一、前言
我打算讨论我们经济发展认识的改进，尤其是有时被人们称为后华盛顿共识的见解的出现。我的评论阐明两个问题。其一是我们对于使市场更好运行的东西有了更进一步的认识。华盛顿认识认为，良好的经济运行需要自由贸易、宏观经济稳定和理顺价格。一旦政府出面解决这些问题，特别是一旦政府让开路，私营市场就能有效地分配资源，并产生强健的增长势头。诚然，所有这一切对市场的良好运行都极为重要：如果通货膨胀达到每年的１００％，并且变化无常，投资者就很难作出良好决断。但是华盛顿共识提出的政策并不完整，有时甚至是误导性的。要使市场发挥作用，仅仅要求低通货膨胀是不够的；它还需要健全的金融管理、竞争政策，以及促进技术转让、鼓励透明性、引导华盛顿共识所忽视的一些基本问题的政策。
我们对于促进良好市场所需的手段的认识也已经得到提高，我们已经将发展目标进一步扩大。诸如包括可持续发展、平等主义发展和民主发展。当今发展的一个重要组成部分就是寻求同时推进这些目标的补充战略。然而，在我们寻求这些策略的时候，我们不应该忽略不可避免的交易。这就是我将要论述的第二个问题。
二、东亚金融危机的某些经验教训
在讨论这些问题之前，我想先论述当前的东亚危机对我们思考发展的意义。对于东亚的成功的，甚至被人称为奇迹的发展的考察，是促使我们超越华盛顿共识的因素之一。毕竟，一些国家并没有紧密跟随华盛顿共识所指引的方向。但却不知为何取得了其历史上最成功的发展。当然，他们的许多政策，例如低通货膨胀和财政紧缩，与华盛顿共识完全相一致。他们的政策中的几个方面，例如平等主义政策，虽然与华盛顿共识无异，但并未得到强调。他们的旨在消除与较先进国家之间的技术差距的产业政策，实际上是与华盛顿共识的精神背道而驰的。这些考察是世界银行研究报告《东亚奇迹》（世界银行１９９３年）的基础，并促进了最近对政府在经济发展作用的再思考。
自从金融危机以来，东亚国家广泛因其误导性的经济政策而受到谴责，人们认为这些政策对于这些国家今天陷入的混乱负有不可推卸的责任。一些理论家利用东亚当前的问题指出，政府积极干预的制度是一切问题的根源。他们是指韩国的政府指令性贷款以及政府与大企业的默契关系。在阐述这一见解的过程中，他们回顾了过去三十年的成功。对于这些成功，政府当然功不可没，尽管它偶尔也会失误。这些成就不仅包括人均国内生产总值的大幅度增长，也包括人的预期寿命延长、教育范围扩大以及贫困现象显著减少，这一切都是实实在在的，而且事实将会证明它们要比眼前的金融危机更持久。
即使是政府自身直接采取了行动，它们都取得了引人注目的成就。这些政府创立了世界上最具效益的钢铁厂，这一事实向私有化倡导者提出了挑战，这些人认为，这种成功从好的方面看是一种侥幸，从坏的方面看根本就不可能。然而我认为，一般情况下，政府应当将注意力放在只有它才能做的那些事情上，而将钢铁之类的商品的生产交由私营经济部门去进行。但是在目前大多数情况中，问题的关键不是政府在每个领域中做得太多，而是它在某些领域中做得太少。在泰国，问题不是政府指挥资金投入房地产，而是政府调控者未能制止这一行为。同样，韩国也遭受了包括向企业贷款过多，企业举高债经营却管理不力在内的问题。毛病并不是出在政府的误导性贷款上。当前的骚乱是由许多美国、欧洲和日本的银行提供的贷款促成的，这一事实说明，市场存在本身可能也已经严重误导贷款。问题不在于政府缺少政府缺少行动措施，而在于它低估了金融调控和企业管理的重要性。
当前的东亚危机并没有否定东亚奇迹。这些基本事实依然未变：世界上还没有任何地区在这么短的时间里使收入得到如此显著的增长，使如此众多的人口脱离了贫困。比较武断的华盛顿共识的观点，既没有为理解东亚经济的成功，也没有为了解其目前困境提供适当的认识框架。以这些认识世界的观点为基础对东亚危机作出反应，从好的方面说，是漏洞百出，从坏的方面说，则是根本违背生产的。
三、使市场更好发挥作用
华盛顿共识是因为拉丁美洲在八十年代的遭遇而促成的。当时，该地区的市场运转不良，部分原因是社会政策不力。国民生产总值连续三年下滑，预算赤字极同－－有的甚至达到国内生产总值的５－１０％。其中用于生产投资的经费还不如支付给无效益的庞大国有经济部门的津贴多。由于严格限制进口，不太重视出口，企业缺少提高效益或坚持国际质量标准的刺激。赤字首先是通过借款，包括大量借外债来填补。银行业人士为了使石油美元周转，急于以很低的实际利率贷款，使得借款很具吸引力，甚至对于那些低回报的投资也不乏魅力。然而，１９８０年以后，美国的实际利率上升，限制了继续借款，加重了支付利息的负担，迫使许多国家求助于硬币铸造税，为填补居高不下的公共支出（因利息高涨而上升）与课税基础萎缩之间的空缺筹措经费。其结果是极高并且变化莫测的通货膨胀。在这种情况下，货币成了一种昂贵得多的交易工具，经济行为成了维护价值，而不是进行生产投资。高通货膨胀所导致的价格变化无常，破坏了价格体系的一个主要功能：传递信息。
美国经济官员、国际货币基金组织和世界银行的所谓华盛顿共识，就是在这些问题的包围下形成的。现在是重新考察这一共识的良好时机。许多国家，诸如阿根迁和巴西，已经成功地实现了稳定；他们所面临的挑战在于设计第二代改革。还有其他一些国家一直坚持相对适当的政策，或者面临着与拉美国家完全不同的问题。例如，东亚各国政府一直保持预算盈余；通货膨胀不高，并且许多国家在货币贬值以前其通货膨胀还在下降。当前金融危机的根源在于其他方面，它们的解决方法不能在华盛顿共识中寻找。
