（一）央行货币政策独立性和银行监管有效性：分合之争 中央银行金融监管职能和货币政策职能的分立，一直是中央银行学中争议不已的课题，许多研究者认为，中央银行独立性是中央银行两权分立的基本前提，也就是说，在中央银行缺乏独立性的情况下，仅仅依靠两权分立无法获得有效金融监管和有效货币政策的两全结局。中央银行职能分立的支持者们根据“金融监管者俘获”理论，认为当中央银行一身兼二任时，会在制订货币政策时更多地考虑商业银行的承受能力和特殊利益，从而偏离稳健而客观的货币政策轨道，结果央行作为金融监管者反被商业银行所“俘获”。同时，当中央银行的两种职能混合时，不管是经济处于通货膨胀时期还是通货紧缩时期，中央银行的利率调整会严重影响银行体系的盈利能力和安全性：为治理通胀，中央银行会采取紧缩性的货币和利率政策，结果导致银行的盈利能力受到严重损害；为治理通货紧缩，中央银行又倾向于放松对于银行信贷的监管，对银行资本金水平和不良贷款水平丧失严格的外部约束，从而有可能导致系统性的银行危机。而中央银行职能分立的怀疑者则认为，央行职能的分立与否并不是最终目的，最终目的是实现央行货币政策的有效性和金融监管的有效性，而达到这两个目标，不一定非要通过成立一个独立的金融监管机构而达到。许多研究者认为，成立专门的银行业监管委员会，并非意味着一劳永逸地解决央行货币政策职能与金融监管职能之间的矛盾问题，在央行内部照样可以实现两种职能的分立，比如目前世界上大多数市场经济国家都采取多头监管的模式；而在中央银行本身缺乏独立性的情况下，试图以成立银监会来解决中央银行的“双重角色冲突”，这是不可能的，此举仅仅是将央行的“双重角色冲突”外部化而已。
中央银行职能分立的争论还没有尘埃落定，决策层已经决议成立独立于中央银行的银监会，以此实现中央银行货币政策职能与金融监管职能的分立。尽管争议纷纭，尽管决策稍显仓促，但是总体而言，从中国目前的分业监管的现实出发，从中国在加入WTO之后的金融形势出发，成立银监会还是很有必要的。银监会的成立有利于中央银行专注于自己的货币政策职能，从宏观经济稳定性出发，更多地着眼产业部门和实体经济，避免在调整利率和进行货币决策时，倾向于保护商业银行的利益，从而有助于制定和执行稳健而客观的货币政策。更为重要的是，此举有助于应对中国金融体制格局的变化趋势，促进国有商业银行和其他股份制商业银行的改革发展，加强金融监管，降低系统性金融风险。2003年4月28日，承载着决策者们的厚望和业界的深深期盼，在全国抗击“非典”的严峻形势下，银监会终于正式挂牌亮相，中国的银行业监管进入了一个新的时代。
（二）有效金融监管：银监会的职能设定和“行动路线图” 有效金融金融监管需要哪些基本条件？笔者认为，要保证金融监管有效性，至少需要三个重要前提条件，即独立的强有力的监管主体、足够的监管资源以及监管者的预见性和果断行动。在影响监管效率的所有条件中，最关键的是要存在强有力的独立的监管主体（监管者）。监管者在操作上的独立性，是1992年巴塞尔委员会所确立的核心银行原则中一个重要标准。监管者的独立性应该以法律手段进行明确界定，这样才能在投资者中确立监管者的权威和可信任度，使得监管者可以保护公民免受官僚行政机构不当行为的影响，保护监管者不被既得利益集团所骚扰。要使监管者的独立性不受侵害，应该在人事任免上独立于政府体系，监管机构超脱于政府之外，不受政府机构人事更迭和政府领导人个人好恶的影响，同时，要维持监管者的独立性，就必须保证监管机构的预算和财务来源不受制于政府。金融监管机构实施有效金融监管的另一个必要条件是监管者必须拥有足够的资源以达成其监管目标。金融监管是一项成本很高的政府行为，它需要足够的经费、拥有高度专业知识和技术的监管人员以及高超的信息技术手段，所有这些，都需要较大的资金投入；但是在现实经济中，监管机构往往是一国金融部门中的一个小分支机构，缺乏足够的资金、人力资源以及信息技术手段，难以完成复杂的艰巨的金融监管。所以，为了保证金融监管机构的监管效率，各国必须对监管机构进行不断的投资，使其拥有足够的资源实施监管行为。政府、金融机构和国际金融组织都应该优先考虑监管机构的预算问题，以保证监管者拥有足够的资源实施监管。监管者实施有效监管的必要条件除了独立性和拥有充足资源之外，还要求监管者具有预见性和行动果断。发展中国家要建立现代的具有预见性的审慎监管体系，就必须克服一系列文化和法律的障碍。所谓“审慎”的监管体系，就是监管者创造出一套规则和激励手段，来鼓励银行采取谨慎的行为，而且监管者越早实施这些激励，这些规则也就越有效。
