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“十一五”规划:实用与战略的出色结合

中国即将采取第十一个五年规划,准备继续进行也许是世界历史上最伟大的经济转型,改善全世界1/4人口的福利。世界上还从未出现过如此大规模而又持久的经济增长。在过去的1/4世纪里,中国的增长率平均为9%,人均收入提高了四倍。“十一五”规划的远景目标并不把成功仅仅看作GDP的增加,而是有更广的涵义。而大多数其他的发展中国家则片面地追求更高的GDP,结果政策失误结局悲惨。中国再一次表明它追求的是真实生活水平可持续且平等的增长。

中国评估成功的时候,应该采用能够反映这种广阔视野的标准。有些国家——比如美国——GDP是在增加,但同时贫困也在增加,而且中位家庭的真实年收入是在下降,使得这个国家越来越成为充满穷人的富国。 

中国在走向市场经济过程中减少的贫困是值得表扬的,但是不平等程度也在上升(基尼系数已经达到0.47)。今年世界银行的《发展报告》强调不平等本身就是一个问题,它影响着我们的社会的性质,比如,有钱人通过种种手段用钱巩固他们的优势地位。当中国走向市场经济时,几乎可以肯定这种不平等的势力(比如大公司的利益)会增长。 

在中国走向市场经济的过程中,人们担心社会保障的弱化(特别是农村地区)对生活水平,比如预期寿命,产生不利影响。中国正在进入一个对资源和环境消耗越来越大的阶段,而原有消耗方式是不可持续的。常用的统计数据表明了问题的严重性:2004年中国的GDP只占全球的4%,但中国占全球能源使用的份额却3倍于GDP份额,中国还消耗了全世界28%的轧制钢材和50%的水泥。

相应的,中国在评价成功时不应过分看重GDP,而要更加重视一些其他指标:(1) 绿色净国民产出,包括自然资源的消耗和环境的退化。即使环境退化不易度量,但尝试总比忽视要好;(2)中位收入,而不是平均收入;(3)不平等的指标,比如基尼系数;(4)社会指标,比如预期寿命和教育程度,以及这些指标的分布。 

以下谈谈“十一五”规划提到的主题,以及尚未受到足够重视的几个领域,以便今后在规划中可以给予较多的重视。

 

避免低效的市场经济

中国在走向市场经济之初就明确要形成一种独特的市场经济。中国认识到了一些天真的市场经济支持者所没有认识到的:市场经济的形式有多种而不是一种。北欧的市场经济与美国和大部分欧洲其他国家的不同。北欧市场经济有很发达的社会保障、高税收、发达的社会服务,政府在帮助工人转换职业中也起到重大作用。如果根据上述的广义衡量方法,北欧的市场经济是最成功的市场经济形式。它的人类发展指数比美国的要高得多。即使在狭义的经济绩效方面,瑞典的人均GDP增长率(1990-2001)很稳健(1.7%),贫困率很低,中间阶层的生活水准也很不错。

中国在“十一五”规划中反复强调“和谐社会”,我认为这是对“平衡”的强调,以能够:(1)限制城乡差距、发达与不发达地区之间差距以及地区内贫富差距 ;(2)平衡政府与社会的其他部分;(3)平衡经济中的各个部门。这种平衡的举措对社会和政治的稳定、对上述的广义的经济发展都是十分必要的。以下再补充三点:

首先,现代经济学理论很强调平衡,因为我们已经理解市场的局限性。亚当·斯密的看不见的手本该通过个人与厂商的利益最大化来促进社会福利的,但很多时候它看不见其实是因为它根本不存在:一般的,当信息与竞争不完美而市场不完全时——即所有时候——市场不是(帕累托)最优的。政府可以起到重要作用。但是意识形态和集团利益常常妨碍人们认识到政府与市场合理平衡这个理论命题的政策含义。观察各个社会我们发现,政府做得太少与做得太多同样容易出问题;更常见的情况是政府该做的做得太少而不该做的做得太多。即使中国过去的问题是政府干预太多,今后也要防止矫枉过正。

