在1970年代,世界上大多数发展中国家的教育经费由中央政府提供。从那以后,亚非拉很多国家出现了分权改革,地方政府、社区以及非政府组织开始在教育管理和经费筹措方面发挥重要作用。①[William K.Cummings and Abby R.Riddell ,“Alternative Policies for the Finance,Control,and Delivery of BasicEducation ,"International Journal of Educational Research ,vol.21,no.8,1994,pp.751-776]中国是这一世界性改革的重要组成部分,从1980年代开始确定了”低重心“的教育发展战略,对基础教育实行”分级办学、分级管理“。②[中国的教育经费有六条渠道:以财政拨款为主,辅以用于教育的税费、向学生收取的学杂费、校办产业、社会捐资捐助以及教育基金。参见张保庆:《关于中国教育经费问题的回顾与思考》,《中国教育年鉴1999》,北京:人民教育出版社,1999年,第64—81页]有学者指出,中国可能实行了世界上规模最大而且最全面的教育分权改革试验。③[Cheng Kai-Ming ,”Issues in Decentralizing Education:What the Reform in China Tells ?"InternationalJournal of Educational Research ,vol.21,no.8,1994,pp.799-808]在国际组织,如世界银行和国际货币基金组织的推动下,分权化成了改革教育、经济乃至政府体制的不二法门。在教育领域,很多研究强调分权改革的正面效果,认为它促进了效率,提高了质量,为学生提供了更多的选择,也为社会力量参与教育开辟了新的途径。①[Emmanuel J imenez,Vicente Paqueo and Ma.Lourdesde Vera ,“Does Local Financing Make Public Primary Schools More Efficient ?The Philippine Case ,”World Bank Working Paper,No.69,WashingtonD.C.:World Bank ,1988;John B.Knight and Richard H.Sabot,Education ,Producti vi t y and I nequal i t y:The East A f rican N atural Ex periment ,New York:Oxford University Press,1990;J uan Prawda ,“EducationalDecent ralization in Latin America:Lessons learned,”InternationalJ ournal of Educational Development ,vol.13,no.3,1993,pp.253-264]中国教育与经济领域的分权改革受到了广泛的关注与赞扬。
尽管主流研究强调教育分权改革的必要性,越来越多的学者认识到教育尤其是基础教育是一种特殊的公共产品,因此教育领域的分权改革需要与经济和政治领域的分权改革分开评价,教育经费该由基层政府和社会力量提供还是该由上级政府提供有待商榷。有学者指出,发展中国家进行分权改革并不是因为分权改革能够提高教育效率和质量,而是因为这些国家拮据的中央财政无力负担逐步扩大的基础教育。一些实证研究表明,就提升效率而言,分权改革的作用在相当程度上被夸大了。 ②[Abby R.Riddell,“The Evidence on Public/Private EducationalTrade2Off s in Developing Count ries,”International J ournal of Educational Development,vol.13,no.4,1993,pp .373-386]另外一些学者指出,教育改革有多重目标,目前的主流研究着重于效率,而忽略了教育公平这一重要问题。③[Karl L.Alexander ,“Public Schools and the Public Good,”S ocial Forces,vol.76,no.1,1997,pp .1-30]如果从教育公平的角度来看,对分权改革的评价也许会有所不同。有的学者也指出,分权改革的主流研究隐含了政府越小越好的价值判断,而且过分强调了分权改革对中央政府的制约作用,认为分权改革改变了权力的分配格局,对地方政府、普通民众和非政府组织有利,而且这一过程一旦启动,很难逆转。 ④[Zhao Litao ,“Between Local Community and Cent ral State:Financing Basic Education in China ,”International Journal of Educational Development,vol.29,no.4,2009,pp.366-373]
关于教育分权改革的定义有很多,最为宽泛的定义是把中央政府控制和投资教育的传统模式作为参照对象,任何偏离这一模式的变化都被视为分权改革。世界银行从1980年代初开始在教育分权改革方面做了很多推动工作。①[World Bank ,A ccelerated Development in S ub2S aharan A f rica:A n A genda f orA ction ,Washington ,D.C.:World Bank ,1981;World Bank ,FinancingEducation in Developing Count ries:A n Ex ploration of Pol icy Options ,Washington,D.C.:World Bank ,1986]主流研究认为分权化的教育模式具有很多内在的优势。
在教育效率方面,地方政府因为在地理和文化上更加接近教育服务的接受者,所以在教育资源的分配方面能够作出更好的决策,以更低的成本让学生获得更好的教育,从而提高教育体系的生产效率。在教育质量方面,分权的模式能够加强教材和教学内容的地方性和适用性,能够更好地实现因地制宜、因材施教。 ②[Juan Prawda,“Educational Decent ralization in Latin America:Lessonslearned."]