有效金融监管的这三个条件，我们现在恐怕还不能完全具备，但是在将来的行动中，我们应该往这三个目标努力，否则，银监会难以执行有效的金融监管，而只是成为一个空头机构而已。幸运的是，在成立伊始，银监会就明确了自己的职能框架，这个职能框架就是：银监会将整合中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能和中央金融工委的相关职能，统一监督管理银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。其具体职责是：拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规行为，保障银行业的安全和稳健运行，促进国有商业银行和其他银行机构的改革与发展。应该说，银监会成立于中国金融改革的关键时刻，可谓“任重而道近”，所谓“道近”，是因为我们要加紧兑现入世承诺，时间紧迫，时不我待。
中国银监会明确提出四个监管理念：坚持法人监管，重视对每个金融机构总体风险的把握、防范和化解；坚持以风险为主的监管内容，努力提高金融监管的水平，改进监管的方法和手段；注意促进金融机制风险内控机制形成和内控效果的不断提高；按照国际准则和要求，逐步提高监管的透明度。同时，银监会也确立了自己的“行动路线图”，那就是以完善国有商业银行治理结构为手段，以降低国有商业银行不良贷款为突破口，以强有力的现场和非现场监管为保障，全面提升我国银行业的经营效率，降低和防范金融风险，同时有秩序地渐进地引进外国资本，鼓励民间资本参与银行业，完善中国银行业的竞争结构和产权结构。
（三）国有独资商业银行改革：不良贷款、法人治理结构和上市 成立之后的银监会面对的是中国银行业一片纷纭局面：银监会监管着全国高达26. 45万亿元人民币的银行业资产，占全国金融资产的85%，肩上担子之重可以想见。而国有独资商业银行的改革与发展又是银监会工作的重中之重。中国银行业的不良贷款比例之高世界罕见，到银监会成立之前的2002年底，四大国有商业银行的不良贷款比例加权平均是26.12%，到2003年的第一季度降为24.13%，这就是银监会在成立之初所面临的严峻现实。银监会主席刘明康先生上任伊始，就在首次银监会新闻发布会上作出承诺：“今年银监会给四大国有商业银行不良贷款率下降的任务是3到4个百分点，余额下降也是700亿元到800亿元左右。”这个军令状很让民众和学界兴奋了一阵子。 刘明康主席的“从现在开始，每月都有好消息”的宣传语，让大家对银监会的未来举措充满憧憬。
让我们先了解一下我国银行业金融机构的总体情况。截至今年9月末，我国银行业金融机构包括4家国有独资商业银行、3家政策性银行、11家股份制商业银行、4家资产管理公司、112家城市商业银行、182家外资银行营业机构、209家外资银行代表处、731家城市信用社、35544家农村信用社、3家农村商业银行、52家信托投资公司、74家财务公司、12家金融租赁公司和遍布城乡的邮政储蓄等非银行金融机构。在全部银行业金融机构中，四家国有独资商业银行(以下简称四家银行)长期以来在促进经济发展和维护社会稳定方面发挥着重要作用。四家银行资产约占全部银行业资产的60%，在国有重点企业贷款中，四家银行份额约占80%；在国有重点建设贷款中，四家银行份额约占70%。也就是说，从总体上来看，我国的银行业在产权结构上具有高度的单一国有产权特征，在竞争结构上具有高度的垄断性，距离多元产权结构和竞争性市场结构还有相当距离。
