这个课题是天则所立项，德国基金会资助的课题。课题组成员有守英、盛洪、赵农、程炼和我。从今年年初立项，到6月30号完成，写了四万字的稿子。我简单地把内容跟大家说一下。
讲这个题目是因为现在的农地问题是一个很尖锐的问题，所以怎么解决这个问题，现在的报告是作为一个实行性的对策，而不是一个理论性的研究。我们过去说，中国革命的核心问题是土地问题。其实中国这几年建设的问题，土地问题可能也是很重要的。你想我们改革开放是从农村开始的，这些年支撑中国经济快速发展的，土地可能是一个很重要的条件。现在农地问题又到了一个非常严重的地步。我们的基本观点是：现在农地问题可能是中国长治久安、稳定发展必须要解决的一个重要的问题。那怎么去解决呢？基本的想法是放松政府土地管制，发展土地市场和土地交易。也就是说要在坚持土地的集体所有制和全民所有制的前提之下，打破对农地管用的国家垄断，改变政府对集体土地用途的管制，发展集体用地的流转和交易。这是我们研究后得出的基本观点。这个观点我们认为政府也可以接受，因为这是在坚持公有制的前提之下来说的。
这个观点首先遇到的是几个理论上的障碍。很多人对建立土地市场和发展土地交易持怀疑的态度。主要的理论观点有三个，我们先对这三个观点作一个非常简要的回答。
这三个观点的第一个观点就是发展土地市场和土地交易会导致土地集中，两极分化和农民的保障问题无法解决。这个问题我们研究的结果是：这个问题在历史上不存在。我们的历史教科书上“土地集中”之类的说法是站不住的。一个重要的依据就是赵冈和陈钟毅最近的著作《中国土地制度史》讲明了这个问题。在现实当中，我们认为这个问题也不存在。一是我们还坚持土地的集体所有，土地流转和交易的目的正是要变农民的农地资产为工商物业资产，保护集体和农民分享土地增值收益，解决农民的长期保障问题。土地的流转和交易是由土地权利主体自主决定，政府可适当管理。历史和现实都证明，只要没有政府权力的支持和庇护，市场权利主体的谈判和价格机制的作用，就足以遏制强权的扩张和兼并行为。事实上历史上的问题发生也是由于官方的庇护，现实当中的问题也是这样。
第二种观点是，土地流转和交易会造成土地的浪费。这个观点之所以站不住，主要的原因是我国现在土地使用浪费的根源，恰恰就在于土地征用代替了土地的流转和交易，所以政府获取的成本太低，而转让的利益又太大，土地的稀缺性并未从价格信息中反映出来。而价格信息除了形成价格和配置资源的功能以外，还有它的规模经济效应和网络外部性的效应。这个问题是否是交易越多，交易费用就越低，交易利益就越大？其实城市聚集正是由于人多才造成人多，给它反作用的力量一个就是地价上升，一个就是拥挤，所以“城市地价递减律”可以使得价格机制会抑制城市的过度扩张和土地的无效使用。
第三种观点是，土地流转和交易会危及粮食安全。对这个问题，从理论上来看，粮食安全是个伪问题，但在现实中还必须重视。在现实当中重视的原因并不是因为中国人多地少，粮食供给不足，而是因为我们还缺乏一套防止饥荒的有效机制。对于这个问题，阿玛亚蒂•森《以自由看待发展》（1999）讲得很清楚。他研究了历史上曾经发生过的大饥荒和一些危机，最后他得出的结论是这样：以事实和逻辑证明了，“试图根据人均粮食可供量来理解饥荒，会导致无可救药的误解”。他认为饥荒和危机发生的原因在于“一部分人口突然意外地失去了他们的经济权益”，并提出了一种防止饥荒的经济学，内容包括提供合理的价格激励，以促进产出（包括粮食）和收入的增长；二是扩大就业，使可能遭受饥荒的人成为防止饥荒的能动的主体；三是发挥民主的政治激励作用以及“防护性保障”和“透明性保证”功能。即民主的制度之下可以防止饥荒。他用饥荒来证明了这些问题，所以发展土地市场，放开土地流转和交易正是遵循了这个原则。不仅如此，由于发展土地市场和交易会抑制城市过度的扩张和土地浪费，具有保护耕地的作用，再加上消除了地方政府土地征用的利益激励，国家的基本农田保护政策就可以落实。与此同时，粮食安全绝不是自给自足，中国要进口粮食，这也是一个基本的国策。
