历经三年多的讨论和准备，又经过四个月的公开征求意见和修改，社会各界热切期盼的“新医改方案”终于出炉了——中共中央、国务院出台了《关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称《意见》）以及《2009-2011年深化医药卫生体制改革实施方案》（以下简称《方案》）。党的十七大报告强调，健康是人全面发展的基础，并且把“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平”作为建设和谐社会的重要目标。在此指导下，《意见》明确了建设基本医疗卫生制度的总体目标、两个阶段和具体框架；《方案》确定了第一阶段三年时间的工作重点。基本医疗卫生制度的提出和实施，把医疗卫生事业提高到了国家的一项重要制度建设的层面，是一项重大的创新，标志着我国对医疗卫生事业的认识达到了新高度，我国医疗卫生事业改革和发展进入了新阶段。
一、基本医疗卫生制度是“新医改方案”的总体目标
《意见》明确，我国深化医药卫生体制改革的总体目标是，建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。理解这一目标要把握三点：
首先，“基本医疗卫生制度”是我国关于医疗卫生的基本制度，而不仅仅是关于基本医疗卫生服务的制度。《意见》不仅阐述了近期重点抓好的基本医疗保障制度、基层医疗卫生服务体系、基本药物制度建设、基本公共卫生服务均等化等内容，同时明确了包含医疗卫生服务提供、筹资保障、药品供应体系，管理、运行、投入、价格、监管机制，以及科技、人才，信息和法制建设等医药卫生体系方方面面的工作。
其次，基本医疗卫生制度是分阶段渐进建立的，这一目标不仅要贯穿最近三年的工作，也要贯穿到深化医药卫生体制改革的长期探索过程。我国社会主义初级阶段的基本国情、医疗卫生领域本身的复杂性，以及医疗卫生关系到所有人的切身利益，决定了医改的长期性和渐进性。《意见》明确了两个阶段：第一阶段用三年时间，到2011年在全国初步建立基本医疗卫生制度框架，也就是《方案》确定重点抓好的五项改革；第二阶段是到2020年基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。
第三，近期改革的重点突出基本、基础和基层这“三基”，但并不意味着提供的医疗卫生服务内容的都是低水平、低层次的。从《方案》的具体规划可以看出，这些是根据我国当前经济发展水平以及居民健康状况，针对当前急需解决的问题制定的政策和措施，“三基”的内容和层次，是可以随着经济发展而不断丰富的。
二、“基本医疗卫生制度”的提出和实施是重大的创新
我国的基本医疗卫生制度的创新性，主要体现在如下几个方面：在历史上有开创性，在国际上有进步性，在理念上有先进性，在框架上有整体性，在视野上有前瞻性。
从历史上看，这是我国第一次明确在制度上保障人民健康，从“基本制度”的高度规划医疗卫生事业。作为公共品的制度，必然覆盖全民、公平享有，而且制度一旦确立，就是长期稳定的，不随一时一事情境而变化，不随人们的注意力和兴趣而变化。建国以来，我国卫生事业取得了突出成就，但是许多行之有效的做法没有以基本制度的形式固定下来，也没有实现全民覆盖。医疗卫生和人民健康工作的重要性经常发生变化，有时需要给其他工作让路；在投入、监管等方面没有形成稳定的机制；医疗保障措施通常着眼于部分人群，城乡之间、地区之间、阶层之间的不公平性比较突出。“建立基本医疗卫生制度”这一任务的提出和落实，使医疗卫生工作有了制度化的保障，为医疗卫生事业的长远发展和全民平等共享医疗卫生福利确立了制度基础，对医疗卫生工作具有划时代的里程碑意义。
从国际上看，我国的“基本医疗卫生制度”既借鉴又超越了许多国家的经验，实现了跨越式发展。目前，医疗卫生体系比较完善的主要是发达国家。而一些正在进行医疗卫生改革的发展中国家，通常也只是从医疗卫生体制的某一或者某些方面入手。我国要建设的“基本医疗卫生制度”，是包括公共卫生和医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系、医疗卫生机构管理管理体制和运行机制在内的综合性制度。对医疗卫生体系进行前瞻性的整体设计，各个领域和环节的建设和改革同时开展，既借鉴了国内外的历史经验，又注意到了国际医疗卫生体制的前沿领域（如健康信息系统），实现了跨越式的发展。
从理念上看，“基本医疗卫生制度”的提出，体现了我们对科学发展观和医疗卫生自身规律的认识有了重大进步。在科学发展观的指导下，深刻总结了以往的卫生事业发展，回答了为什么要维护健康，怎样维护健康的重大问题；认识到了健康是人全面发展的基础，维护和促进人民健康，是落实“以人为本”最直接的体现；认识到了健康既是发展的动力，也是发展的手段，不能以牺牲人民健康换取一时的经济增长；认识到了医疗卫生领域和一般竞争性领域有本质区别，医疗机构和企业的运行机制、管理方式有本质区别，患者的医疗行为和消费者的普通购物行为有本质区别；在改革的基本原则上，明确强调坚持公平与效率的统一。