2003年，我国国有商业银行经过改革与发展，总体上保持了良好的态势。据统计，1－10月，全国金融机构各项存款从185792.13亿元跃升到216501.51亿元，增长30809.38亿元。前三季度，四大国有商业银行总资产由131619亿元增至148613.2亿元，增长了12.9%。各项存款由100857.1亿元增至117082亿元，增长16.1%。国有商业银行经营效益进一步提升。前三季度，工商银行共实现经营利润461.9亿元，已经超过了去年全年利润的总和；建设银行境内外业务实现经营利润377.6亿元；中国银行集团实现营业利润389.02亿元，增幅为16.09%；实现税前利润199.46亿元，增幅为30.24%。农业银行境内实现营业利润134.6亿元，同比增盈73.7亿元，增幅121.2%。其中，实现账面利润76亿元，同比增盈36.7亿元，消化各类历史包袱58.6亿元。
本年度国有商业银行资产质量的提升也令人印象深刻，基本完成了银监会成立时所承诺的任务。中国银行业监督管理委员会有关负责人宣布，银监会近日已要求四家国有独资商业银行从五个方面入手，继续努力降低不良贷款：加大呆账核销和不良资产清收力度；控制不良贷款反弹；严格控制新增贷款质量，正确评估借款人还款能力，根据风险状况适当调整信贷结构；对发生不良贷款的重点行业、重点地区要制定专门的清收核销计划；积极探索新的不良贷款处置方式。相信这些举措在未来的2004年会有更大的效果。统计数据显示，2003年前三季度，工商银行境内外分行不良资产比年初减少570.2亿元，其中五级分类不良贷款余额减少357.5亿元，占比降至21.56%，下降4.3个百分点。截止10月底，建行按照五级分类口径，该行不良贷款率已降至11.84%，较年初下降了4.06个百分点。前三季度，中国银行实现了不良授信余额和不良授信比率双下降，按照五级分类口径，本外币不良授信余额为3825亿元，比上年末减少了260亿元。截至9月末，农业银行清收、盘活不良资产246亿元和154亿元，四级分类不良贷款占比在连续三年大幅下降的基础上，又下降了4.5个百分点；五级分类不良贷款占比下降5.6个百分点。按照中国银监会公布的统计数据显示，四大国有独资商业银行境内机构截至9月末五级分类不良贷款率比年初下降4.83个百分点，不良贷款余额比年初减少888.76亿元，基本实现预期目标，银监会成立第一年的工作可以说旗开得胜，不辱使命。但是我国银行尤其是国有商业银行的不良贷款率与国外相比仍然差距较大。四大国有商业银行平均是21.4%，政策性银行为18.1%，股份制商业银行为8.4%；仍实行四级分类的城市商业银行不良贷款率为15%，农村商业银行为5.6%，城市信用社为23.8%，农村信用社为30.3%，信托投资公司为42.4%。相比之下，外资银行不良贷款率则要小得多，如花旗银行和汇丰银行分别只有2.7%和3%。
银监会今年的另一个工作重点是国有商业银行内部治理结构的完善。我国的传统银行体制是一种政府主导型的体制，这种体制强调政府在金融资源配置中的核心作用。我国四大国有独资商业银行长期以来只是“准财政代理人”，管理体制方面政银不分，基本上还保持着国家事业单位的内部管理制度，导致所有者缺位和职业银行家缺位。尽管国有商业银行的改革取得了若干成效，但总体来说，符合现代银行制度要求的法人治理结构尚未建立，与之相适应的自我约束和自我发展机制也未建立起来。一些股份制商业银行虽初步建立了现代银行制度的基本框架，但却存在着公司治理架构不健全、决策执行体系构造不合理、监督机制有效性不足等问题，有的还存在内部人控制问题。根据十六届三中全会提出的要求，商业银行改革的目标是要成为“资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好的现代金融企业”，将“选择有条件的国有商业银行实行股份制改造，加快处置不良资产，充实资本金，创造条件上市”。应该说，这个政策目标为国有商业银行的改革描绘了一个比较理想的蓝图。2003年，四大国有商业银行在完善内部治理结构方面均有实际进展，这对于银行建立内部监督和约束机制、降低银行自身道德风险、控制银行不良贷款水平和系统风险具有重要意义。