这个报告除了上面的简单回应以外，还分三个部分。第一部分是梳理现行土地政策；第二部分是由四个案例提出的改革方向和办法；第三部分是对于怎么改革，土地政策怎么完善，土地制度怎么改革，土地的法律怎么修订提出一些具体的建议。
现在的农地政策虽然有很多的法律规章，但其特征我们做了如下概括：土地转入的国家垄断和政府管制，农村土地和城市土地，农耕用地和建设用地的严重分割和二元体系，就是两种共有制的土地同地而不能同权，不能同价。这种严重分割的二元体制是它的基本特征。两类土地隶属于不同的权利体系，由不同的机构管辖和不同的规则规制。据此，我们把政策按两个方面来进行梳理。一个方面就是农地政策，另一个方面是农地的非农用转用政策。农地政策这些年确实有不小的进步，农地政策虽然有很多变化，但是有两个基本点是没有变化的：一是坚持土地集体所有和家庭承包经营的制度；二是农地主要用于农业生产，农地转用于非农业用途需要履行相应的转用手续。
我们从这几个方面对这个变化进行梳理：一是承包权的性质。因为这些年农地的承包权是《土地承包法》来规定的。承包权的性质从原来的使用权即一种债权，到了《土地承包法》开始具有物权的性质，《物权法》就明确了它的物权性质。现行农地政策经历了一个演变的过程，其集体所有制的产权形态自上个世纪50年代确立以来，基本上没有变化，但经营方式却从改革前的集体经营变成了现在的家庭承包经营。近20多年来，随着经济增长、粮食供求和土地形势的变化，土地管理和家庭承包经营的有关政策也有很大的变化。概括起来主要有以下几个方面：
一是承包权的权利性质。土地在《土地管理法》中一直作为债权对待。现在，土地承包权从债权向物权转化。
二是承包期限不断延长。现在明确规定为30年。
三是承、发包方的权利和义务。这个规定的基本点恐怕是在限制发包方的权利，保证承包方的权利。特别是规定，承包期内发包方“不得收回承包地”和“不得调整承包地”。
四是实施了一些地权的登记发证等基础性质的工作。
还有一个就是明确了承包方享有土地承包经营权流转的权利。一方面承认流转，另一方面对流转的范围有明确的限制，即“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。
总体来看，这个政策是一个不断进步的政策。进步就体现在地权权属性质物权化、权属主体个人化和排他性强化的方向，而且加强了农户经营农业土地承包权的落实和保护，并使之逐步变成一种可以主张的法定权利。05年最高法院出台了一个关于承包权的司法解释，指出农民对于农村集体和国家工作人员侵犯土地承包权而受到的损害能够得到法律的救济和补偿。但是，对于农地流转特别是用于非农业经营权利的限制，在一定程度上加强和固化了土地权利的二元分割。这是关于农地政策。
关于非农地政策，除了土地管理法以外，从1982年国家发布的《国家建设征用土地条例》 到 土地管理法以及最近中央发布的一系列文件：28号文件、31 号文件。我们看到这些文件有了很大的变化，但基本精神的变化不大。基本精神有两个：一是农地转为非农地的决策者和操控者是各级政府机构，而不是农地权属的主体，二是严格控制农地转为非农地。而实施这个的办法，一个是对农地转用实行指令性计划管理。大概中央从97年到2010年对各个省、各个市只能用多少指标不能突破，但是实际上都突破了。这是一个办法。
第二个办法是严格土地转用的行政审批。《土地管理法》第44条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。28号文规定，“农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府”，都是非常严格。03年甚至暂停批准。
