一七七○年，J库克船长带领船队来到了澳洲，随即英国政府宣布澳洲为它的领地。开发澳洲的事业开始了。谁来开发这个不毛之地呢？当地的土著居民人数不多，且尚未开化，只有靠移民。当时英国人主要向美国移民。于是，政府就把判了刑的罪犯向澳洲运送，既解决了英国监狱人满为患的问题，又给澳洲送去了丰富的劳动力。运送罪犯的工作由私人船主承包，这种移民活动一直持续到十九世纪末。
开始时英国私人船主向澳洲运送罪犯的条件和美国从非洲运送黑人差不多。船上拥挤不堪，营养与卫生条件极差，死亡率高。据英国历史学家查理·巴特森(Charles Bateson)写的《犯人船》(The Convist Ships)一书记载，一七九 年到一七九二年间，私人船主送运犯人到澳洲的二十六艘船共四千零八十二名犯人，死亡为四百九十八人，平均死亡率为百分之十二。其中一艘名为海神号(The Neptune)的船，四百二十四个犯人死了一百五十八个，死亡率高达百分之三十七。这么高的死亡率不仅经济上损失巨大，而且在道义上引起社会强烈的谴责。如何解决这个问题呢？
一种做法是进行道德说教，让私人船主良心发现，改恶从善，不图私利，为罪犯创造更好的生活条件。一句话，依靠人性的改善。寄希望于人性之善有用吗？
中外历史上都有人性善还是恶的争论。其实人“一半是野兽，一半是天使”，既有善也有恶，但对经济学家来说，这种争论并没有什么意义。他们认为，人的本性是利己(生物学家已从基因复制的过程证明了这一点)。从利己出发，人可以做出善事——历史进步正是利己心推动的；也可以做出恶事——一切罪恶都来自利己。人性只能用制度引导，而不能靠说教改变。在人们为了百分之三百的利润而敢上断头台的时代里，企图以说教来改变人性，无异于缘木求鱼。私人船主敢于乘风破浪，冒死亡的风险把罪犯送往澳洲是为了暴利。他们尽量多装人，给最坏的饮食条件，以降低成本增加利润，都是无可厚非的理性行为。而且，私人船主之间也存在竞争，大家都在拼命压低成本，谁要大发善心，恐怕在激烈的竞争中无法生存下去。在这种情况下，要把运送罪犯死亡率的下降寄希望于人的善良是毫无用处的。经济学家解决一切问题的出发点永远都是承认人性，而不是改善人性。
另一种做法是由政府进行干预，强迫私人船主富有人性地做事。这就是由政府以法律形式规定最低饮食和医疗标准，并由政府派官员到船上负责监督实施这些规定。
市场经济应该有秩序，这种正常秩序的建立离不了政府的干预，离不了立法和执法。但政府的干预也并不是万能的。这种做法成本很高，要派官员到运送罪犯的船上去执法，当然是一件苦差事，不给高薪没人肯干。但有了这些官员，罪犯的待遇就可能改善了吗？千万别忘记，官员的本性也是利己的。不要把奉公守法无私奉献作为官员的本性。官员无论头上有什么光环，也毕竟是人。让个把官员有超群的品质，证明人性善的观点是可以的，但要让所有官员都这样，就不可能了。如何去监督船上的官员秉公执法呢？即使派了监督官员的官员(可称之为宪兵)，这些官员也还是人，改变不了人利己的本性。
面对贪婪成性又有点海盗作风的船主，官员面临两种选择。一种是与船主同流合污，分享利润；一种是坚决执法，自己或亲人的生命受威胁。在无法无天的海上把那些不识相的官员干掉，扔到海里，诡称他们暴病而亡，对船主不是什么难事。面对船主的利诱和威迫，官员的最优选择只能是与船主合作。当猫与鼠合作时，鼠们更敢大胆妄为了。
