间的分权,不是财富和权力集中在少数人或利益集团手上,这个意义上的分权,要求一定程度的社会公平,包括分配和机会公平,不允许特权和贫富过分悬殊,在拉美和其他民主非常脆弱的国家,常常是分配和机会都极其不公平的社会。

  分权对保证民主非常关键,原因是,做任何事情都需要有资源。如果国家的某个部分,社会上某个个人或利益团体掌握的资源足够多,他们用这些资源来颠覆民主的能力就相应强大。而如果其他人掌握的资源有限,他们阻止利益集团颠覆民主的能力也就相应有限。颠覆民主的力量强,对颠覆民主行为进行监督和反对的力量弱,民主就没有保证了。所以,为了保证民主,需要有分权,包括分享国家权力和经济资源,不允许政府中间的任何一部分,社会上任何一部分人,掌握过多的资源和过大的权力。

  传统制衡方法与经济发展

  在人类发展的历史上,绝大多数国家,绝大多数时候,都没有法治,没有民主,没有分权。因此,如前所述,统治者使用国家权力,强取豪夺,导致经济崩溃的例子,屡见不鲜。但这并不是说,离开了法治与民主,就完全无法约束国家,限制掠夺,经济就一定且随时会走向崩溃。在人类历史上,曾经存在过很多国家体制以外的,非法治、非民主的机制,来约束和限制国家的掠夺冲动,不让它走得太远。在少数情况下,这些传统的约束机制,甚至为经济发展创造了条件。

  国家之间的竞争

  国家之间的竞争能有效制约国家的掠夺之手,这个特点在欧洲历史上表现最为明显。欧洲从没有出过秦始皇,没有出现过天下大一统,国家之间总是处于竞争状态,甚至战争状态。在欧洲,哪一个国家的君主过分侵犯公民权利,那些有技能、有财富的人,就会"用脚投票",离开这个国家,并将自己的技能和财富一起带走。失去人才与物资财富的国家,在国与国之间的竞争中,会处于劣势。为了避免这种情况的发生,国家就要在相当程度上遵守社会契约,尊重公民权利。从这个意义上来说,欧洲是很幸运的--没有出秦始皇!

  国家内部武力的平衡

  如果一个国家内部的武力并没有完全统一,各个武装力量之间形成某种程度的制衡,国家的"掠夺之手"就会受到相当程度的制约。很多学者都强调宪政对英国经济发展的关键作用。但实际上,即使在实现宪政以前,英国的王室也不能像中国的皇帝那样大权独揽,令行禁止,为所欲为。宪政革命以前的英国,国王拥有国内最强大的武力,但国王对武力并没有垄断权,各地的贵族乡绅也有自己的武力。武力的相对力量对比是,国王的武力最为强大,超过任何单个贵族,但如果贵族们联合起来,他们的武力就超过国王,所以国王也不敢随意修改游戏规则,特别是那些牵涉到多数贵族共同利益的规则,侵犯他们的利益。在这种情况下,武力和武力之间达到了一种平衡。

  行会抵制

  在中世纪,君主若侵犯商人的利益,商人是没有力量反抗的,他们能惩罚君主的唯一手段,就是经济抵制,即离开这个国家,不在这里做生意了。在没有建立行会以前,曾经出现过一些这样的抵制,但是都被君主瓦解掉了。因为如果别人都不来做生意的话,谁到这个国家来做生意,就会更加有利可图

  建立行会以后,国王就不那么容易瓦解商人的抵制了。因为,有了行会的力量,如果哪个商人破坏抵制,去跟那个国王做生意,那么整个行会都会联合起来,抵制破坏抵制的商人,使之在这个行业里面没有立足之地。行会对商人个人的惩罚,从反面抵消了国王收买和分化瓦解政策的效果,使得商人之间更容易取得内部协调,采取集体行动,抵制敢于侵犯他们利益的君王。

  模糊信息

  可以说,古今中外,几乎所有的国家,模糊信息在一定程度上都起到了遏制国家"掠夺之手"的作用。从机制上来讲,政府只能收他们知道的、看得见的钱。如果他不知道谁有钱,钱放在哪里,这个钱就无法收到。

  中国人历来也是非常善于使用模糊信息来保护自己财产的。据齐白石的后人回忆,这位国画大师,就常把金子藏在破砖头里,然后把破砖头随意扔在院子的角落里。在中国,有类似做法的人,在稍微有些钱的人中间,恐怕不是少数,"此地无银三百两"的故事,大概也反映了藏钱这一做法在中国的普遍性。