拉丁美洲宏观经济的主要弊病通货膨胀是华盛顿共识形成的背景，对通货膨胀的专注是货盛顿共识的背景，对通货膨胀的专注使得宏观经济政策不太利于长期经济增长，分散了人们对宏观不稳定的主要根源，即金融部门软弱无力的注意。如果金融市场一心致力于放开市场，就可能因为削弱金融部门而对宏观经济不稳定造成不利影响。更广泛地说，决策者在注重贸易自由化、 解除管制和私有化的过程中， 忽视了其他的重要因素，即最引入注目的竞争，这是形成有效的市场经济所必不可少的。在决定长期的经济成功方面，这些因素可能至少同标准的经济指令一样重要。
华盛顿共识还遗漏或忽视了其他一些因素。其一是教育，这个问题已经在发展中社会得到广泛共识；其他一些问题，诸如技术改进，也没能受到应有的重视。
华盛顿共识作为一个学说，其成功之处在于它的简明性；经济学家仅仅利用简单的会计原理就能执行它的政策建议。几项经济指标，即通货膨胀、货币供应增长、利率、预算和贸易赤字，可以作为一整套政策的基础。其实，在某些情况下，经济学家应当飞往某个国家，查看并试图证实这些数据，在两个星期内为整个政策改革提供宏观经济建议。
华盛顿共识对于政策建议而言具有很重要的优势，它关注最为重要的问题，它建立了一个易于复制的框架，对依据个别的个体、观点而形成的建议感到担忧的大型机构也能够利用它。它明确地限定自己仅确定发展的必要条件。但是，华盛顿没有就发展过程中的每一个问题提出解决方法。
与之相对照，很遗憾，我在这里提出的观点都不那么简单。它们既不象教条那样易于阐明，也不象政策那样易于实施。这里没有什么一目了然的经济健康状况温度计。更糟糕的是，可能存在这样一些交易，经济学家、尤其是外界经济学家，将其作用局限于描绘可选择政策的结果。
我在这一部分主要强调经济效益。我将讨论宏观经济稳定和自由化－－华盛顿共识也关注这两个问题，以及金融部门改革和提高政府效能－－华盛顿共识没有涉及这两个问题。我将论证，华盛顿共识所包含的训条在这两个核心领域内从好的方面说是不完善的，而从坏的方面说则是误导性的，虽然宏观稳定很重要，例如，通货膨胀永远不会成为它的一个最根本的现象，但贸易自由和私有化也是健全的宏观经济政策的重要组成部分，不过它们本身并不是目的。它们是达到市场比较正常、更具竞争性、更富有效益这一目的的手段，而且必须要由有效的管理和竞争政策来补充。
１、实现宏观经济稳定
（１）控制通货膨胀
或许华盛顿共识推出的有关稳定的最重要的政策处方就是控制通货膨胀。它对于进攻性地预先制止通货膨胀的论证，是以三个前提为基础的。最基本的前提是，通货膨胀的代价太高，因此应该被制止或降低；第二个前提是，一旦通胀开始上升，它就有加速发展失去控制的趋势。这一信念强有力的促使人们预先制止通货膨胀，因为在人们看来，通货膨胀上升所造成的风险远远不止于对产量和失业产生不利影响。第三个前提是，扭转通货膨胀上升需要付出很高的代价。这个前提意味着，即使人们觉得维持失业率远比维持通货膨胀更重要，目前还是应该采取措施防止通货膨胀率而不得不使经济大衰退。所有这三个前提都可以从经验上验证。
我已经在其他地方详细讨论过这个证据。在这里我想把它简要概述一下。这项证据只是表明了高通货膨胀的代价很大。布鲁诺和伊斯特发现，当一些国家的年通货膨胀超过４０％这一界限时，它们就落入高通货膨胀／低增长的陷阱中。但是，不超过这个界限，就没有什么迹象表明通货膨胀造成很大的损失。巴罗和菲希尔也证实，一般情况下，高通货膨胀对增长是有害的。但是他们也没有发现有任何证据表明低程度的通货膨胀也造成很大的损失。菲希尔发现，变化不定的通货膨胀也具有同样的情况。阿克洛夫、迪肯斯和佩里的最近研究揭示，低程度的通货膨胀甚至可以改进那些同通货膨胀为零有关的经济现象。
加速论假说的证据是模糊不清的：没有任何迹象表明通货膨胀的上升同过去通货膨胀的增长有关。有关扭转通货膨胀的证据显示，当通货膨胀上升时，菲利普斯曲线是可以呈凹形的，因而，当通货膨胀上升时，降低通货膨胀的支出可以小于所得到的收益。
在我看来，从这项研究所得出的结论是：控制高程度和中等程度的通货膨胀应当是一项优先考虑的基本政策，但是，使低通货膨胀更低，不一定能够有效改善市场的运行。
１９９５年，发展中世界超过半数国家的年通货膨胀率低于１５％。对于这７１个国家来说，控制通货膨胀不应是一项优先考虑的头等大事。而在另外２５个几乎全部处于非洲、东欧和前苏联的国家中，控制通货膨胀或许是稳定和改革的重要组成部分，这些国家的年通货膨胀率超过了４０％。一门心思关注通货膨胀不仅会歪曲经济政策，阻碍经济实现充分增长和挖掘潜在产量，而且会导致降低经济灵活性、丧失重要增长收益的制度安排。
（２）治理预算赤字和往来帐赤字
宏观经济稳定的第二个组成部分是压缩政府规模，降低预算赤字和往来帐赤字。我会在后面论述最佳政府规模的问题。现在我想着重阐述两项赤字。大量证据表明，持续而庞大的预算赤字对经济运行是有害的。三种填补预算赤字的方法全都有其不足之处：从国内筹措资金引起国内利率上扬，从国外筹措资金可能难以承受，制造货币导致通货膨胀。
要确定预算赤字的理想水平，并没有简单的公式。理想的赤字－－或者可承受的赤字范围－－取决于环境、包括经济的周转状况、对未来增长的展望、政府的经费开销、金融市场的深度以及国内私人储蓄与国内投资的水平。例如，美国目前正力图平衡预算。我长期认为，私人储蓄的低利率以及生育高峰一代人的逐渐成熟使人感到，美国可能应该谋求预算盈余。与此相对，东亚各国面对经济衰退仍保持预算盈余，那里的私人储蓄率很高，公共债务与国内生产总值的比率相对较低。这一情况远远没有引起人们的注意。