国有商业银行上市是2003年媒体竞相报道的热门话题。在国有商业银行已经基本建立起“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代公司治理结构和健全的运行机制之后，按“一行一策”的原则，将具备条件的银行可以改组为国家控股的股份制银行；同时按照市场化的原则，有条件的可以上市。根据四大国有商业银行的基本情况，建设银行和中国银行的不良贷款率和盈利水平较好，有希望早一些上市，而其他银行上市的时间可能稍晚。在上市的具体方式上，业界和学界一直存在着“整体上市”和“分拆上市”之争，我认为，上市不是目的，上市只是实现国有商业银行产权结构多元化和竞争结构市场化的一种手段，最终目的是国有企业治理结构的完善、资产质量的提升、盈利能力的增强。因此，在上市方面，切忌盲目性的一哄而上，而是应区别不同情况，实事求是地把握上市的时间和方式。非理性的上市，只能给国有商业银行带来更多的隐患，同时给资本市场带来更多的潜在风险。
（四）金融监管：完善法律规范、加强监管力度、确立监管理念 银监会的成立使中国金融业的监管出现“四龙戏珠”的局面：银监会、保监会、证监会和央行分别对银行类金融机构、保险类金融机构、证券市场以及货币政策进行监管，这种分业监管的局面是与我国现阶段金融发展水平相适应的。央行的使命是保障金融体系的总体稳健性和可持续发展，因此银监会、保监会和证监会的监管职能和监管信息应该与央行保持一定的沟通和协调。令人感到欣慰的是，在2003年岁末，《银行业监督管理法》、《中国人民银行法修正案》和《商业银行法修正案》获得通过，这是我国国有商业银行改革史和银行业监管立法史上的一件里程碑式的事件。在新的法律框架中，银监会对于银行业的监督管理职能得以从法律层面确立，商业银行的改革目标的制定和改革步骤也进入了法律程序；同时，新的法律框架明确了银监会和中国人民银行之间的关系结构，其职能划分和相互合作的机制有了法律保障。《中国人民银行法修正案》中写入国务院建立金融监管协调机制这一规定，目的是为了建立一个更权威、更有效的协调机构，避免在银监会和央行的职能分立后出现各自为政的局面，而是要实现各监管部门之间的协调与沟通，实现信息的共享。
尽管分业监管符合我国金融业发展的现实情况，但是放眼世界，不同领域的金融机构在市场竞争的推动下向相关领域的业务渗透和业务交叉已经是一个不争的事实，混业经营已经成为世界惯例，因此，我国金融监管模式的设计也要为这种国际潮流作好体制上的准备。有些学者指出，我国未来的金融监管应该实现从分业监管和机构监管向功能性监管的转变。功能性监管强调金融产品所实现的基本功能，以金融业务而非金融机构来确定相应的监管机构和监管规则，减少监管职能的冲突和交叉重叠，消除监管盲区。中央银行与其他功能监管者之间相互配合，共同识别单个金融实体的风险以及整个金融控股公司的整体风险。功能监管更能适应混业经营的趋势，而且基于相对稳定的金融功能所设计的监管体制也相对更为稳定和连续，有利于金融机构形成稳定的监管预期。我国在目前阶段仍适于实行分业监管和机构监管，但是从法律上应该为将来的混业经营和功能性监管保留回旋余地，应该在现有分业监管格局下积极构建有效的协调机制。这次《银行业监督管理法》、《中国人民银行法修正案》和《商业银行法修正案》的基本精神，是在保持严格分业经营和分业监管的原有框架不变的情况下，为将来实现混业经营和功能性监管留下发展空间，没有在法律上遏制和堵塞未来混业经营的发展可能性。根据对《商业银行法》第四十三条的修改，商业银行从事信托投资和股票业务将有法律空间。