中国改革开放时期的农业政策获得了世人瞩目的成功。凭借正确的激励措施，中国农民一直在提高产量，满足了日益增长的人口的需要。在这个过程中，数亿人已经脱离了绝对贫困。但对于农业，以及仍生活在农村的7亿人而言，通往现代化的道路依然坎坷崎岖。对他们耕作的土地缺乏法律上的强制执行权是许多农民和家庭致富，以及走向农业现代化的主要障碍。
对那些选择留在土地上的农民而言，对他们耕种的土地缺乏法律上的执行权会阻碍他们投资可提高生产力的技术。如果感到你的土地有一天可能会被收走，为什么还要平整土地或是投资于灌溉设施呢？对那些希望迁往城市的人来说，法定权利可以将他们的土地变为可以出售或出租的资产，以从中获得收入。通过出租他们的土地，农民工可以获得收入流，以支持在城市中的生活，同时如果情况需要也能够重返家园，这就让土地成为了一项保单。由于缺乏土地的法定权利，迁往城市仍是孤注一掷之举，而非有计划的迁移。
去年这个时候，胡锦涛主席在安徽省的一次讲话中暗示，政府准备推进土地改革。当时对此存在不同意见。但是，共识逐渐形成。农民家庭对他们耕种的土地会获得更长的法定权利。加强对土地承包权的保护已使一些农民从出租土地中受益；新的政策措施还会进一步加强这些权利。对法律的修改将使这些好处正规化，并扩大到整个农村人口中。
最高层的政治承诺是一个重大进步，但将承诺转化为现实却从来不是件易事。土地改革可能是政府能够采取的改善农村人口生活质量的最大一个步骤之一，但这也是备受争议的政策。持强烈反对态度的是工业和房地产领域中的强大利益集团，他们害怕让农民获得法定权利意味着廉价开发用地的结束。地方政府也表示反对，它们担心对农民更有力的法律保护意味着他们依靠卖地获得现金来源的做法宣告终结。最后，还有对土地改革的原则性争论，一些社会政策专家称，土地是农民和农民工抵御失业风险的最佳保险形式。
金融危机和经济减速让争论的天平倒向了土地改革的反对者一方。中国对危机的反应是首先取消了对工业和房地产业的控制，然后推出了大规模的公共基础设施投资计划。赋予农民权力、可能阻碍刺激计划进程的土地改革从政府的议事日程中消失了。
社会福利论也开始兴起。有关经济放缓对农民工影响的一项最全面的独立调查显示，从2008年9月至2009年4月，4,500万农民失去了他们的非农业就业工作，或推迟了外出寻找工作的打算。中国科学院和斯坦福大学研究人员对6个省1,200户农民的调查还显示，对那些有幸保留工作的人来说，工资平均下降了10%。对许多失业者来说，第一反应的确是回到农村的安全环境中。
在某些方面，研究成果令人沮丧，它显示了农民工面对宏观经济动荡的脆弱性。但其中也证明了中国劳动力市场的灵活性和弹性。研究结果称，到2009年8月，失去工作的农民工中有3,200万人找到了新的就业岗位，其中许多是来到了国内其他地区或是接受了工资较低的工作。中国劳动力市场的灵活性是不利于土地改革反对者的有力论据。面对二战以来最严重的全球经济减速，中国的绝大多数农民工都保住了岗位，或是在失业后迅速找到了新的就业机会。土地起到了减缓经济下滑影响的作用，但比许多人想象的要弱很多。最有效的补救办法是在城市找到工作。
随着经济衰退的第一轮冲击逐渐退去和复苏步伐加快，中国政府有机会重新将注意力转移到长期发展上。在今后两年，土地改革应该成为政府的战略中心。以政府为主导的投资可能是目前应对危机之举中的唯一选择，但它也促使经济进一步远离了将国内消费作为增长动力所必需的再平衡。通过提高中国仍生活在农村的7亿农民的收入，土地改革可以比其他政策更好地为增加国内消费在GDP中的占比奠定基础。加快人口迁徙和鼓励已经进入城市的农民家庭更深地扎根城市之中是另一个增长的动力。前总理朱镕基在2002年时说，他最大的遗憾是未能提高中国农民的生活水平。对于胡锦涛和温家宝而言，有效地实施土地改革可能是他们作为中国农村经济的伟大改革家留名青史的好机会。
本文作者Tom Orlik是SMRA China的首席经济学家，现居北京。Scott Rozelle (罗思高) 教授是美国斯坦福大学Freeman Spogli国际问题研究所高级研究员。