埃塞俄比亚的经验强调了理想赤字的另外一个决定因素，即资金来源。在过去的几年里，埃塞俄比亚的赤字一直保持占国内生产总值的８％左右。一些外来的政策顾问希望埃塞俄比亚降低它的赤字。其他的人则认为，它的预算赤字是通过极其优惠外援的稳定的、可预见的流入来填补的。这些外援没有形成必须填充预算缺口的紧迫感，但却造成了实现高回报投资的紧迫感。在这些状况以及要在诸如初级教育和基础物质设施之类的重要领域内给政府投资以高回报的条件下，政府可能理所当然将外援作为获得象税收那样的收入、平衡包括外援在内的预算的合法来源。
往来帐赤字的理想水平很难确定。当一个国家的投资超过它的储蓄时，往来帐赤字就会产生。它们本无好坏之分，全都取决于环境，特别是资金的用途。在许多国家，投资的回报率远远超过国际资本的成本费用。在这样的情况下，往来帐赤字是可以承受的。
筹措资金的形式也很重要。国外直接投资的优势不仅在于它所提供的资本和知识，而且在于它往往非常稳定。与之相对，泰国在１９９６年达到８％的往来帐赤字不仅很庞大，而且都是以美元命名的短期债务形式，这些债务是为以当地货币命名的投资筹措经费，它们往往过多地被投入房地产之类的非生产性用途。通常来说，短期债务和有价证券的流动可能造成非常不稳定的成本支出，并得不到外来知识带来的收益。
（３）稳定产量和促进长期增长
具有讽刺性的是，宏观经济稳定－－如同华盛顿共识所构想的那样－－常常忽略了稳定产量或失业人数。最低限度减轻或避免严重的经济萎缩，应当是最重要的政策目标之一。从短期看，大规模的非自愿失业显然是无效益可言的－－从纯粹经济角度来看，它代表了未能得到比较有效利用的闲散资源。这些经济衰退的社会和经济代价可能具有破坏性：生活和家庭受到干扰，贫困现象加重，生活标准降低。更坏的是，社会和经济代价转化为政治和社会动乱。
并且，商业周期本身可能对长期增长具有重要影响。通过借款为研究和发展筹措经费所遇到的困难表明，在经济衰退时期当企业的现金流量减少时，企业必须要明显压缩它们的研究和开发经费。这一影响在美国似乎一直是举足轻生的；在那些研究和发展所起的作用相对不太重要的国家，无论这个问题是否造成了影响，都需要进行进一步的研究。然而，一般情况下，产量的变化几乎总是诱发不稳定现象，从而挫伤投资的积极性。
产量的变动在发展中国家特别明显。在中高收入国家，通常的年增长幅度的偏差为２．８％。在发展中国家，一般的偏差为５％或者更高，包括增长率的巨大偏差。在欧洲和中亚、中东和北非以及次撒哈拉非洲，增长幅度尤其变化无常。
在稳定产量或就业的意义上，怎样才能促进宏观经济的稳定？传统的措施是采取适当的宏观经济政策，包括可以使自动稳定机制运行的反周期金融政策和财政政策。这些政策当然很必要，但是越来越多的文献，既包括理论方面的也包括经验方面的，已经在强调微观经济对宏观经济稳定的重要支撑作用。这些文献强调金融市场的重要性，并通过信贷定量配给之类的机制和银行与企业的破产来阐释经济衰退。
在十九世纪，工业国家主要的经济衰退大部分是由财政恐慌往往先发生，随后总是导致资产价值的大幅度下降和银行的广泛破产。在某些国家，改善管理与监督，引进存款保险以及建立对银行机构的刺激机构的措施，降低了金融恐慌发生率和激烈程度。但是金融危机的发生更加频繁、更加激烈。即使在瞄准了通货膨胀之后，美国的众所周知的储蓄与贷款大崩溃所造成的损失高出大萧条所造成的损失的好几倍。然而如果对照国内生产总值来衡量的话，这次大崩溃就不会被列入八十年代初期以来的最大的２５次国际银行业危机的排列表中。
银行业危机给宏观经济造成的严重后果，并影响今后五年的增长。在１９７５－１９９４年期间，那些末经历银行业危机的国家的增长速度缓慢上升；那些遭受了银行危机的国家则发现在危机之后的五年内增长速度放慢了１．３个百分点。显然，建立健康的金融系统是促进宏观经济稳定的一个重要组成部分。
２、金融改革的进程
建立健康的金融系统的意义并不仅仅在避免经济危机。金融系统可以比作经济的大脑。目前它在聚集人们的储蓄的过剩资源方面发挥着重要作用。这些资源分派给其他的人，诸如企业家和家园建设者，他们可以将这些资源用于生产用途。运行良好的金融系统可以为这些资源挑选出最具生产能力的项目。相反，运行不良的金融系统往往将资金分派给生产能力不高的投资。筛选项目还只是第一阶段。银行系统必须继续监督资金的运用，以确保它们被继续投入有生产价值的用途。金融市场在这个过程中还发挥了许多其他的功能，包括减少风险、增强流动性和传递信息。这些功能对于资金的增长和整个生产能力的提高都是必不可少的。
如果完全依靠银行本身，它们也不能很好地发挥这些功能。金融部门信息不全面、市场不完备和契约不完善的问题特别严峻。
最近有关东亚问题的讨论对透明度的强调，表明我们越来越认识到良好的信息渠道对于市场有效运行的重要意义。特别是，资本市场需要有效的法律制度配合下的审计标准，以挫败欺诈行为，为投资者提供有关企业资产负债情况的适当信息，并保护少数股东的利益。但是光有透明度还不够，这部分是因为信息难免是不完整的。要减轻这些信息问题，并为有效的金融市场创造条件，与管理和监督相结合的健全的法律准则是不可或缺的。