第二,今天,“三分天下”的局势越来越明显:政府、追求利润的私人部门和市民社会,包括合作社、非盈利机构(大学、医院)和非政府组织。即使在美国这个传统的“资本主义”经济的商业界,合作组织也起了重要作用。他们在农村/农业部门特别重要——比如从黄油到葡萄干的多种产品最重要的生产者都是合作组织。在教育领域,营利性公司被欺骗和丑闻所困扰,一些世界级的大学属于公共部门,而绝大多数的世界一流大学属于非营利部门。

第三,保持平衡并不容易。有一些很强大的力量会导致不平等的增加。这其中有一些与一般的竞争性市场供给与需求法则的正常运作有关。全球化与科技一起增加了某些短缺技能的需求,拥有这些技能的人工资自然相应增加。标准的经济学理论预测全球化会提高发达国家内的不平等程度,同时降低发展中国家的不平等程度,因为非熟练劳动力的工资被抬高。

然而,现实中全球化同时加剧了发达国家和发展中国家的不平等程度。这也许一部分是因为最穷的人——生存线上的工人被落在后面,但也有部分是因为全球化是非对称的,资本的自由化快于劳动的自由化导致谈判地位的非对称改变。另一个引起发展中国家内不平等加剧的不对称性是:产品和服务的贸易自由化对发达国家有优势的产品更有利,而对发展中国家更有益的劳动密集型的产品与服务则不那么有利;此外虽然自由市场被吹得天花乱坠,发达的工业国家仍然给与农业巨额补贴,这降低了发展中国家农村部门人口的收入,而他们(比如在中国)的收入通常比城市部门的低。

中国在走向自己的市场经济时,一定要避免会导致低效的经济和不和谐的社会的可能性。 

 

建立新的创新体系

中国认识到欠发达国家与发达国家的差距不仅仅是在资源上,还在知识上,并且已经提出了雄心勃勃的计划不仅要缩小差距还要奠定自主创新的基础。  

一个国家的创新体系包括几个方面:(1)完善的教育体系,从小学、中学良好的科学技术训练开始,到拥有世界一流的研究生项目的大学为顶点;(2)由研究型大学和独立研究机构对基础研究进行有力支持;(3)促进企业部门知识发展和转移的政策、项目和制度。(4)一个平衡的知识产权制度;(5)资金来源;(6)用以减小创新风险和失败后果的政策。成功要求各个方面都很出色,并且各方面之间联系紧密。中国努力创建世界一流大学是很重要的一个方面,但还有其他方面没有受到足够重视,比如以下两点。

从某种意义上说,加入TRIPs(《与贸易有关的知识产权协议》)和WTO 虽然有很多益处,但也使缩小知识差距更加困难。有些论者不无道理地说发达的工业国是在“过河拆桥”:用各种产业政策(包括保护和补贴)达到目的之后却阻止发展中国家仿效。然而,政府还是有办法帮助特定产业的。政府可以支持基础研究,而基础研究对应用研究有显著的外溢效应。资金来源是很重要的,政府可以创建金融机构来提供资金(即使资金是以基准利率提供的)。

TRIPs的知识产权体制不是一个平衡的知识产权体制;知识产权有巨大的社会成本——它创造了垄断权,提高了价格并扭曲了市场。只有当知识产权所引致的创新好处足够大时,知识产权的巨大成本才是可以接受的。问题在于过分的或者不平衡的知识产权保护实际上会减慢创新的速度。对研究来说最重要的投入是创意,但专利会减少可用的创意。专利灌木丛也是创新的障碍。微软的例子显示了过度的垄断权是如何抑制创新的:Netscape和Realnetworks公司创造性的贡献都被微软这个大公司给压制了。1998年的《世界发展报告》在发展的知识这一章指出没有平衡的产权保护对发展中国家是十分不利的。