人大法律委员会建议，将《商业银行法》第四十三条“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产。”和《商业银行法修改决定草案》（二审稿）第十一条“商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资。”合并修改为：“商业银行在中华人民共和国境内不得违反国家规定从事信托投资和证券经营业务、向非自用不动产投资或向非银行金融机构和企业投资。”这意味着商业银行在中国境内混业经营可在国家允许的前提下进行。法律已为混业经营留下余地，国家有关部门就可视情况审批混业经营个案或出台单项法规。另外，《中国人民银行法》将增加建立金融监管协调机制的规定，具体办法将由国务院规定。
银监会在成立伊始，就确立了自己严格、严厉、迅速、高效的工作风格，逐步确立了自己的监管理念，其主要举措体现在新的金融许可制度的颁布、商业银行风险评级制度的施行、对巴塞尔新资本协议中的监管理念的谨慎接受、对外资银行机构的严格监管、以及建立国际监管信息协调机构等方面。
（1）在金融许可制度方面，2003年6月2日，中国银监会发布《金融许可证管理办法》，该办法将于2003年7月1日正式施行。中国银监会有关负责人表示，《办法》对金融许可证从颁发、申请、换领、管理、公告、公示等方面进行了规范，重点是简化行政审批、提高监管透明度、强化社会公众服务。 中国银监会有关负责人解释，金融许可证制度修订后，对于监管当局而言，可以从繁琐的许可证打印、换证等工作中解脱出来，减少行政审批与管理，集中人力及物力资源进行有效的现场与非现场监管；对于被监管机构，可以节约成本、节约时间，更侧重于内部风险管理与内部控制，提高效率；对于公众，可以更为快捷及时地获得完整可靠的金融信息，了解和监督金融机构的业务活动，在一定程度上减少欺诈和犯罪。
（2）在股份制商业银行风险控制方面，银监会在2003年岁末向11家股份制商业银行下发《股份制商业银行风险评级体系》(试行稿)，并向后者征求意见。根据此试行稿，银监会明年将依据对商业银行的综合评分将其分为五个等级，70分以下的机构将可能被执行不同程度的限制性措施，如暂停部分业务和股权重组等。《试行稿》草案列举出6大项指标进行评级：资本充足率状况、资产质量状况、管理状况、盈利状况、流动性状况和市场风险敏感性状况。6大指标5个等级的风险评价体系与美国银行业目前推行的CAMELS(骆驼评价体系)有些类似。银监会还对每一项指标进行细分评价，如对某家商业银行的资产质量进行考评时，将侧重对其不良货款率、关联交易比率和估计贷款损失率等进行综合考评。应该说，风险评级对激励商业银行加强内部风险控制、约束自身行为有着重要意义。
（3）对于将要亮相的巴塞尔新资本协议，银监会的态度积极而谨慎。银监会在成立之后，向各银行下发了新资本协议的全文，建议各商业银行进行深入研究，这不但使各商业银行进一步熟悉现代银行监管理念和新的监管技术，而且在无形中强化了各商业银行的风险控制意识和自我约束意识。应该说，新资本协议反映了当今先进的风险管理技术和监管理念与实践，代表了资本监管的大方向。新协议的核心内容是全面提高风险管理水平，即准确地识别、计量和控制风险。坚持以风险为主的监管战略，是各国监管部门总结出的一条重要经验。新资本协议的三大支柱是最低资本要求、监管当局对资本充足率的监督检查、信息披露。伴随着新协议的出台和主要国际金融市场正式实施新协议，新协议将继续对完善我国的银行审慎监管制度和商业银行特别是大银行的风险管理及国外业务发挥重要的影响。银监会建议各商业银行提前对协议进行深入研讨，不啻是未雨绸缪之举。在银监会下发新协议文本之后，各国有商业银行也纷织专门的研究队伍，进行《新资本协议》尤其是内部评级法研究，工商银行还上马了规模庞大的内部评级法工程。但是银监会在执行新协议方面还是非常谨慎的，在新资本协议征求意见稿第三稿发布后，银监会宣布，考虑到中国银行业的实际情况和风险管理现状，中国暂不施行《新资本协议》。这反映了银监会在新监管框架的引进方面所持的谨慎、稳健和渐进的态度。实际上，国际活跃银行对新资本协议的反应也非常冷淡，甚至表示不实行新资本协议。