在成功的金融市场上，管理服务于四个目的：维持安全与稳定（谨慎的管理），促进竞争，保护消费者和保证那些未得到服务的群体有机会得到资金。在很多情况下，追求社会目标－－诸如保证少数民族和贫困阶层得到资金，就象《美国社会再投资条例》所做的那样，或者保证为抵押提供资金，即政府创办的联邦国民抵押协会的根本任务－－如果做得好，可以强化经济目标。同样，保护消费者不仅是良好的社会政策，而且使人们建立起关于经济市场上存在着“平坦的竞技场”的信心。没有这样的信心，那些市场仍将是单薄和低效的。
然而，决策者有时面临着在相互冲突的目标之间进行权衡的问题。例如，东亚一些国家增强了金融约束，提高银行的免赔额价值，抑制银行冒那些可能会造成银行部门不稳定的无把握的风险。尽管这些约束无疑带来一些经济损失，大的稳定所带来的收益几乎总是超过那些损失，正如我在下面所说的，近几年其中许多约束的解除，可能已经在不小程度上对这些国家当前正在经受的不稳定现象起了推波助澜的作用。
世界银行和其他机构已经在试图创立更好的银行体系。事实证明，通过机构发展、信贷文化改革和创立减少过度冒险可能性的管理结构而实现的银行系统的资本，更加棘手。最坏的是，暂时的稳定甚至可能已经削弱了进一步改革的压力。既然根本问题没有得到解决，某些国家便一次又一次地需要援助。
华盛顿共识是在严格管理的金融体系的背景下形成的。在这种体系中，许多规则的确立都是为了限制竞争，而不是促进四项合理管理目标中的任何一个。但是自由化的教条往往成了目标本身，而不是作为获得更好的金融体系的手段。我没有叙说自由化的许多方方面面，但我想提出几个具有普遍性的新观点。
第一，关键问题不应在于自由化或解除管制上，而在于构建确保有效的金融系统的管理框架。许多国家将需要变革管理框架，消除那些仅用于限制竞争的规则，与此同时增加确保竞争和谨慎行为（并确保银行具有适当的刺激）的规则。
第二，即使所需要的金融体系设计妥当，人们在转变过程中必须要小心谨慎。各种要采取以前的解除管理措施－－有时被称为“大爆炸”－－的企图，全然不顾非常敏感的先后次序问题。例如泰国过去常常限制银行向房地产业的贷款。在自由化进程中，它完全抛开了这些限制，而且没有建立一个立足于风险的精明的管理体制。再加上其他因素的作用，其结果是大规模资金分派不当，助长了房地产业的泡沫经济，这是金融危机的一个重要因素。
要认识到建立生机勃勃的金融部门有多么困难。这一点非常重要。即使象美国和瑞典那样有着精明机构、高度透明性和良好企业管理的经济，也面监着银行部门的严重问题。发展中国家所面临的挑战就更大了，它们作为出发点的制度基础要薄弱得多。
第三，在所有国家，管理的一个主要目标应当是保证参与者面临的适当刺激：政府不能也不应当参与监督每一项交易。在银行系统中，除非管理机构为银行拥有者、市场和监督者设立刺激机制，使他们有效地运用信息，谨慎采取行动，否则，自由化就不能发挥作用。
证券市场上的刺激问题也需要探讨。对经营者来说，创造经济价值必须要比剥夺少数股东的资产更有利可图：谋求经济收益在私营部门中可能跟在国营部门中一样艰难。没有适当的法律准则，证券市场就不能成功地发挥它们的重要职能，从而危害国家的长期经济增长。要保护股东尤其是小股东的利益，法规是必不可少的。
关注微观经济，尤其是金融对宏观经济的支撑作用，对于应付货币骚动也具有重要的意义。特别是，在货币骚动是由银行部门的过错所导致的地区，提高利率的传统办法可能是违背生产的。银行与企业的资产与负债的结构和期限往往是个棘手的难题。这部门是因为强有力的刺激促使银行利用短期借款来监督和影响它们为之贷款的企业，并促使存款者利用短期储蓄来监督和影响银行。其结果，利率提高可能导致银行净资产的大量缩减，使银行危机进一步恶化。国际货币基金组织和世界银行的经济学家的经验研究证实，利率上升往往增大银行业危机的可能性，而货币贬值却没有很大的影响。
高利率策略的倡导者声称，这种策略对于恢复人们的经济信心，从而制止货币价值的萎缩，是必不可少的。反过来，制止货币价值的萎缩对于恢复经济基础实力，并预防因进口商品价格上涨而引起的通货膨胀爆发，具有重要的意义。这一措施是依据有关将使人们恢复信心的市场反作用以及经济基本因素的假设而提出的。
最终，信心与经济基本因素不可分割地纠缠在一起。那些削弱经济尤其是金融体制的措施可能恢复人们的信心吗？的确。如果经济最初面临着因极其过度的需求而引起的高程度通货膨胀，提高利率将会被视为通过宏观经济稳定来增强经济的基本因素。
３、鼓励竞争
迄今为止，我认为，宏观经济政策必须要扩展，不只局限于一心关注通货膨胀和预算赤字；就宏观经济稳定和长期发展而言，作为华盛顿共识基础的一系列政策还很不够。宏观经济稳定和长期发展要有健全的金融市场。但是，建立健全的金融市场的议程不应将手段与目的的混淆起来；问题应当在于重新设计调控体制，而不在于金融自由化。
现在我想论证竞争是市场经济成功的关键。这里也一直存在着手段与目的之间的某些混淆。应当被视为形成更具竞争性市场的手段的那些政策，却被当作了目的本身。结果，在某些情况下，那些政策未能达到目的。
福利经济学的基本原理是在确立市场经济效益的基础上形成的，它认为，私有制和竞争性市场在经济中并存。许多国家，特别是发展中的和处于经济转型中的国家，都缺少二这二者。然而，直到最近，它们几乎把全部的注意力都放在了建立私有制和贸易自由化方面。贸易自由化和建立竞争性市场被混为一谈。贸易自由化是很重要，但是如果不建立竞争性经济，我们就不太可能得到贸易自由化的全部效益。
（１）促进贸易自由
