（编者按：去年底成都进行的地票交易被叫停后，有关这一新兴事物及成都、重庆两次土地改革经验的讨论并未停止。FT中文网曾先后发表北京大学国家发展研究院周其仁院长的《成渝土地改革的启示》及徐建国研究员的《房价、地价、地票价三问》，本期以路乾先生的文章继续这一话题。）
户籍改革已经成为中国经济发展与城市化不可回避的一个问题。目前，包括成渝在内的地方政府都在试点户籍改革。然而，户籍改革绝非易事：首先，政府要愿意推进户籍改革，接纳农民进城；其次，农民要有能力进城。这两件事不是想当然就可以实现的。
要让政府愿意接受农民进城，就要解决两个问题：一是资金的问题， 二是土地的问题。资金方面，地方政府要为吸纳农民进城花多少钱？这些钱又从哪里来？土地方面，城市用地已很紧张，住房供给有限，从哪里为农民安居提供土地和房屋？
这两个问题并没有显而易见的答案。一直以来，中国城市居民享受着比农村居民更高的福利水平。在改革尚未完成的情况下，城市生活中许多公共福利资源，包括社保、医疗、教育、卫生等都由政府提供。这些福利开支远高于农村，形成不小的城乡差距。据成都市估算，每多吸收一个农民进城，政府要多支出20万元。然而，中国地域差距很大，地方政府又债台高筑，一旦经济发展不如意，地方政府未必有实力承担得了这样巨大的支出。要容纳数量众多的农民进城，光靠政府单方面支出，在不富裕的地区并非现实可行。
农民进城后要有地方居住，总不能流离失所。这就需要城市提供住房支持。然而，中国城市发展极缺建设用地指标，政府为廉租房供地都已捉襟见肘，又到哪里为农民找地建房？ 如果集体建设用地可以直接入市，倒可以部分解决这个问题。但是，在目前的法律制度下，集体建设用地入市仍存在巨大障碍，宅基地难以转让，又从哪里找到建设用地指标，为吸纳农民进城提供住房支持？
户改不但要解决政府的问题，还要让农民有能力进城。农民进城的一个重要基础，是在城市有稳定持久的收入流。然而，农民主要从事劳动密集型工作，依靠的主要是体力劳动。相比于物质资本和人力资本，体力劳动的特点是不容易积累，其技能也会随年龄增长而退化，难以为农民创造持久稳定的收入流。持久稳定的收入流来源于资本。城里人还有住房，可以在退休后出租获得稳定收入，适应城市较高的消费水平。农民手中却没有资本，在一定年龄后却不得不回乡定居。如果农民没有资本，就无法创造持久稳定的收入流；如果没有持久稳定的收入流，农民就无法在城里长久安居。因此，农民有没有能力进城的问题，关键是农民有没有资本的问题。
户籍改革要推进，就要找到一个办法，同时解决上述政府资金、土地和农民资本的问题。问题看似困难，但并非无解。一个办法是，利用城市发展缺少建设用地的机会，复垦包括农村宅基地在内的集体建设用地，将腾出的建设用地指标置换到城市用于住房建设。由于城市建设用地的价格要远高于农村，指标交易价格很高。2010年底，成都指标交易均价已达每亩70余万。指标价格的一部分可以为农民进城提供社保、医疗、教育等所需福利，减轻地方政府的资金负担。另一部分可以变为农民手中的资本。凭借这些资本，农民可以买房出租，可以开店铺经营，在城市获得持久稳定的收入。同时，农村集体建设用地集中到城市周边，转变为城市发展所需的建设用地，为农民进城提供住房支持。