因此,中国必须在TRIPs和WTO的框架内尽可能地保持知识产权制度的平衡,必须充分利用TRIPs在包括发放强制许可证等问题上的灵活性。

中国在走向市场经济时不能模仿市场经济的缺陷,应该了解缺陷在哪里,研究如何避免并寻找替代性的办法。 

 

环境保护与社会保障

中国增长的人口和对资源的需求将不可避免地对中国和全球的环境产生巨大压力。“十一五”规划已经深刻地意识到了这一点,如果其他国家也能向未来作出相同的承诺就好了。以下有三点建议。

第一,越来越多的中国人会居住在城市地区,虽然根据城乡福利差距把注意力集中在农村是合理的,但也不能忽视把城市建设得更加适合居住;如果不注重城市的居住环境,越来越多的中国人会生活在空气污染交通拥挤娱乐和公共设施缺乏的地方。

第二,环境税(炭税、回收税、商品使用税)一举两得:既可以增加政府收入又可以鼓励合理利用环境。中国在走向市场经济时应该采用更多市场机制来解决社会问题。   

第三,中国对木材等自然资源的巨大胃口可能会产生比较大的消极作用。有可能导致在缺乏补救措施的情况下使生长缓慢的硬木森林退化。

关于全球变暖及其与温室气体排放的联系的科学证据是确凿的——其后果也日益明显。这就是为什么中国在规划中承诺提高效率,即减少每一美元的排放量是格外值得赞赏的。但中国应该做得更多。

人们越来越认识到,中国将更多依赖内需的增长而不是出口来维持经济增长。

其实,美国今天的绝大多数贸易赤字源于国内储蓄太少,家庭储蓄为负(从大萧条以来的第一次)和巨额财政赤字。中国的作为,至少在汇率方面,并不会显著影响美国的国内投资和储蓄,也就是说中国的行为不会影响美国的贸易赤字。不论对中国采取不公平贸易政策的指控是否有道理,真正的问题是中国将继续处于压力之下,所以转向内需对中国来说是明智之举。

资金只是抑制了国内消费的因素之一。中国在向市场经济转型的过程中社会保障体系被弱化了,有时弱化得比市场保障体系建立的速度还要快。把企业与社会服务的供给等同起来是错误的,即使在美国也出过问题,例如汽车产业。同时,农村健康和教育服务的退步不但对生活在那里的人们的福利产生负面影响,也提高了储蓄的动机。家庭必须存钱支付子女未来的教育费用和防备突然的医疗需求。建立覆盖全国的特别是农村地区的强大的公共医疗体系可以减小谨慎性储蓄。建立强大的国家社会保障体系可以减少退休的谨慎性储蓄。建立强大的国家失业保险体系也可以减少谨慎性储蓄。

显然,我们要把握平衡。在西方,有人担心过分强大而设计不合理的公共保障体系导致了储蓄的减少和激励的减弱。但中国可能是另一个极端。有一些办法可以取得平衡。

中国在鼓励国内消费中的问题是其他国家羡慕的。这给政策提供了进一步的依据,比如加强社会保障,这在任何情况下也应该重视:社会保障是和谐社会和高效社会所不可缺少的。

更一般的,中国不应该过度依赖增值税,因为这是一种累退税。考虑到中国不平等的加剧,应该采取累进税和对高收入者的消费品征重税。

中国“过度储蓄”的问题会很快消失,中国届时应该准备好调整政策;今天推出的政策应该具有很大的灵活性以便随着经济的需求改变而相应调整。

 

制度改革与反垄断

中国的“十一五”规划认识到政府的重要职责之一是建立市场经济良好运行所需的制度基础。

对中国来说,用强大灵活的法律处理公司治理的问题更加重要。美国的证监会和英国的金融监管局提供了榜样,但他们做得还不够。纽约州的马丁法案(一般商法)和行政法是前瞻性法律的例子(当执行积极的时候),这些法律在建立资本市场运作所需环境中的作用是十分重大的。不可能在事先就列出所有可能的不当商业行为、欺骗股东或客户的行径,但必须在这些行为发生时能尽快处理并处罚从事经济犯罪的公司和高管。马丁法案和行政法就是这么做的。