贸易自由化是华盛顿共识中的一个重要部分，它最终导致自由贸易。强调贸易自由化是理所当然的：拉丁美洲国家在设置贸易保护主义壁垒之后便停滞不前。就发展而言，进口代替制被证明是极其缺少效益的。在很多国家，工业生产着附加值为负的产品，创新受到遏制。通常的关于贸易保护制本身掏创新的论证，多少有几分混乱。政府可能已经形成了国内企业间的竞争，这种为引进新技术提供了动力。与贸易保护制相比，没有形成国内竞争更是造成停滞的原因。当然，国外的竞争也会成为竞争的重要根源。但是片面从种族的意义上说，国内企业有可能被挤出竞争，而不是卷入争夺。消费者可能会从中受益，但对增长的影响恐怕就比较难以预测了。
贸易自由化可以形成竞争，但这一切并不自动进行的。如果贸易自由化出现在进口被垄断的经济中，经济收益可能只是原封未动地从政府转到垄断者手中，因此，就建立具有竞争性和创新性的经济而言，贸易自由化既不是必要的也不是充分的。
在以前受保护的具有进口竞争性的经济部门形成竞争，至少像促进出口部门的竞争一样重要。藻亚经济的成功就是这方面的一个强有力的例子。东亚经济的成功就是这方面的一个强有力的例子。由于允许各国发挥自己的竞争优势，贸易既提高了工资收入，也扩大了消费机会。在过去的１５年中，贸易一直发挥着这样的作用，世界贸易的年均增长幅度为５％，几乎为世界国内生产总值增长率的２倍。
令人感兴趣的是，贸易自由化导致生产率提高的过程并没有得到充分认识。
（２）促进私有化
国家在某些领域的垄断遏制了竞争。但是过年１０年对私有化的强调，与其说产由于担忧缺少竞争，还不如说是出于对利润刺激的考虑。从某种意义上说，华盛顿共识关注私有化胜过关注竞争是理所当然的。国营企业不仅缺乏效益，而且它们的亏损增添了政府的预算赤字，促进了宏观经济不稳定。私有化则是一石击二鸟，既提高经济效益，又降低财政赤字。这一观点是说，如果能够确立财产所有权，企业主景大限度追求利润的行为将消除浪费和效益低下的现象。与此同时，这些企业的出售将会增加迫切需要的税收。
回顾过去，尽管那些处于变革过程中的国家的私有化进程漏洞百出，但对许多国家来说，这在当时似乎是合理。尽管大部分人宁愿在宣布私有化之前或至少同时，进行更有秩序的重组，或确定（涉及合同、破产、企业管理和竞争的）有效的法律结构，但是，无人知道改革的窗口能打开多久。在这个时候，迅速而广泛的私有化就是一次合理的赌博。从今天的有利情况来看，私有化的倡导得可能过高估计了私有化所带来的收益，而低估了私有化的代价，尤其是私有化过程本身的政治代价和它给进一步改革设置的障碍。如果今天为了７年多来所获得的那些收益再冒同样的风险，就不太合理了。
甚至在当时，我们当中有很多人就对在没有奠定必要的制度基础──包括竞争性市场和管理机构──的情况下所匆忙进行的私有化提出了警告。萨平顿（ D.Sappington）和我在有关自由化的基本原理中指出， 私有文化可以实现效益与公平社会目标的条件是有很大局限性的，非常类似于竞争性市场达到帕累托效益结果的条件。例如，对消费者而言，如果缺少竞争，形成不受控制的私营垄断，就很可能导致更高的价格。一些证据显示，如果脱离竞争，私营垄断企业就会面临几种形式的效益低下，并且可能不会有太大的创新精神。
的确，大规模的公共企业与私营企业有许多相似之处，面临着许多相同的机构性的挑战。二者都肩负着很大的责任──在大企业中，既没有立法机构也没有股东来直接管理企业的日常活动。在两种企业中，管理者的权力等级不复存在，他们一般都有很大的自主性和决定权。私营企业象公共企业一样谋求经济收益。
公共机构一般提供有效的刺激，却往往加各种各样的额外限制。一旦这些问题得到有效解决，一旦国营企业置身于以竞争为基础的环境中，其表现可能也就没有太大区别了。
公共企业与私营企业之间的差别是模棱两可的，二者，在安排上有很大的联系。
中国和俄罗斯的经验生动地证明，竞争，而不是所有制，有着重要的意义。当然，国有经济部门仍然存在着大问题，这些问题可以在下一个阶段的改革中得到解决。相反，俄罗斯对它的经济地行了大规模的私有化，却没有花大力促进竞争。俄罗斯的产量低于近１０年前的水平，而中国在过去近２０年中设法保持了两位数的增长速度，二者的反差本来可以下这私大。然而，这一反差只能部分通过它们所追求的政策上的差异得到解释。中国和俄罗斯的经验给传统的经济理论提出了难题。 尤其是，俄罗斯经济衰退的规模和期限本身还多少是个谜：人们普遍认为 苏维埃经济到处充斥着效益低下的现象，它的很大部分的产值被用于军事费用。消除这些效益低下现象应该会提高国内生产总值，减少军费开支应该会更进一步提高个人消费水平。然而，这两种情况似乎都没有出现。
对于通常的理论来说，中国经济在过去２０年所取得的成就也是一个谜。中国的决策者不仅远远避开了全面私有化的战略，而且也没有采纳华盛顿共识中的众多其他原理。中国最近所取犁历史上最伟大的经济成功之一。如果把中国的３０个省、市和自治区当作各自独立经济实体──其中有很多省、市和自治区的人口超过了大部分其他低收国家，那么，１９７８年至１９９５年间增长速度最快的２０个经济实体都将是中国的（世界银行，１９９７年）。尽管在１９７８年中国的国内生产总值公占低收入国家整个国内生产总值的１／３，其人口却占低收入国家总人口的４０％，但是在１９７８年至１９９５年间，中国国内生产总值的增长几乎占收入国家增长的２／３。
虽然衡量标准所存在的问题，使得很难对俄罗斯和中国进行精克的比较，大致的状况下还是很具说服力的：前苏联的实际收入和消费水平已经下降，中国的实际收入和消费水平得到了迅速增长。