第三个是农地转为非农业用地的政策。《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就是说，农地转为非农业用地必须经过国家征用，先进行土地变性，由集体地权变为国有产权，方能用于非农业建设。这一规定的实质，就是通过土地转用缩小集体地权，扩大和实现土地的国有化。
但是在这一条款中设置了例外条款，规定“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。这一例外条款非常重要，它为村集体实施农地转用开了个后门，但这条有悖于法理。既然是村集体使用自己的土地，为什么还要“依法批准”？依什么法？由谁批准？严格说来，就此而论，《土地管理法》是一部侵权法。因为这个问题矛盾非常尖锐，所以28号文件规定“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，与此同时31号文又把“以租代征” 视作违法，严加禁止，足见政策本身的矛盾和冲突。
下面是关于土地征用的补偿政策。一个是补偿政策按照被征收土地的原用途给予补偿；还有一个是建设用地的供给政策，方式有两种，一个是划拨，一个是出让。基础设施的建设基本上划拨，划拨的方式按原用途补偿实际上是要被征地农民承担一部分基础设施建设成本，而出让是政府一手操办的，实际上把农民排除在土地的增值收益之外。还有一个就是土地有偿使用费的分配和使用政策。国家06年以后提高了使用税，但这是由中央和地方来分担的，实际上也加剧了中央和地方之间的利益争夺，这是土地行为扭曲的重要原因。
所以为了执行这种政策，我们是两套规则、两套机构。对于法律，《土地承包法》是一套，《土地管理法》是另一套。《土地承包法》只管土地的农业使用，承包权的那一套；《土地管理法》管着农地的使用和转用，实际上这两套法律是打架的。两套系统的农业部只管农地和承包，国土资源部及地方国土厅、局、办管的是农地的转用和城市建设用地。现行土地管理机构框架如下。
这两套系统内部有些还是双重管理，但它们实际上是强化了农地二元分割的格局，再生了这种分割的格局。这是我们对现有政策做的梳理。
这套政策造成的结果是非常严重的。结果是三个方面，一方面就是农民土地权利受到了侵害。侵害有几个方面：首先，农地承包权是农民唯一的和基本的财产权利，有了土地承包权，农民才能将自己的劳动与土地等生产资料结合起来，才有了劳动权。现在政府把土地拿走了，实际上一是剥夺了他的财产权，二是剥夺了他的劳动权。失地又失业的农民，数量相当多，大概到了几千万的规模。
其次，《土地管理法》明文规定，政府给你补偿了，不能算剥夺。这话有一定道理，但有一点需要指出，补偿安置原则、标准和数量是政府规定的，农民作为权利主体，不能参与谈判，它是一个强制的结果。从这一点上来说，也是对农民权利的侵犯。关键的问题是补偿足不足的，严重的问题是补偿是严重不足的。严重不足大概是这样的: 我们现在按它的最高标准30倍来计算，据上海市社科院提供的数据，长三角农地征用价格为37.5万～45万元／公顷，农地出让价格为210万～525万元／公顷（一级市场），农地市场价格为1125万～2250万元／公顷（二、三级市场）。由此可见，农地市场价格是农地征用价格的50倍。再进一步来说，按照现行法律规定，征地补偿费要给集体，现在农村的集体既是一个基层组织，又是农村的所有权主体。所以这就侵犯了农民的权益，它把钱拿去私分了、挪用了，甚至办工业失败了。最后农民能拿到的确实很少，这种结果就造成了农民对于农地保护的状况。现在的保护只有上访这种办法，而农民大部分上访的是土地问题。实际上“上访”是一种皇权制的安排，不解决问题，一旦解决不了，就是集体维权。据前年的一个统计，在全国发生的近8万起群体事件中，农民维权占30%，其中因征地补偿不公而发生的群体事件占农民维权的70%。这就严重地危害了安定团结，阻碍和破坏了和谐社会的建设。