市场经济只有在存在充分竞争时才能体现出好处。但获取利润最简单的途径就是垄断,通过进入壁垒弱化竞争。所以有一个积极而警觉的反垄断机构是很重要的。因为很多抑制竞争的做法都是在本地发生的,所以不但要建立全国的反垄断机构,还要建立地方的反垄断机构。

中国是个大国,国家宣布的政策需要转化为地方实际的行动。在国家层面上利益和诉求的平衡在省和地方可能表现迥异。环境问题在国家层面是个大问题,但在地方看来可能创造就业更加重要。

随着中国经济和社会的发展,执行国家规划和达到国家目的的机制必然发生变化。也许需要更加强调在联邦制里比较常见的激励,比如中央提供财政激励,有赏有罚。当然,最重要的是对于规划的目标要有全国的认同,对于规划的广泛讨论正是为了这个目的。

随着中国向市场经济转型,必然会面临其他市场经济所面临的一个问题:自由市场的意识形态和利益的共同作用使得造就的市场经济并不与全社会利益一致。

随着企业财富和影响力的增长,他们会要求获取更多。他们会声称,他们要的正是对国家有利的。企业谈到失业问题时会威胁说,如果政府不满足他们的要求就迁移至别处。他们会用同样的说法降低环保标准和工人的安全保护。因为经济学的道理不够普及,这种自私的说法往往得逞,或者至少给有损大众福利的行为以冠冕堂皇的包装。

看一看美国的税法,我们会发现很多毫无经济学道理的条款,这就是利益集团影响的产物。美国排放大量温室气体引起全球变暖;能源消耗导致美国依赖外国石油。有的国家生活水平与美国一样高,但人均只消耗美国一半的能源。炭税(或能源税)实际上会提高总体效率——对有负外部性的东西(如污染)征更多的税是合理的,可以用这类税替代对穷困工人的税收。但美国的能源产业运用政治影响力把能源税维持在很低的水准。同理,美国给25000富裕棉农的30亿至40亿美元的巨额农场补贴不利于环境,增加了纳税人的负担,并因为压低了全球价格而让发展中国家承受巨大成本,仅在非洲就使1000万农民贫困加剧。这些政策不仅不是好的经济学,也违背任何社会价值观。他们是利益集团活动的结果。 

在走向市场经济的过程中,中国要防备利益集团的副作用。有人认为,在能源的持续低价上已经体现出了利益集团的影响。如果中国的市场经济能把利益集团的影响限制在最小程度,那么就真正创造了有中国特色的市场经济。 

如将来在走向市场的途中,中国将做出一些最重要的决策,因为它会越来越多的制定游戏规则而不仅仅是跟着游戏规则走。这些规则和制度将管理着中国的市场经济。这些规则将会充满争议。有些规则会随着自私的论调出台,为什么要减少管制或者干脆废除管制。这些论调里还会充满着描述过度管制危险性的故事。毫无限制的市场是有经济效率的这种观点是毫无理论根据的。对这一观点的扬弃是经济科学在过去半个世纪里的伟大成就。每一个成功的市场经济都是建立在市场和政府的合理平衡之上的。

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很多年前中国开始了摸着石头过河。现在它已经走得很远,摸了很多石头了。它取得了巨大的成功,也面临着巨大的挑战。中国仍然是个低收入国家。尽管非常成功,但即使用购买力平价估计,中国的人均收入只有美国的八分之一。“十一五”规划是综合务实的蓝图和远见卓识的结合,是这个国家过河途中下一步迈向何方的指南。为此,中国需要如我所说的避开陷阱、拥抱希望。这就要对中国到底需要哪种市场经济的远景目标和价值观有清晰的认识。中国过去在平衡战略眼光和灵活务实上取得的成功,以及对“和谐社会”越来越多的关注,令人对“十一五”规划和未来充满信心。

(作者为美国哥伦比亚大学教授)

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