中俄比较的一个重要教训，在于私有文化与竞争的政治经济方面。它证明，在垄断部门的私有过程中，很难防止腐败和其他问题。私有化所带来的巨大经济收益促使企业家力图保全私有化的企业而不是投资创建他们自己的企业。相反，竞争政策往往损害这种经济收益，形成创造财富的刺激。私有化和管理控制的先后次序也很重要。一个垄断部门的私有化，可以形成一种强有力的根深蒂固的利益，这种利益破坏了未来的管理控制和或竞争的可能性。
华盛顿共识是正确的──私有化很重要。政府需要把它的不多资源投入私营经济没有参与，也水可能参与的领域。政府经营钢铁厂毫无意义。但在私有化的先后次序和范围上存在一些重要问题。即使私有化提高了生产效益，可能也很难保证实现更广泛的社会目标，甚至通过管理控制手段也很难做到。是否象美国某些人倡导那样，监狱、社会工作、制造原子弹（或富含铀的原子弹的重要部件）也应当私有化？较多的私营经济活动中（例如通过合同和拍卖之类的以刺激为基础的机制）。这种机制作为对完全私有化的替代究竟有多大效用？这些问题在华盛顿共识中都没有得到阐述。
（３）确定管理控制机制
竞争是成功的市场经济中必不可少的一个重索。但是竞争在某些部门──所谓的自然垄断部门──是不适用的。然而即便在那些部门，实际的和潜在的竞争的形式和范围内也一直在变化。在许多一直受到严格管理控制的部门中，诸如通讯和电力，新技术已经扩大了竞争范围。
传统的管理控制观点，对管理控制与解除管制以及竞争与垄断进行了僵硬的区分，没有给这些领域的政策提供有用的引导。这些新技术并不要求大规模解除管制，因为不是这些行业的所有部门都适于竞争。取而代之，它们要求管理控制结构进行适当变革，以迎接新的挑战。这种变革必须认识到混合经济领域的存在，其中一些部非常适于竞争，而其他一些部分较易受少数生产者的支配。在一个受到管理控制的行业中，允许一个在某一部门具有市场影响力的企业压制该行业的其他部门，将会严重损害经济效益。
（４）对外竞争政策
尽管可进行竞争的范围扩大了，但竞争常常是不完善的，尤其是在发展中国家。竞争以各种各样的方式受到抑制，包括暗中勾结和掠夺性标价。控制分配系统可以有效地限制竞争，即使存在很多生产者。垂直性束缚可以约束竞争。正如美车航空与计算机行业所揭示的情况，新技术为反竞争为创造了新机遇。
就发展中国家而言，有效的反托拉斯法规的制定还没有得到适当检验。美国所采纳的复杂的法律结构和制度可能并不适于发展中国家，那些国家可能必须更多地依赖本身的法规。
竞争政策对于贸易政策也有重要意义。目前，大部分国家将管理国内竞争和管理国际竞争的法规分离开来（澳大利亚和新西兰除外）。管理国际贸易竞争的法规同国内反托拉斯法规有着根本的区别，这种做法即使有什么道理的话，那也很少；我们所认为的健康价格竞争，大部分会被归为倾销。这些不遵守公平贸易规则的做法最早出现在工业国家，但是目前广泛传播于发展中国家。减少这些违规行为的最好办法，是在反托拉斯专家和工业组织经济 发展了一个世纪的关于竞争本质的深刻认识的基础上，将化平贸易与公平竞争法规融为一体。
４、政府是市场的补充
在本世纪的大部分时间里，人们指望政府开支更多的钱，进行更多的干预。由于这种要求，政府开支占国内生产总值的份额增加了。“华盛顿共识”的政策的基础是，放弃政府的积极作用，提倡规模最小、不进行干预的政府。言外之意是，政府比市场更糟。因此，政府越小越好。
诚然，政府往往以没有明确目标的方式参与太多的事务。这种缺乏明确目标的方式降低效率。尝试使政府更庥中注主要事务──经济政策、基础教育、卫生、道路、法律和秩序、环境保护──是关键的一步。但是，关注主要事务并不是规模最小的政府的诀窍。政府在适当调节、社会保护和福利事业方面可起重要作用。选译应该不在于政府是否应该参与，而在于政府如何参与。因此，关键问题应该不是政府的规模，而是政府的活动和方法。一些经济成功的国家的政府都参与范围之泛的活动。
在过去几十年里，对待政府作用问题的框架不断发展：承认市场或许并不始终产生有效结果──更别提产生社会可接受的分配──导致市场失败观点。一系列与外部效应和公共利益有关的明确的市场失败，为政府干预的适当性提供了证明。这份市场失败清单随后扩大至包括不完善的信息和不完善的市场，但市场失败观战继续着重于把部门和活动划分成哪些应该属于政府的范围，而哪些属于私营部门的领域。最近，越来越多的人认识到，政府和私营部门的领域。最近，越来越多的人认识到，政府和私营部门的相互关系更密切得多。政府应该成为市场的补充，采取使市场运转得更好并纠正市场失败的行动。在一些例子中，政府已证明是有效的催化剂──例如，政府的行动帮助解决了（社会）创新数量不足的问题。但是，一旦政府完成了其催化作用，它必须撤退。
我不可能评论政府能够充当市场的重要补充的所有领域。我将仅仅简单地论述两个领域：建立人力资本和转移技术。
（１）建立人力资本
人力资本在经济增长中的作用早已得到正确评价。例如，在美国，约有５％至１５％的人重返学校接受１年额外教育。重返谠校的比率在发展中国家更高：例如，在撒哈拉沙漠以南的非洲国家，２４％的人重返学校接受等教育，而在所有低收入国家，平均２３％的人重返学校接受初等教育。增长评估也把发展中国家增长的很大一部分归于人力资本积累。例如，东亚国家经济强调政府在提供普遍教育方面的作用，而普遍教育是这些国家从农业经济转换成迅速工业化的经济的一个不可缺的组成部分。