第二个问题是中央和地方在土地问题上的博弈。这个博弈确实造成了恶性的竞争。我们发现这样一个问题：中央政府土地政策的目标是什么？我把它概括成三个目标：第一是保护耕地，保证粮食安全；第二是维护农民利益，保持社会稳定；第三是适当增加建设用地，保持经济稳定增长。这三个目标有一致之处，但是也有矛盾的地方。比如，粮食安全是国家目标，既非地方政府目标，亦非农民个人目标。再比如第二个目标，保护农民利益。让农地转用，这是工业化和城市化的利益，根本不是农民的利益。所以说这两个目标，互相是冲突的。我们再看地方的目标，它分为两个，第一是增长目标和政绩目标，即扩大建设用地，加快本地区的工业发展和经济增长，增加地方的GDP，这都算是政绩。第二是利益目标，农地转用，地方可以得到转让和出让，进一步得到在农地发展起来后得到的税收合作方面的收入，这是它的财政目标；用农地还可以撬动银行资金，扩大融资规模，这是它的利益目标。这两个目标高度一致。如果不考虑目标本身的正当性和合理性，而从其有效性和可实现性来看，地方目标有效于中央目标，所以说在目标的问题上，中央败了。
在手段上，地方政府的手段也要比中央的有效得多。中央政府的政策手段主要是加强行政控制和计划管理，包括建立基本农田，制定土地利用总体规划和年度计划，加强土地执法检查等。但是这些手段要依靠地方实施和配合，因此，除了计划本身的合理性以外，中央目标的有效性与其说取决于中央，不如说取决于地方，取决于中央目标和地方目标的一致性，取决于中央的控制能力和地方的忠诚度。这三个条件在计划经济条件下存在，这些手段基本上是有效的。但是，到了现在分权化体制下，上述三个条件全部不存在，那么其结果可想而知。我们可以看到，现在县官不如现管，地方政府直接管理着本辖区的农地和农户，直接负责农地转用的具体操作，地方政府和官员可以采取多种办法规避中央的行政控制和计划限制，使政策实施的结果向自己一方倾斜。诸如，移花接木，调整基本农田；先斩后奏，在农地转用时未批先用；谎报军情。更何况，中央政府只有一个，它要面对全国30个省市区、70个大中城市，600多个市、2000多个县、几万个乡镇。一个人和那么多人博弈，你不输才怪。因此，在土地政策的博弈中，地方政府行为如果被发现了，那就是倒霉，撞到枪口上了。所以中央的监管和控制成为一种偶然事件，就没有效了。中央的计划指标，有的省份2000年就用完了2010年的指标。西部某省会城市的农地转用和建设用地指标是13.5万亩，到2003年已经用去了17.13万亩。
地方为什么这么热衷于征地？，正是因为利益目标。它的利益至少有这么几个：一是可以用低地价、甚至零地价招商引资；二是尽管土地现在出让的部分很少，但它的利益很大，可以取得土地的出让金。现在土地的出让金大概占到很多地方财政预算外资金的60%左右，而财政预算外资金和地方财政资金的规模大体相当。此外，通过农地转用和城市扩张，增加建筑业和房地产业的营业税和所得税，一些发达县市这两种税收已经占地方税收总量的37%。这是财政上的利益。
土地一头连着财政，一头又连着金融，现在地方的基础设施都在大量地投资。城市几个亿，甚至大城市几千亿，土地成为撬动银行资金的重要工具。财政拿的钱大概10%，土地出让金约占30%左右，另外60%靠土地抵押从银行贷款融资，再加上房地产开发商和居民按揭抵押贷款以及建设大学城和新校区的贷款。这种依靠农地转用而发展地方经济的道路潜藏着很大的金融风险和危机，另外一个恶果就是耕地保护和城市化用地的冲突。