其实当时既没有乞求船主们发善心，又没有派什么官员，而是找到了一种简单易行的制度；政府不按上船时运送的罪犯人数付费，而按下船时实际到达澳洲的罪犯人数付费。当按上船时的人数付费时，船主拼命多装人，而且，不给罪犯吃饱，把省下来的食物在澳洲卖掉再赚一笔，至于有多少人能活着到澳洲与船主无关。当按实际到达澳洲的人数付费时，装多少人与船主无关，能到多少人才至关重要。这时船主就不想方设法多装人了。要多给每个人一点生存空间，要保证他们在长时间海上生活后仍能活下来，要让他们吃饱，还要配备医生，带点常用药。罪犯是船主的财源，当然不能虐待了（正如牧羊人不会虐待自己的羊一样）。
据《犯人船》一书介绍，这种按到澳洲人数的制度实施后，效果立竿见影。一七九三年，三艘船到达澳洲，这是第一次按从船上走下来的人数支付运费。在四百二十二个犯人中，只有一个死于途中。以后这种制度普遍实施，按到澳洲的人数和这些人的健康状况支付费用，甚至还有奖金。这样，运往澳洲罪犯的死亡率下降到百分之一至百分之一点五。
私人船主的人性没变，政府也不用去立法或监督，只是改变一下付费制度，一切就都解决了。这正是经济学家强调制度的原因。这种制度是一种有效的激励机制。
哈耶克曾经说过，一种坏的制度会使好人做坏事，而一种好的制度会使坏人也做好事。制度并不是要改变人利己的本性，而是要利用人这种无法改变的利己心去引导他做有利于社会的事。制度的设计要顺从人的本性，而不是力图改变这种本性。“江山易改，本性难移”，人性是无法改变的——无论是最有煽动性的说教，还是最严酷的法律。人的利己无所谓好坏善恶之说，关键在于用什么制度去向什么方向引导。如果只有人斗人、人吃人，才能实现利己，人就比野兽还要坏。如果只有人为人、人帮人，才能实现利己，人就比天使还要好——市场经济的本质就是如此。要建立一个美好的社会，不能靠人性改善 所谓人的思想觉悟极大提高，斗私批修云云，也不能靠政府的英明伟大，只能靠一套把利己变为有利于社会的制度。
但制度也并不是十全十美的。像往澳洲运罪犯这样的事，订一个按下船人数付费的制度就可以了。然而，在更多的情况下，制度在引起合意结果的同时也会引起不合意的结果。例如，美国制定汽车必须装安全带的制度是为了减少车祸伤亡的，但有安全带保护使司机车开得更快，事故反而增加，司机有安全带保护伤亡减少了，路人伤亡增加了。以政绩考核干部的制度是为了鼓励干部做好工作的，但也诱使一些干部假造统计数字。同样，以论文数量考核教员亦使一些教员盲目追求论文数量，甚至剽窃。一些出发点好的制度引起不良后果的事在现实中并不少见。这正是用制度引导与规范人们行为的困难所在。
引导人的行为有三种方法：道德说教、政府干预和制度规范。这三种方法都有各自不同的作用，但也有各自的局限性。道德说教依靠对人性的改善缺乏约束力。政府干预代价高，干预过多会有损于个人自由。制度尽管也会引起不合意的结果，但与其他两种方法相比还是最有效的。这正是经济学家重视制度的原因。重要的是设计出其合意结果最大、不合意结果最小的制度。而且，要在实践的过程中不断改善和完善制度。
我国改革二十余年来取得了巨大成就，这正是制度变迁的结果。现实中存在的各种问题也是缺乏制度或制度不完善的结果。国有企业改革滞后正在于企业内还没有形成一种有效的激励机制，或薪酬制度。我们今天读《犯人船》这样的历史著作，不是要发思古之幽情，或重温澳洲开发之艰难，而是要了解制度比人性和政府都重要。沿着这个思路，改革才能成功。这也就是古为今用吧！