如果任其自然，市场往往不能提供充足的人力资本。由于人力资本不能作为担保品，很难凭未来收入进行借贷。对较贫困的家庭来说，这种困难尤其严重。因此，在提供公共教育、使教育变得更普及方面，在增加获得资金的途径方面，政府起着重要作用。
（２）转移技术
地工业国家研究和开发的回报率的研究始终如一地发现，个人回报率为２０％至３０％，而社会回报率为５０％或更高，远远超过教育的回报率。增长评估通常把人均收入增长的大部分归于总的要素生产力的改进──索洛（R.Solow ）的开拓性分析把1909年的人均收入只有2041美元，如果它仅仅依赖资本积累，远远低于人均6665美元的实际收入。这种差别来自增加原个投入单位的产出数量，而产出数量增加的部分原因是技术进步。
如果任其自然，市场是不能提供的技术的。与投资于教育一样，对技术的投资不能被用作担保品。投资于教育一样铎技术的投资不能被用作担保品。投资于研究和开展的风险也大大高于其他类型的投资，而可能妨碍市场有效运作的信息不对称则大得多。技术也具有市场不能产生的巨大而积极的外部效应。事实上，在某些方面，知识就象是一种典型的公共利益。增加技术投资的社会利益，远远超过个别企业家的受益，正如杰斐逊（T.Jefferson）年说，思想就象一支蜡烛， 你能用它点燃别的蜡烛，并且不会减少原来的火焰。如果政府不采取行动，对生产和采用新技术的投资将太少太少。
由于大多数国家并不处于技术前沿，与促进技术转移有关的回报比从事独创的研究和开发的回报高得多。因此，促进技术转移的政策是发展的关键之一。这种政策是发展的关键之一。这种政策的一个方面的投资于人力资本，尤其是投资于高等教育。为大学提供资金已被证明是正确的，不仅因为这么做能增强个人的人力资本，而且因为使经济能采纳外来观念将产生重大的外部效应。当然，大学毕业生的失业率在许多发展中国家很高，而且，许多大学毕业生所做的是非生产性的行政部门工作。这些国家或许过于强调大学文科教育。相反，韩国和中国台湾地区通过培训科学家和工程师，缩小了与先进工业国家的生产力差距。能够促进技术转移的另一项政策是接受外国直接投资。例如，新加坡能够迅速吸收来自其大量流人的外国直接投资的知识。
技术领导人所采用的政策也是重要的。在创造知识的动机与来自更广泛的知识传播的利益之间可能存在紧张关系。近几年来，一些人所表示的担忧是，往往在受到特殊利益集团的压力情况下，工业国家所作的权衡是不很重视知识传播。结果或许是减缓总的创新速度，并对无论是较富裕国家还是较贫穷国家的生活标准产生不利影响。
５、使政府更有效
政策如何才能旨在增加经济生产力？目的再次不能与手段相混淆。“华盛顿共识”所强调的那些因素，对处理拉丁美洲经济所面临的一系列特定问题来说或许是合理的手段，但它们不是旨在解决其他问题的政策的唯一的、或者甚至是主要的因素。
如果一种战略旨在发展更有力的经济，它的一个组成部分是确定政府的适当作用──例如，确定政府能够作为市场的更有效的另一个重要成份，即我们如何才能使政府在完成其所承担的无论是什么任务方面变得更有效。
《１９９７年世界发展报告》表明，一个有效的政府对发展来说是至关紧要的。这项研究利用９４个国家在３０年间的资料证明，决定经济结果的不仅仅是经济政策和人力资本，而且还有一个国家的机构的质量。这些机构实际上决定市场运作的环境。公共机构软弱无力的环境使政府机构和公务员更能胡作非为。
鉴于非常不同的起始点──独特的历史、文化和社会因素──政府如何才能变得更用效？部分答案是，政府应该使其作用与其能力相配。政府做什么和如何做应该反映政府的能力──以及私营部门能力。低收入国家的市场往往较弱，政府机构也较软弱。因此，尤其重要的是，政府机构致力于如何才能最有效地补充市场。
但是，能力并非定数。政府能够为其机构注入新的活力，从而改善其能力。这意味着不仅形成管理的或专门的能力，而且建立规章和准则，为官员提供以符合集体利益的方式进行活动、同时制止胡作非为和贪污腐败的动机。独立运作的司法系统、通过权力分开使机构受到约束和彼此平衡、以及有效的监察制度──这些都能制止政府的胡作非为和贪污腐败。文职官员的有竞争力的工资能吸引更有才华的人，并增强敬业精神和清正廉洁。
改进政府运作的一些最有希望和最少得到探索的方式或许是利用市场和类似市场的机制：
政府既可利用拍卖获得商品和服务，也可利用拍卖分配公共资源。
政府可将其大部分活动签约承包给他人。
即使在签约承包给他人看来不可行或不可取的情况下，政府也利用业绩承包方式。
政府可策划一些能利用市场信息的安排。例如，政府可依赖市场对其采购的质量作出判断（现成采购政策）；政府可利用来自比如说为下属银行借款支付的利率的信息，来确定存款保险的适当风险报酬。
与此时，如果政府对其公民的需要和利益作出反应，同时给他们一种主人翁的感觉，使他们对政策政策具有利害关系，政府就能更有效。布鲁诺（M.Bruno ）强调结束通膨胀的共识的重要性。这种重要性的理由应该对待，他们就可能强行提出具有通货膨胀性质的工资要求和其他要求，使消除通货膨胀压力变得几乎不可能。
在微观经济层面，政府援助机构和非政府组织已对提供分散的支持和鼓励社会区参与项目的选择、设计和实施的途径进行试验。最近的研究对这种方式提供了支持：由伊沙姆（lsham）、纳拉扬（Narayan）和普里切特（Pritchert ）进行一项研究发现，社会参与的农村供水项目的成功率，这不仅因为本地化的信息能以更有效的方式开花结果，而且因为社区对项目的承诺导致项目持续发展所需的长期支持。