从前面的讨论可以看，现行土地政策有三根支柱：一是中央政府加强农地转用的行政管制和计划控制；二是地方政府以各种方式加速农地征用和过度扩张城市；三是农村集体和农民基本上被排除在农地转用之外。结果就造成这两个目标的冲突。一方面是耕地被大量侵占，加速减少和流失。从1996－2002年，农田以每年1027.5万亩的速度在减少和流失，全国耕地的保有量从1996年的19.51亿亩，减少到2006年的18.29亿亩，人均耕地从1.59亩下降到1.39亩，相当于世界平均水平的40%。另一方面是城市的过度扩张，大量地占用了土地。从1998－2005年，我国城市建成区面积从2.14万平方公里增加到3.25万平方公里，扩大了一半以上，年平均以6.18%的速度扩张。据664个城市统计，2005年城镇居民人均用地面积已达133平方米，比国家规定的城市规划建设用地最高限额超出33平方米。美国人均土地面积是我国的10倍，而其城市居民人均占地面积112平方米；欧洲一些国家城市人均占地面积只有82.4平方米，而他们的城市化水平比我们高得多。可想我们的土地被浪费了。我国城市的容积率只有0.33，而国外的一些城市则达到和超过了2.0。据400个城市调查，城市建城区闲置土地占建成区面积的1/4。这种高标准的浪费的现象，如郑州市惠济区政府占地250多亩、投资数千万元修建的白宫式办公楼只是一个样板，很多县政府的办公区都是一个非常豪华的参观游览景观。
现在的农地转用主要有两种方式。最主要的一种方式是政府征用农地然后转用于非农建设，也是问题最多、矛盾最大、冲突最尖锐的一种方式，上述严重后果都是由此而造成的。通过这种方式实现的工业化仍然是传统的国家工业化，借此推进的城市化也是政府的城市化或者官员的城市化，而非农民和农村的城市化。这是城市化和工业化的扭曲。
现有的农地转用和增加建设用地的实施方式有两种，其性质不同，效果相反，需要分开讨论。这种方式主要由地方政府主导，政府借助权力通过征地成为真正的“地主”，又通过对一级市场的垄断而直接占有了农地转用的增值收益。这是地方实施土地政策的主要方式。
另一种方式是农村集体经济组织和农民群众通过农地制度创新，自主进行农地转用，直接参与工业化和城市化过程。前一种方式的法律依据是《土地管理法》第四十三条第一款的前半段，而后一种方式的依据是《土地管理法》第四十三条第一款的例外条款。这一方式之所以能够实施，一方面是面对巨大的商机和创新激励，比如地价是原来到的50倍，这个激励是很大的。另一方面是农民按照对这一例外条款的理解和解释来运用的。与此同时，地方政府如果是前一种方式，是我们反对的，但我觉得是可以理解的，因为94年税制改革以后，财权上收，事权下放，地方要办事没有钱，但问题很大。后一种办法说实在的，农民之所以这样做，一个很重要的条件就是地方政府的默认、允许、支持和鼓励，这正好代表着农地转让制度的方向。本报告第二部分提供的正是这方面的一些案例。
这些案例，我们做了个概括，把现代中国的工业化概括成四种模式。第一种是农民外出打工参与工业化；第二种是地方发展乡镇企业，参与工业化；第三种是随着城镇和工业区的扩展，毗邻的乡村人口不断地融入城镇；第四种是农村完全不靠进城市来参与市场化和国际市场的过程。
第一个案例是广东南海以土地为中心的农村工业化模式。这是在珠江三角洲那一代，外资大量进入，需要工业厂房和打工仔住宅的情况之下，集体自建厂房和打工楼来出租或者合资，围绕股份合作的方式。2004年，南海全市工业用地共15万亩, 其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半。一半是国家转的，一半是农民自己搞的。此外，南海1992年撤县建市前, 许多农村集体将宅基地、村边地和部分果园改为非农用地，只要不占农田，大部分没有报批。以平洲区为例, 该区集体非农建设用地在市国土局统计数为2000亩, 而实际保有量达8000亩。这个状况是农民参与工业化的一个过程，参与了土地升值的利益，又保持了集体所有权的性质，同时也保留了社区成员权的权利。这使得它不仅拥有土地以前的权利，同时也拥有了土地转用后的增值权利，保持了一个长期的保障权利。