从效率和质量的角度出发,主流研究力图淡化中央政府在教育中的积极作用,转而强调多元化的教育投入的成效。更进一步,许多研究甚至试图证明政府的教育投资对提高教育效率和质量没有明显的影响。早在1960年代,由美国社会学家基于美国资料作的几个研究发现在解释学生的成绩差异方面,家庭远比学校重要。 ③[最有影响的早期研究为J ames S.Coleman ,Earnest Q.Campbell,CarolJ .Hobson,J ames McPartland,Alexander M.Mood ,Frederick D.Weinfeld ,and Robert L.York,Equal i t y of Educational Op portuni ty ,Washington ,D.C.:U.S.Government Printing Office ,1966]这些研究说明了社会经济资源的不平等分配通过家庭影响到下一代的教育。不管是误读也好,推论也罢,后来的学者把这些研究当作直接证据批评美国的教育体系,认为学校对学生的影响有限。
到了1980年代,一些经济学家更进一步证明教育投资和教育效率没有关联。埃里克。汉努什克(Eric Hanushek)是其中的代表人物。他在1981年作了一个系统的文献整理,分析了130个学校层面和个人层面的研究,这些研究着重考察了生均教育经费、班级规模以及教师经验如何影响学生的考试表现。他得出的结论是提高生均教育经费对学生的成绩没有明显的影响。④[Eric Hanushek,“ThrowingMoney at Schools,"J ournal of Pol icy A nal ysis and Management ,vol.1,no.1,1981,pp.19-41.他后来的研究大体维持了这一结论,参见EricHanushek,”The Impact of Differential School Expenditures on School Performance ,"Educational Researcher,vol.18,no.4,1989,pp .45-65]这一结论正好符合当时里根政府的理念,1988年美国教育部长威廉。贝内特(WilliamBennet t)就援引他的研究,强调花钱并不能解决学校的问题。
后来的研究开始提出各种质疑。在方法论方面,早期的研究过于依赖方差分析来确定是学校更重要还是家庭更重要,而且把学校以及更高层次的因素与个人层面的因素同等对待,没有使用多层次变量分析的方法,出现了方法论方面的问题。另一些批评直接挑战教育投资与教育效率和质量没有关联的结论。有学者重新分析了埃里克。汉努什克使用的资料,得出了截然不同的结论:生均经费以及教师经验对学生的表现有相当大的影响,教师工资、行政开支和学校设施在多数情况下都具有正面效果。⑤[Larry V.Hedges,Richard D.Laine and Rob Greenwald ,“Does Money Matter ?A Meta analysis of Studies of the Effect s of DifferentialSchool Input s on Student Outcomes,"Educational Researcher,vol.23,no.3,1994,pp.5-14]
除了这些质疑之外,一个更加核心的问题是关于教育分权的内在优势。如果教育分权能必然提高教育的效率和质量,那么这一命题应该在所有的国家和地区成立。越来越多的研究开始对这一命题提出疑问。很多研究发现发展中国家的情况和发达国家有很大差别,所以不能照搬基于发达国家得出的结论。就教育经费来源多样化而言,发达国家关心的是这样的分权机制能否提高教育的效率和质量,而发展中国家则是别无选择,因为贫穷的国库和有限的国家能力致使其只能把投资教育的负担从中央政府转移到地方政府、社区、学生家庭和非政府组织。所以发展中国家和发达国家对貌似相同的教育目标存在不同的理解。又如,教育效率在发达国家意味着以最有效的手段达到某个设定的教育水平,这一最有效的手段并不必然是最省钱的方式;而在发展中国家,教育效率往往意味着以最低的成本来最大幅度地提供教育机会。①[Abby R.Riddell,“The Evidence on Public/Private Educational Trade2Off s in Developing Count ries."]