从制度框架上看，“基本医疗卫生制度”比过去更加强调综合性和统筹兼顾，避免了“头疼医头、脚疼医脚”。医疗卫生事业的目标是多重的，公共卫生体系保障人们“不生病、少生病、不生大病”；医疗卫生服务体系和基本药物制度保障人们“看好病、少花钱”；医疗保障体系帮助人们分散大病带来的经济负担。这几个体系相互支持、相互配合。过去的一些改革措施，往往侧重于其中一个体系、一个领域的改革，成效有限。“基本医疗卫生制度”的提出，表明我们认识到医疗卫生目标的多重性和系统的复杂性，用统筹兼顾的思路来规划医药卫生体制的改革。
从医疗保障的模式上看，“基本医疗卫生制度”体现了保障模式的创新，实现了服务保障和财务保障的并重，即通常所说的“补供方”和“补需方”并重。有观点认为，政府只需要举办社会医疗保险，就可以实现对居民的医疗保障。但这只是实现了“得病有保障”，实践表明，如果不通过增加投入和加强管理等措施完善医疗卫生服务体系，就无法实现“看病更方便”、“治病少花钱”。基本医疗卫生制度”明确把基本医疗服务和基本医疗保障并列起来，体现了对这两者关系的正确认识，同时也是根据我国当前医疗保障和医疗服务体系发展现状做出的务实选择。
从规划的视野上看，“基本医疗卫生制度”还是一个远近结合的制度，既着眼于近期措施的可操作性，解决当前紧迫问题，又前瞻性地为应对将来的风险作出了安排。近三年，主要通过五项重点改革缓解群众最关心的“看病难、看病贵”问题，突出“基本、基础和基层”，提高医疗服务的可及性，降低居民的医疗负担。从长期来看，随着工业化、城市化、国际化和人口老龄化的发展，我国居民的健康问题还面临重大挑战，我国也面临医疗卫生费用过快增长、超过社会承受能力的风险。十三亿人民的健康，如果只靠看病吃药、只靠扩大医疗服务的供给来解决，可能永远无法满足，也不可持续。必须预防为主，“先发制人”，从源头上降低疾病风险，保障人民“平时不生病”。“基本医疗卫生制度”借鉴了我国过去医疗卫生事业发展的历史经验，把公共卫生服务置于了重要位置，这是认识上的进一步深化。
三、我国能够实现这一重大创新的基础和优势
我国之所以有信心提出并实施基本医疗卫生制度这一重大创新，源于深厚的理论和实践基础，以及制度优势。
首先，科学发展观的提出，为这一创新奠定了理论基础。医疗卫生制度是现代国家的重要制度，关系到千家万户的幸福，医疗卫生制度，在一定程度上体现了一国的社会性质、执政理念和社会思潮。科学发展观的提出，“以人为本”理念的落实，推动了我国社会经济发展模式的转变，也对社会思潮产生了重要影响。在这次史无前例的金融危机中，我国和世界都面临着转变经济社会发展方式，探索新的发展道路的重大机遇，促使我们反思西方国家过去几十年所走道路的缺陷，重新认识发展的目标是什么，政府的责任是什么，这些都为建立基本医疗卫生制度创造了有利的政治环境。
其次，我国的历史经验和近年来各地的探索，为这一创新奠定了实践基础。新中国成立以来，在经济发展水平不高的情况下，人民健康水平跃升到发展中国家的领先水平，一些指标达到了发达国家，其主要经验，集中体现在党和政府制定的“预防为主、面向广大人民群众、以农村为重点、中西医并重”的卫生工作方针。这次提出的基本医疗卫生制度建设的目标，在新的形势下继续继承和发展了这几条基本方针。同时，全国各地近年来开展的各种形式的医疗卫生改革探索，积累了很多行之有效的经验和引以为鉴的教训，为这次医改方案的设计提供了可靠的参考。
第三，我国的制度优势，是实现这一创新的制度保障。医疗卫生改革是复杂的社会系统工程，需要集中力量，顶层设计，统筹兼顾。我国的制度优势，有利于从维护人民健康的目标出发，在整体设计的基础上，调动各方面的积极性，统筹推进各个体系的建设，用较短的时间，取得成效，让老百姓得实惠。
正如《意见》指出的，深化医药卫生体制改革是一项涉及面广、难度大的社会系统工程。我国人口多、人均收入水平低，城乡、区域差异大，长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了深化医药卫生体制改革是一项十分复杂艰巨的任务。基本医疗卫生制度的提出，已经明确了医药卫生体制改革的方向和框架，为建立中国特色医药卫生体制奠定了坚实基础。我们期待着，人人享有基本医疗卫生服务的目标能够早日实现。
注：本文以访谈形式刊发于2008年4月8日《光明日报》
http://www.gmw.cn/01gmrb/2009-04/08/content_906264.htm
