增强下级政府责任感 完善转移支付制度

　【核心提示】就转移支付分配方式和依据而言，关键在于协调好上下级政府间的偏好差异，着力提高转移支付的稳定性和灵活性，并尽可能使转移支付在法定框架内得到执行。

　　在过去10多年中，我国转移支付问题一直备受学术界和社会公众的关注，尤其是转移支付的结构问题，近年来更是成为各级人大代表提案的一个重要议题。在转移支付问题上，一个被广为接受的观点是，我国转移支付对平衡地区财政能力差异的作用非常有限。以专项拨款为主的转移支付结构安排，不仅使转移支付资金分配透明度下降，而且扭曲了地方政府的行为，并导致严重的社会问题。为充分发挥转移支付的制度功能，自2009 年开始，从中央到地方，各级财政都在对转移支付做一些尝试性改革。从各级财政所采取的措施看，目前的工作主要集中于如何在现行转移支付制度框架内调整转移支付结构，增加一般目的拨款，减少专项拨款。例如，浙江省的改革相对较早，采取的措施也具有很强的创新性。根据浙江省财政厅改革思路，浙江省正尝试在一般目的拨款和专项拨款之间找到某种贯通方法，建立所谓专项一般性拨款项目。然而，由于缺乏充分理论支撑，这一工作还不很完善。

　　制度功能、资金池和分配是关键内容

　　从逻辑上说，转移支付是分权治理的一项重要制度安排，也是分权治理的必要补充。就制度供给而言，转移支付制度不应是外嵌于分权体制，而应作为分权体制的一个部分。在确定分权体制时进行整体设计，以服务于分权治理的全局目标。然而，由于我国1994年分税体制确立时，没有重视转移支付制度的重要性，所以转移支付制度在很大程度上外嵌于分权体制。这种制度安排顺序在单一制国家和集权型政治体制下，会使转移支付制度功能在很大程度上取决于制度供给者的决策偏好。独特的环境和自上而下的制度形成机制，使我国转移支付制度在很大程度上体现了上级政府的主观意志，同时也使经济社会治理过程中政府间的行动协调难度上升。在一个信息极不对称和地区间存在激烈竞争的社会中，家长意识浓厚的转移支付，不仅严重降低了转移支付的公平与效率，而且对下级政府形成了不恰当激励，并扰乱财政资源分配的秩序。从跨国经验看，转移支付的上述问题几乎是普遍现象。这说明，在一个分权体制下，转移支付制度能否既有效地克服分权治理的弊端，又有助于实现分权治理的优越性，关键在于转移支付的制度设计。

　　对转移支付而言，一个优良的制度设计至少包括三个层次的内容。第一个层次是确定转移支付的制度功能，这是转移支付制度设计的逻辑起点。第二个层次是确定有多少财政资源可用于转移支付，即确定转移支付资金池大小。第三个层次是确定转移支付资金分配方式和分配依据。

　　在这三个层次中，第一个层次几乎在所有分权治理国家都一样，所以制度设计的第一步相对简单。关键在后两个层次，因为后两个层次直接决定转移支付能否实现其制度功能，而这又并不完全取决于上级政府的意愿和制度设计本身，在很大程度上与下级政府对转移支付将会作出何种反应有密切关系。

　　就第二个层次而言，资金池大小确定的主要难点在于需要与可能之间的冲突。无论对上级政府而言还是对下级政府而言，资金池当然越大越好。但问题在于转移支付本质上是一个财政资源在地区间重新分配的机制，资金池越大，说明经济越发达，就需要有更多财政资源流出。这对经济发达地区的政府而言，意味着课税成本远大于公共服务收益，从而对其产生负向激励。对不发达地区的政府而言，虽然会有大量财政资源流入，但大量财政资源流入将会使其产生某种财政幻觉，诱发其道德风险和财政不谨慎行为。就第三个层次而言，无论是分配方式还是分配依据，确定的难点在于如何协调上下级政府间的意愿冲突。这一方面取决于在分权体制中上级政府如何看待下级政府，另一方面取决于下级政府的行动目的和行动环境。前者将决定转移支付采用专项拨款方式还是非专项拨款方式，采用法定依据还是相机抉择；后者将决定采用配套还是非配套，采用封顶还是不封顶。

　　我国转移支付制度问题尚存

　　从我国转移支付制度研究的实证结论看，无论是中央对地方的转移支付，还是省对所辖市县的转移支付，转移支付制度设计在第一个层次上与分权体制赋予转移支付的责任基本一致，转移支付的三个制度功能非常清晰。