（4）对外资银行经营的严格监管，对不符合法规的外资银行机构进行严格的处罚。这将在第五部分“外资银行的进入”进行详细讨论。
（5）建立国际性的银行监管协调机构和信息沟通机制。银监会在成立之初，就积极筹建旨在沟通国际监管信息的“国际咨询委员会”。该委员会将邀请国际知名银行监管人士及相关专业人士，对中国银行业监管的发展和长期战略问题等提供咨询，为加快中国银行业监督管理体系的建设和发展提供建议。根据银监会的设想，设立国际咨询委员会，将有利于加深中国银监会对国际银行业和银行监管领域现状和发展趋势的了解，扩大信息渠道，拓宽决策思路；有利于借鉴国际经验，促进中国银行业和银行监督管理体系的建设和发展；也有利于加深国际银行业对中国银行监管体系的了解，扩大中国银行业监督管理委员会的影响，提高其知名度，促进国际银行监管组织和各国监管当局与中国银行业监督管理委员会的技术合作、互助互补和共同发展。
（五）外资银行的进入：示范效应、竞争结构、治理结构和风险防范 在中国银行业改革内部动力和制度需求不足的情况下，引入外国资本进入本国银行业市场，是加快我国银行业改革和发展步伐的重要举措。外资银行在中国设立代表处、设立独资银行机构、或者与中国的商业银行合资经营，都会给中国的银行业改革带来许多机遇。外国银行的进入无疑会对中国银行业的经营者产生巨大的示范效应，这些国际知名银行在用人制度、服务理念、经营管理技术、风险控制手段、内部治理机制以及金融创新意识等方面的经验对中国银行业而言是非常宝贵的，在相互竞争中学习，在相互合作中汲取，这对未来中国银行业整体盈利水平的提高大有裨益。外资银行的进入进一步完善了我国银行业的竞争结构，同时，由于外资银行的参股和合资经营，我国银行的治理结构也将进一步完善。
根据我国加入世贸组织承诺，我国将在加入后五年内逐步取消对外资银行的限制，主要内容包括：取消外资银行经营外汇业务的服务对象限制；在2006年12月11日前逐步取消外资银行经营人民币业务的地域限制和服务对象限制；允许外资银行设立同城营业网点，审批条件与中资银行相同；允许设立外资非银行金融机构提供汽车消费信贷业务，享受中资同类金融机构的同等待遇等。统计资料表明，截至今年10月末，共有19个国家和地区的62家外资银行在华设立了191家营业性机构，其中外资银行分行157家、下设支行11家；当地注册法人机构15家、下设分支行及附属机构8家；获准经营人民币业务的外资银行机构为84家。此外，外资银行类机构在我国还设立了211家代表处。在华外资银行的资产总额已经达到470多亿美元，占我国银行业金融机构资产总额的1.4%。加入WTO后的银行业开放时间表是非常紧凑的，今年银监会成立以来，开始着手兑现各项开放承诺。我国加入WTO以来，共批准28家外资银行设立代表处；受理了14家外资银行设立分行的申请，批准12家外资银行分行设立，批准6家外资银行支行设立；批准48家外资银行机构经营人民币业务；批准12家外资银行在华开办网上银行业务；批准5家外资银行分行开办合格境外机构投资者境内证券投资托管业务。2003年年末，银监会宣布了促进中国银行业对外开放的几条新的举措，以进一步对外资银行开放中国市场，其中包括：第一，对外资银行开放济南、福州、重庆和成都四个城市，第二，对已开放的九个城市，允许外资银行对各类中国企业进行人民币业务，第三，欢迎外资银行参股国内银行，对国内银行进行改组和改造。实际上，南京城市商业银行等引进外国资本参股经营后，其不良贷款率和盈利能力等指标均有显著改善。可以预计，未来随着我国兑现加入WTO时间表的逐步迫近，我国银行业的开放将加大步伐。