  更有意思的是,中国是世界上少有的政府允许甚至鼓励模糊信息,保护个人财产的国家之一。中国政府在2000年以前实现的匿名存款制度,和改革开放以来允许人们大量使用现金进行交易,就是一个典型例子。匿名存款制在韩国经济发展中也使用过。

  技术条件和税收成本

  在传统社会中,受技术条件的限制,在那些高山阻隔,时空断裂的地方,政府要派驻足够的力量,建立常设的机构,管理当地人民,课税征赋,成本会相当高。中国传统社会中的"桃花源",就属于这种情况。山高皇帝远,管理成本过高,也使得政府无法及时掌握和了解地方经济活动,加重了模糊信息,进一步限制了国家掠夺地方财富的能力。

  实际上,中国历史上,人们有时会利用落后的交通和通讯技术条件所提供的保护,躲进生活条件恶劣的深山老林,以躲避国家的横征暴敛和苛捐杂税。孔夫子就曾以此向他的弟子解释,为什么人们要住在虎狼横行的深山老林,而不去生活条件更加优越和方便的地方,并留下了"苛政猛于虎"的名言。

  重复博弈中的信用机制

  除了体制外部的因素,前面我们还曾指出,作为坐寇,统治者为了自己的未来利益,经常也会自己约束自己。这个现象背后的原理,是博弈论中大家熟悉的"大众定理",即在无限次重复的博弈中,可能产生大家遵守信用的好结果。

  非传统制衡机制的局限性

  有一些国家和地区,能在非民主的情况下,长期实行法治,实现经济的高速和持续发展,就是上述的一些体制外制衡机制发挥了作用。像军人执政期间的韩国,蒋介石父子统治期间的台湾,都处于冷战的前沿,对外部竞争的残酷性,有过切身之痛的感受。外部竞争的压力,使得这些国家和地区的统治者,必须注意约束自己,这就在相当程度上确保了其内部法治的有效性。另外,像回归之前的香港,其法治一方面是由新闻自由和英国本土的民主来保证的,另一方面也是与像新加坡等东亚其他地方进行"制度竞争"的结果。

  但是,这些体制外的制衡手段,都有很大的局限性和副作用。像欧洲国家之间的竞争,虽然遏制了君主的过分掠夺,但它也导致了国家之间的诸多战争,而战争的破坏力是十分巨大的。这个就是损失。从这个意义上来说,欧洲也很不幸--没有出过"秦始皇"!

  中央和地方的武力平衡,也有很大的代价。它导致了市场的分割,不利于形成有足够规模的统一市场。而通过模糊信息来从事交易,虽然保护了自己,但是交易人之间发生矛盾的时候,就没有国家来强力保障合同的执行。换句话说,虽然没有政府来掠夺你,但是你也得不到政府保障合同的执行这个好处了。窖藏金银,虽然安全,却无法进入交换和生产领域,用于投资和升值,这对社会经济的发展来说,损失是很大的。所以,主要靠模糊信息来保护产权,经济可以简单重复,但很难有大的发展,很难产生大型的现代化企业。熟悉"大众定理"的人也知道,"大众定理"中的均衡是非常多,非常不稳定的,什么结果都可能出现。所以,靠这种自我约束来限制统治者,有效果好的时候,但好的效果却完全没有保证。

  还要特别强调,用传统的和体制外的制衡手段,来遏制国家的掠夺之手,不仅有很大的成本和代价,而且这些成本和代价,会随着技术进步和社会发展,越来越大。当今的技术条件,已使国家的强制手段大大加强,由空间、时间和信息等原因决定的税收成本大大降低,现代社会里国家所具备的强制能力和掠夺能力,是前所未有的。因此,当今社会比过去更加迫切需要有制衡国家的力量。与此同时,国家之间的战争,从冷兵器到热兵器,又从常规武器到大规模杀伤武器,其破坏力已是不可同日而语的。这时,大国之间若继续靠武装竞争和战争来互相制衡,风险与成本之高,已无法承受。从经济本身的需要来看,经济发展到一定水平之后,大规模投资,科学研究,创办和管理现代企业,这些活动,牵涉到的人特别多,金额特别巨大,时间特别长,产权关系特别复杂,这个时候就不能靠私人关系来维持合同了,需要法律来确定各方面的关系,需要国家来作为合同的执行者,来保证这些关系的严肃性。没有现代国家制度,要产生现代化企业,会困难重重。继续采用模糊信息,成本就比过去大得多。由于这些原因,现在比以往任何时候,都更要提倡现代国家制度,提倡用法治、民主和分权的手段,来解决国家制度设计中的"本质两难"。

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