比较研究证实了在发达国家成立的结论并不必然在发展中国家成立。社会学家斯蒂芬。海尼曼(Step hen P.Heyneman)在1976年发表的研究指出,不同于美国,在乌干达学校对学生成绩的影响要比家庭影响大得多。②[Stephen P.Heyneman ,“Influences on Academic Achievement:A Comparison of Result s f romUganda and More Indust rialized Societies ,"S ociolog y of Education ,vol.49,no.3,1976,pp.200-211]虽然美国1980年代的研究表明生均教育经费和学校的设施对学生成绩几乎没有影响,同时期对发展中国家的研究则得出了不同的结论:对课本、图书馆和教师培训增加投资会显著提高学生成绩。③[关于这方面的文献,参见Claudia Buchmann and Emily Hannum ,”Educationand St ratification in Developing Count ries:A Review of Theories andResearch,"A nnual Review of S ociology,vol.27,2001,pp .77-102]在发展中国家,对于教育的基本投入常常严重不足,而且分配上高度不均,所以教育投入即便增加不多也能带来明显的效果。
关于教育分权的内在优势,虽然有很多研究指出它能低成本地提高教育产出,甚至提高教育质量,但是对这些研究的再分析发现教育分权的内在优势被夸大了。肯尼亚是一个用来支持教育分权改革的典型案例。它的公立中学由政府补贴,教育质量相对较高;私立中学主要由社区经营,政府有少量的补贴,但是投入不够,因此学费相应高于公立中学。在它的邻国坦桑尼亚,私立中学发展受限,规模相对较小。试图为教育分权改革辩护的学者通过比较肯尼亚和坦桑尼亚,得出结论说肯尼亚的教育分权和多样化改革带来一个更有效率也更加公平的教育体系。④[John B.Knight and Richard H.Sabot,Education,Producti vi t y andI nequal i t y:The East A f rican N atural Ex periment ]但是对肯尼亚两类学校的比较发现,相对而言公立学校比私立学校更有效率——在同等投入的情况下,公立学校的学生比私立学校的学生成绩更好,以后的工资收入更高。事实上,公立学校学生获得高分的概率大约是私立学校学生的5倍,所以肯尼亚作为教育分权改革的正面典型被片面夸大了。其他用来支持教育分权的一些例子,如对泰国、菲律宾、多米尼加共和国、津巴布韦、巴西等国的研究,在经过仔细分析之后也很难得出教育分权更能提高教育效率和质量的结论。⑤[Abby R.Riddell ,“The Evidence on Public/Private Educational Trade2Off s in DevelopingCount ries."]另外,关注教育分权改革的研究由于侧重教育效率和质量而忽略了教育公平的问题,这也受到了一些社会学家和教育学家的批评。⑥[Karl L.Alexander ,”Public Schools and the Public Good."]
中国从1980年代开始强调教育资金来源的多元化,强调基层政府和社区在义务教育中的作用。①[Mun C.Tsang and Yanqing Ding,“Resource Utilizationand Disparities in Compulsory Education in China,"China Review,vol.5,no.1,2005,pp.1-31.]除了政府预算内拨款之外,从1980年代中期开始,城市和农村的教育附加费成了一个重要的资金来源。城市的教育附加费征收情况如下:最开始征收1%的产品税、增值税和营业税,在1990年税率增至2%,到1994年又增加到3%.在农村地区,教育附加费按上年农民人均纯收入的115%—2%征收。除了政府预算内拨款和教育附加费,(学)杂费、社会办学、社会捐资捐助、校办产业、教育基金等成为教育投入的来源之一。由于农村义务教育投入的压力由乡镇、村、农民和学生家庭分担,中国1980年代的教育体制改革毫无疑问成了世界教育分权改革的重要组成部分。
从占财政性教育经费的份额来看,教育附加费从1990年的8%提高到1996年和1997年的10%左右。②[张保庆:《关于中国教育经费问题的回顾与思考》,《中国教育年鉴1999》,第64—81页]在征收教育附加费方面,一方面由于各种原因地方政府应收的有很大一部分收不上来,另一方面由于财政压力,地方政府和学校可能突破农民人均纯收入115%—2%的上限多收费、乱收费,这成为1990年代农民上访和抗议的一个重要原因。③[Thomas P.Bernstein and Xiaobo Lü,Tax ation wi thout Rep resentation in Contemporary Rural China ,New York:Cambridge University Press ,2003]