第二个案例是山东德州开发区案例。这个案例采取了货币补偿和留地补偿相结合的物业补偿方式，而且采用征地补偿与旧村改造结合起来的模式。开发区先给货币补偿，一亩地3万元，但这个地不准你用，给你留下地去搞物业。政府的高明之处就在于把那些最具市场价值的所谓“金角银边”的经营性用房让给村集体。建物业时开发区不让农民自己招商，开发区会给农民招商，然后按照使用土地的人的规划和标准进行建设。所以建设的厂房和开发区合国家盖的没两样，开始补给的3万元是不够的。旧村改造时，如果按照现在的征地拆迁，拆你房屋，给的钱只能买30平方米。开发区采取让利给村民的方针，制定和实施了“按院补偿”的方案，补偿标准每户15万元。农民基本上可以买两套100多平米的住宅。这样，每户大体可以得到两套住房，一般是自住一套，一套出租，每月可得租金600元。除了物业以外，还有这一块。尽管农民现在还是农民，但已经参与和享受了城市化的过程，而且妙就妙在，钱没有直接给农民，而是把基础设施的启动资金用了，在动态过程中给了农民全面的补偿。使用权和所有权在这里有了很微妙的变化，非常有意思。
第三个案例是江苏昆山的三种农民合作社。这三种合作社也是因为外商和港台商人的进入使得这里的低价迅速上涨。所以农民看到商机以后自己开始盖厂房。第一种合作社是富民合作社，即盖厂房之类的。一种是社区股份合作社，即把资产和所有的集体资产按股份量化以后来做的。还有一种是土地股份合作社，这是离城区相对远一些的，主要以经营果树、花木为主的地方搞的农业土地合作社。这三种合作社中土地的计价都是集体参与来制定的，也很有意思。
第四个案例不是城市的，而是农村的，甚至是山区，就是辽宁海城东三道村。这个村搞了8000亩蔬菜基地，实际上这个村只有三千亩地。但是有一个机会，当时港商在沈阳郊区搞蔬菜基地，丰收了以后，蔬菜价高了，农民都自己卖了，港商也没有办法。不过这里的领导班子比较过硬，先试验，然后把村里的地都分了，包产包户，然后又把地集中起来，每亩给保底收入260元。如果农民愿意，那就加入蔬菜基地；如果不愿意，也会在另外的地方给他一块地，所以大部分农民都加入了。而且农民还可以做农工，大概一年有3000元的工资。如果个人种，一年只有200元的收入，所以大家都愿意。然后村里从深圳聘请了12个农业种菜专家，负责基础设施的服务，如化肥和农业等，再找了12个有经验的农民来当二老板，每人包一块。我们知道，乡村社会里，二老板和农工是一起上下班的，如果偷懒的话就永久做不了老板了。所以劳动虽然是班组的劳动，但是其效率和过去的公社化大不一样，经营情况不错。第二次是和韩国定了3000亩的“金塔椒”的生产。村里的地不够，就去附近的地方区征地、承包，承包后用同样的办法来做。
从以上几个案例可以得出以下几点结论:
1、在发展土地市场和进行农地非农化流转和交易的过程中，上述地方都坚持了土地的集体所有制，发展了集体经济，实现了中央、地方和农民共赢。由此可见，发展土地市场和地权交易不仅与两种土地公有制不相矛盾，而且是实现两种土地公有制的一种可行方式。
2、发展集体建设用地的流转和交易，需要打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，让地权所有者直接参与市场交易过程，主导土地要素的定价权。这是中国农地制度改革和政策调整的基本方向，也是中国工业化和城市化的必由之路。
3、通过农户合作参与市场过程，是中国农民参与工业化和城市化过程的一种制度保证。其具体形式多种多样，不同的作法各有千秋，有效率的组织和制度最具生命力，自然会发展壮大，同时也需要政府的支持和保护。
我们探讨的第三个问题是政策完善和法律修改建议。