四、扩大发展目标
“华盛顿共识”提倡利用为数不多的一组手段（包括宠观经济稳定、贸易自由化和私有化）。“后华盛顿共识”既承认利用一组更广泛的手段是必要的，也承认我们的目标同样更广泛得多。我们录求提高生活标准，包括改善卫生和教育，而不仅仅是增加可衡量的国内生产总值。我们寻求可持续发展，包括保护自然资源和维护有益健康的环境。我们录求公正的发展，这样的发展能确保社会中的所有集团、而不仅是处于社会上层的集团能享受发展成果。而且，我们寻求民主的发展，在这样的发展中，公民能以各种方式参与作出影响他们的生活决定。
我们的知识跟不上这种目标的扩大。我们刚开始了解民主化、不平等、环境保护和增长之间的关系。我们已知道的东西为制定能促使我们向实现所有这些目标前进的补充性战略提供了希望。可是我们必须承让，并非所有政策都能对实现所有目标所贡献。许多政策使权衡成为必要。承认这种权衡并就优先考虑的事作出选择是重要的。只关注“赢一赢”政策可能使决策者忽视就“赢一输”政策作出重要决定。
１、通过改进教育实现多种目标
倡导人力资本是一种政策可能有助于促进经济发展、平等、参与和民主的一个例子。在东亚，普遍的教育开创了一种更平等的社会，同时促进了政治稳定，而政治稳定是成功长期经济发展的先决条件。教育──尤其是强调批评的、科学的思考的教育──也可能有助于教育公民更有效和更明智地参与作出公共决定。
２、通过共同实施环境政策实现多种目标
为了使全球气候变化降至最低限度，世界各思必须减少温室气体的产生，尤其是主要由燃烧产生的二氧化碳。减少碳排放确实是一个全球问题。与主要影响污染产生国家的空气污染（与二氧化硫或二氧化氮有关）不同，排放的所有二氧化碳都进入大气，产生影响整个地球的全球性后果。
共同实施环境政策使工业国家（或者其国内的公司）因减少排放温室气体而受到赞扬，这些国家否则不会在世界任何地主采取减少温室气体排放的措施。这或许是向设计一种有效的排放制度迈出的切实可行的第一步，因为共同实施环境政策只要求工实可行的第一步，因为这么做不需要解决极其复杂的温室气体排放的分配问题，而这种问题或者涉及贸易许可证制度，或者涉及发展中国承担义务。
共同实施环境政策的前提是，减少碳排放的边际成本在不同国家或许是截然不同的。因为发展中国家的能源效率往往不及工业国家，发展中国家减少碳排放的边际成本大大低于工业国家。世界银行曾建议设立一项减少碳排放的投资基金，这项基金将使需要减少碳排放的国家和公司对发展中国家来说，这项计划将增强投资流量和有利于环境的技术的转移。这些减少碳排入的项目也可能减少肮脏空气所造成的附带的环境损害。联合实施环境政策使工业国家能以较低成本减少碳排放。这项战略旨在使发展中国家受益，因为它能改善全球环境。
３、认识涉及技术投资的权衡
一种潜在权衡的一个重要例子是技术投资，前面我已讨论过对高等技术教育进行投资方式，高等技术教育能促进技术转移，从而促进经济增长。然而，这种投资的直接受益人的境况几乎必然地优于一般人。结果因而是可能增加不平等。
技术转移也可能增加不平等。虽然一些创新使 况最糟的人们受益，很多技术进步增加的是那些已经具有更大生产力的人们的边际产品。即使技术进步没有增加这些人的边际产品，对技术进步的公共投资能够有利于整个社会。可是，潜在滴入（一种被称为滴入论的经济学理论认为，政府与其将财政津贴交由大企业陆续流入小企业和消费者之手更能促进经济增长──译者注）不一定是迅速或广泛的。
４、认识保护环境与增加参与之间平衡
一种权衡的第二个例子是环境目标与参与之间的选择。参与是必要的，然而，参与不能取代专门技术。例如研究证明，大众对评定各种环境卫生危险的等级的观点是与科学证据无关的。在实行环境政策时，我们是致力于使人民对其环境有更好的感觉，还是致力于减少实际的环境卫生风险？这是一种微妙的平衡，但知识的更多传播，至少能导致更有效地参与制订更有效的政策。
五、结论
“华盛顿共识”的目标是为创造一个活跃的私营经济和刺激经济增长提供一种方案。事后扯来，这种政策建议是规避风险的──它们的基础是渴望避免最糟的灾祸。虽然“华盛顿共识”为运转良好的市场提供了基础，它是不完善的，有时甚至是误导人的。
世界很行的东亚奇迹计划是讨论中的一个重要转折点。这项计划证明，东亚经济的惊人成就远非仅仅依赖宏观经济稳定或者私有化。没有健康的金融制度──政府在创立和维护这种金融制度主斋起巨大作用──就难于有效地利用储蓄或分配资金。
除非经济制度是竞争性的，自由贸易和私有文化的利益将消失在录求经济收益之中，而不是导致财富创造。而且，如果对人力资本和技术转移的公共投资不足，市场将不能填补空白。
许多这样的观点──以及我没有时间加以讨论的更多观点──是我所认为的一种正在形成的共识的基础，这种共识是一种“华盛顿共识”之后的共识。来自这些观点的一项原则是，无论新的共识是什么，它不能以华盛顿为基地。要使政策成为可持续的政策，制定政策的必须是发展中国家。监督并确定通货膨胀率和经常项目收支状况是较为容易的。制定金融部门章程或竞争政策并监督它们的实施既不可行，也不可取。
这种正在形成的共识的第二条原则是，需要更大程度的谦逊来承认一个事实，即我们并不拥有一切答案。为了使我们能更好地了解如何实现我们的许多目标，继续进行不仅是世界银行与国际货币基金组织之间的、而且是遍及全世界的研究和讨论是至关重要的。
(段丽萍译 摘自因特网)