如何从分权化的角度评价2001年开始的改革?理论上存在两种大相径庭的观点。第一种观点认为,2001年的改革仍然是在教育分权的框架下进行的,由乡到县的调整并没有改变教育经费主要由地方政府负责的格局。在义务教育经费的三大组成部分中,教师工资所占比例要远超过公用经费和基建费用。在新的体制下,筹措和发放教师工资主要由县级政府负责。有的研究发现,在一些贫困县,县级政府甚至需要拆西墙、补东墙,从教育之外的预算中腾出资金,发放教师工资。 ①[Bernadette Robinson and Wenwu Yi ,“The Role and Status of Non2governmental(‘Daike ’)Teachers in Chinaps Rural Education,"I nternational Journal of Educational Development ,vol.28,no.1,2008,pp .35-54]从这种观点出发,中国仍然是世界性的教育分权改革的一个组成部分。
和第一种观点相反,第二种观点认为中国2001年的改革迈出了新的一步,不再是分权化改革的延续和完善,而是从义务教育经费的分散化和多元化取向转向义务教育经费由政府负责的机制,从农民对农村义务教育经费负有重要责任转向由各级政府分担。1990年代,中央政府还在强调要巩固和完善义务教育经费来源多样化的机制,发挥社会办学的力量;到了21世纪,政府强调的重点已经发生了根本性的变化,政府办学的责任得到了确认。中国没有被过去的教育分权改革锁定,所以不能再被视为世界性的教育分权改革的重要组成部分。相反,中国为发展中国家走出分权改革的迷思(myt h )提供了宝贵的经验。当然,中国2001年的改革并不能简单地被理解为集权化(cent ralization )或再集权化(recentralization)。它不是由中央政府取代地方政府提供义务教育经费的一场改革,而是中央政府和省级政府开始愿意承担更大责任的一场改革。如果把1980年代和1990年代形成的乡镇、村以及农民负责的体制视为参照对象,很明显2001年的改革不是对这一“低重心”、多渠道的分权体制的巩固和完善,而是修正和背离。
需要指出的是,现有的教育统计资料没有区分中央政府和地方政府(省级、地市级和县级政府)对生均教育经费的贡献。虽然这是一个很大的限制,但是由于本文讨论的重点不是对比中央政府和地方政府的相对责任,而是对比政府与非政府的相对责任:从教育公平的角度分析由“低重心”、多渠道的体制过渡到以县为主、各级政府分担的体制是一个重大的转变,还是一个影响不大的调整。所以本文并不要求教育统计资料区分中央政府和地方政府对生均教育经费的贡献。已有的研究发现在小学阶段,政府预算内教育经费占总的教育经费的比重在2001年改革以来明显增加,从1999年的59.1%和2000年的62.1%迅速增加到 2001年的67.2%和2002年的72.3%.④[Zhao Litao ,“Between Local Community andCent ral State:Financing Basic Education in China ,"p.367]这反映了2001年的改革进一步强化了政府对义务教育的投入责任。
如果把中国2001年的教育改革放在世界教育分权改革的大背景下观察,中国的经验应该具有非常重要的意义。首先,过去的分权研究强调教育效率和质量的重要性,中国的经验则表明教育公平也应该成为一个重要的考量。“低重心”的分权体系往往带来教育资源的不平等分配,不仅在发展中国家如此,在发达国家亦然。美国的学区体制过于依赖地方的房屋地产税,其同样造成了教育经费在学区之间的不平等分布,这需要州政府加以平衡。①[Dennis J .Condron and VincentJ .Roscigno,“Disparities within:Unequal Spending and Achievementin an Urban School Dist rict,"S ociolog y of Education,vol.76,no.1,2003,pp .18-36.Sean Corcoran,William N.Evans,J ennifer Godwin ,Sheila E.Murray,and Robert M.Schwab ,”The Changing Dist ributionof Education Finance:1972-1997,"in Kathryn M.Neckerman ,ed.,Social I nequal i t y,New York :Russell Sage Foundation,2004,pp.433-466]中国的经验也表明“低重心”、多渠道的教育经费体制既难以保证教育的稳定投入,也不能保证教育资源的公平分配。