上述办法一箭三雕，可以很好地推进户籍改革。但是，在执行过程中，要避免出现农民“被上楼”的情形。“被上楼”现象的原因，是挂钩项目由政府主导，农民无从知晓指标置换的价格，从而容易与地方政府对补偿——实质是指标价格产生争议。部分地方政府在时间和资金压力下，利用行政强权迫使农民“上楼”。要解决这一问题，就要促使政府主导的挂钩项目转变为农民主导的地票交易。由农民自主整理土地，将整理出的建设用地转化成相应数量的地票，在地票市场上自主交易建设用地指标。地票在有形市场上反复交易，既有助于集中交易信息，发现合理价格，又有助于指标明码标价。明码标价有助于定分止争，从而减少了争议。这是破解“被上楼”制度顽疾的可行办法。
小结一下，如果挂钩项目过渡到农民自主进行的地票交易，可以为农民进城提供所需福利，减轻地方政府负担； 可以增加城市建设用地指标，为农民修建住房提供支持；可以增加农民手中的资本，为农民进城创造持久稳定的收入流；也可以破解“被上楼”难题，减轻纠纷争议。地票交易带来的这些好处，正有助于促进户籍改革。
有读者可能担心，户籍改革后，农民是否会大批离开乡镇，涌入大城市，使中心城区更加拥挤，城市管理更加困难？其实，农民直接进城，并不会集中到大城市的中心城区。这是因为，受生活习惯，故土亲情，生活成本的约束，农民会选择梯度进城。只有在大城市有高收入工作，能承受较高的生活成本时，农民才会选择在大城市安居。在权衡收入与成本后，农民更可能会首先选择所在城市、区县和乡镇安居。地票为农民创造的收入，可以促使农民梯度进城，对促进区县和乡镇的人气、商业和房地产发展都大有好处。
对地票交易的另一种担心是，这会否剥夺农民的土地所有权？其实，只要对地票稍有了解，就知道地票交易与征地不同：征地是将土地所有权由农村集体所有转变为国有，农民失去了土地；而地票交易的只是建设用地指标，农民只是将建设用地（如宅基地）复垦为耕地，将虚化的指标腾出进行交易，复垦后的耕地依然归农民所有。
土地复垦后，城市远郊农民的耕地不但没有减少，反而有所增加。由于城市近郊的农田被大量占用，将复垦的建设用地指标覆盖到这些违法占地上，实质增加了耕地总量。农村人均耕地量的提高，对提高务农收入，加强耕地保护、提高农业产量都大有好处。农村闲置的建设用地减少，耕地增加，城市周边的合法建设用地增加，乡村和城镇也会有更加合理的布局。这不但提高了土地利用效率，也提高了城乡居民的生活水平。
如前所述，指标交易均价已达每亩70余万。据此估算，如果扣除复垦成本以及今后可能收取的相关税费，农民可获得每亩50余万的收入。如果成都郊县农村的指标能卖到上海，指标价格会更高，能为地处西部的成都农民创造更高的收入。因为低收入者消费占收入的比重要远大于高收入者，所以无论农民是否选择用这笔收入进城，这些收入都可以创造更多的消费。 这是扩大内需，促进西部发展，转变经济结构的一步好棋。
总结一下：地票市场的建立，在农民主导交易的情况下，正是以市场代替行政的方式，利用快速城市化带来的级差收益，以城市反哺农村。地票交易可以减轻政府的资金负担和用地困难，为农民进城提供土地和资本，促进户籍改革。农民在提高收入后，会选择所在乡镇区县安居，有效地促进当地城镇的发展。地票交易有利于优化配置土地资源，增加耕地总量，促进农业发展。地票提高农民收入，也是扩大内需，促进西部发展，转变经济结构的一步好棋。地票交易一举多得。
当然，任何强迫农民整理土地、强迫农民进城的方式都是应该反对的。但是，如果农民自愿整理土地，自主交易建设用地指标，自愿进城住高楼，我们是否也要反对呢？既然地票交易一举多得，我们更要多鼓励地方大胆探索，将试验进行到底，解决其中暴露的问题，从而为全国范围的改革积累经验。
（本文仅代表作者本人观点）