　　在第二个层次上，两级转移支付规模相对于各级财政总资源也大致相同，都表现出财政资源在地区间的大规模流入和流出。以大规模财政资源流入和流出为特征的转移支付，无论从资金筹集规模还是从资金分配规模看，都对下级政府产生一定程度的负向激励，即便还不明显。以浙江为例，负向激励在某种程度上说明，无论是中央对地方，还是浙江省对所辖市县的转移支付，从发达地区筹集转移支付资金规模似乎有过度之嫌。而大规模转移支付，造成下级政府对转移支付较高依存度，不仅未能使落后地区获得更快增长，反而诱发下级政府的道德风险和策略性行为，并造成下级政府财政约束软化。所以在第二个层次上，虽然转移支付对均衡地区间财政能力和经济发展发挥了积极作用，但这种均衡不是使落后地区发展得更快，而是抑制了发达地区的发展。同时，大规模转移支付在均衡财政能力的同时，并没提升公共服务供给水平，而是诱发了下级政府财政收支决策的策略性变化。

　　就第三个层次而言，以浙江为例，虽然中央对地方的转移支付与浙江省对所辖市县的转移支付，在资金分配方式上很相似，即专项拨款比例略高于一般性拨款，但如果仅就辖区内筹集的转移支付资金而言，浙江省本级对所辖市县转移支付的分配方式，至少在2010 年与中央对地方转移支付的分配方式有很大区别。前者转移支付中，资金分配方式主要以一般性拨款为主，其占比几乎为专项拨款的两倍。如果我们认为一般性拨款比例越高，转移支付结构就越优，那么浙江省对所辖市县转移支付的结构，明显优于中央对地方的转移支付。出现这种差异的原因，与浙江省尝试的专项一般性拨款改革有关。在分配依据上，两级转移支付有很大相似性。虽然近年来，中央尤其是浙江省，在转移支付分配公式中引入了绩效标准，但信息问题导致其应用范围仍非常有限。

　　完善我国转移支付制度的策略

　　无论是中央对地方，还是省对所辖市县，转移支付在制度设计上，逻辑顺序应该是一致的，只是考虑到转移支付的运行环境不同，在具体策略上存在些许差异。就转移支付规模而言，无论是中央对地方，还是省对所辖市县，不仅需要重视转移支付分配，而且还需重新评估转移支付的筹资规模，重点分析发达地区财政资源流出的承受能力、下级政府道德风险及财政幻觉产生的效率损失。就转移支付分配方式和依据而言，关键在于协调好上下级政府间的偏好差异，着力提高转移支付的稳定性和灵活性，并尽可能使转移支付在法定框架内得到执行。

　　为此，在转移支付分配方式上，首先，需要明确下级政府公共服务职责边界，并根据公共服务特征选择相应的融资方式和转移支付分配方式。对具有权利性和普遍性的公共服务，如果需要转移支付进行融资，转移支付应尽可能采用一般性拨款方式，以体现分权的效率要求。对于权利性和非普遍性但又具有常态性的公共服务，如果需要转移支付进行融资，可以考虑采用专项一般性拨款方式。对于临时性和上级政府委派的公共服务，以及非权利性和竞争性的公共服务，应采用专项拨款方式。对于非权利性和缺乏竞争性的公共服务，则应采用专项一般性拨款方式。

　　其次，在确定分配方式的基础上，明确各种分配方式的分配依据。对于一般性拨款，应在科学核算地方财政能力的基础上，选择不容易受下级政府影响的分配标准，确保转移支付的客观中性。同时，作为下级政府的一项权利和上级政府的必要义务，分配依据应采用法定方式固定下来，以确保转移支付的可预测性和稳定性。当然，在一般性拨款方式下，应根据公共服务特征适当选择配套和封顶策略，以确保转移支付有充分的激励性。对于专项一般性拨款方式而言，在很大程度上应和一般性拨款一样，在建立明确的分配公式和客观中性的分配标准的同时，也应充分引入绩效标准，应确保转移支付的灵活性。对于专项拨款方式，建立必要的门槛标准、过程标准和事后绩效标准非常关键。

　　最后，无论是分配方式还是分配依据，制度设计要以提高下级政府责任感为目的，而不是以上级政府执政或管理目标是否实现为目标。

　　（作者单位：浙江财经学院财政与公共管理学院）