1、政策完善主要是，制定统一的土地法律，改变土地政策二元分割格局；1）坚持土地公有制度，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”。这个办法不需要修改《宪法》，比如《宪法》很明确两种公有制，只需要人大常委会做一个解释，宣布两种公有土地同地同权就可以了。2）在这个基础上把所有的土地的法律统一做个修改。
2、修法建议有主要有：
――修改《土地承包法》第十七条
――将《土地承包法》第三十三条第二款：“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”修改为，“不得改变土地所有权的性质”；
――修改《土地管理法》第十二条，将“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”，修改为“依法改变土地权属的，应当办理土地变更登记手续；改变土地用途的，应当办理备案手续。”
第二点是总结地方和基层经验，探索将关于集体建设用地流转的地方规定上升为国家法律。广东省政府已经下发了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，明确提出了农村集体土地所有权与国家土地所有权“同地，同价，同权”。我们该做的就是把它上升为一个国家的法律。
第三点是政府垄断土地一级市场，保证集体和农民的土地权益
1、根本改革现行征地制度，谨防建设用地的国有化趋势。
2、改革现行政府供地制度，允许集体建设用地直接进入市场。
3、防止村庄建设中侵害农民宅基地权利，积极推行农民宅基地商品化。
4、制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定盈利性目的用地不得征用。
5、限定政府储备土地为存量土地，严禁征用集体土地增加土地储备。
第三个建议是改变土地财政格局，创立地方财产税制度。因为现在之所以有这种征地方式，非常重要的原因就是利益问题。所以要改变现在的征地政策，就要改变现在的利益格局，而改变这种利益格局，主要的方法就是合理分配土地级差收益，完善土地财产税制度。在土地财产税方面，我们建议将现行的各种土地税费合并为三个税种：土地占用税、土地保有税和土地交易税。把它合并之后作为地方的固定收入，地方有了固定收入以后，就不需要登记了，只需要征收这三种税就可以了。中央不要拿这个税，完全划为地方的收入，实际上地方靠近那里，登记也好登，地方也有积极性。所以这个问题是可以解决的。还有一个方法是完善公共财政体制，保证财权和事权一致。
第四个建议是让失地农民参与补偿谈判，探索实施财产性补偿的办法。1）现在按区片综合价补偿，补偿标准有所提高，但我认为这应该作为一个最低的标准。实际的价格应当让失地农民直接参与补偿谈判，实际补偿应是双方讨价还价的结果。2）预留发展用地，实施财产补偿。我们上面的一些案例和很多地方都在采取这种办法，在实施货币补偿的同时，应当给被征地的村庄按一定比例预留一部分建设用地，让土地建成工、商、物业来参与工业化的过程。3）谨慎对待以社保换土地的办法，防止变相侵占农民土地。现在给失地农民提供社保的做法有可能要进一步地推开，我对此持保留态度，所以要谨慎对待这个事情。4）客观审视指标管理的效力，探索有效保护耕地的制度安排。因为现在这种指标管理已经失败，所以应该去改变这一管理方式。我们提出的办法是承认基本农田异地代保原则，建立基本农田保护指标交易和利益补偿机制。好多发达的地方，地已经用完了，广东东莞这些地方只剩下10%的土地了，再开发就没了。那么就可以建立异地代保。我这有地，你那没地，我的指标你可以用，但是我们来一个指标交易和利益补偿。如果国家和地方的补偿，两种政策能够结合起来，我想这个问题可能得到解决。这是我就这个问题的一个基本的思路。