但是银行业的对外开放必然会增加本国金融风险，加大银行监管部门的工作难度，这对刚刚出世不到一年的银监会而言也确实构成一种挑战。银监会对在华外资银行的监管政策以三项基本法规为依据，即《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则》和《外资金融机构驻华代表机构管理办法》。为促进在华外资银行稳健经营，防范风险，银监会正在重点完善以下几方面工作：完善监管法规，提高监管的权威性和有效性；以风险监管为核心，以完善法人治理结构和内控有效性为风险监管的核心，通过更加先进、有效的技术和手段及时识别、评价、预警、控制和化解外资银行的各类风险；根据国际通行的先进做法和经验，结合我国实际，更新监管理念和手段，在鼓励银行创新的同时，加强风险监管；完善对外资银行分行和外资银行法人机构的风险评价体系，逐步对外资银行分行实行ROCA评价体系，对外资银行法人机构实行CAMELS评价体系；完善对外资银行分行的并表监管，对其母行和在华的整体经营风险进行全面监控；在有效防范风险的前提下，促进外资银行法人机构的重组、改制，优化外资金融机构体系。这些举措反映出银监会在渐进引入外国银行资本的同时，运用现代监管手段和风险管理工具，有效控制外资银行给中国金融稳定带来的负面影响这样一个基本理念。
而2003年银监会对外资银行的严格监管也令人印象深刻，对美联银行以及另外两家外资银行违规运作的快速监察和严格处罚，使外国银行看到了银监会上任伊始的铁碗形象，也领教了这个权威监管机构的迅捷高效、雷厉风行的依法办事的行为风格。2003年9月底，银监会向各地分局和各大金融机构发出《关于处罚美联银行北京上海两家代表处的通报》(银监通【2003】25号)。根据25号通报，上述两家代表处从事经营的非法所得22万美元遭监管部门没收，并被课以等同于非法所得收入的罚款(22万美元)，共计44万美元；同时，银监会还取消了美联银行上海代表处首席代表一年任职资格。美联银行是美国第五大银行，1995年进入中国内地，建立上海代表处，1997年设立北京代表处。目前美联还在广州设有代表处。今年5月，美联银行向监管部门递交了拟将上海代表处升格为上海分行的申请。很显然，设立分行的申请很快被否决，而此后美联银行在中国的业务扩展也必然受到影响。为什么要处罚美联银行的两个代表处？根据我国法规规定，外资金融机构在中国境内设立的代表处只能从事咨询、联络和市场调查等非经营性活动。银监会在现场检查中发现，美联银行上海代表处和北京代表处违规从事经营性活动，依法对这两家代表处进行了处罚。美联银行在接受检查过程中，与银监会进行了很好的配合，而银监会也根据银行跨境监管原则，就对美联银行上述两家代表处的处罚事宜，与美国货币监理署和里士满联邦储备银行进行了有效的沟通，增加了监管工作的国际化和信息的透明度。尽管一些媒体有点为美联银行“叫屈”，因为变相从事经营性活动的外资银行代表处并非美联一家，但是银监会这次严格执法，即使是“杀鸡儆猴”，也至少让外资银行意识到在中国守法经营的重要性和必要性。外资银行应与中资银行一道作“合法公民”，而不是享受“超国民待遇”的“特殊公民”。
（六）让资本流动起来：农村信用社改革和民营资本进入银行业 我国目前有5万多家农村信用社，包括64万名正式员工，遍布全国农村的各个角落。我国农村经济近年来一直处于徘徊甚至停滞的局面，农民收入增长缓慢、农业投入持续疲软、农村发展长期低迷，这已经成为制约我国总体经济发展和社会稳定的重要瓶颈因素。农村经济发展滞后的原因是多方面的，但是农业发展长期以来缺乏资金支持、农村金融长期以来未发挥应有的作用，恐怕是其中重要原因之一。银监会成立后，农村金融发展成为工作重点之一，其重要性和紧迫性实际上与国有银行的改革不相上下。在国有商业银行改革步伐加快的同时，农村信用社的改革也在悄然进行。
农村信用社存在的主要问题是产权不清、管理机制不完善、贷款行为缺乏科学性和不遵守审慎原则，因此农信社的经营状况比起四大国有商业银行来要差得多，不良资产比率达到30%左右，改革的困难非常大。2003年6月，银监会合作金融机构监管部负责人向媒体透露了银监会关于农村信用社改革的基本思路。关于成立全国性的类似商业银行总行性质的农信社管理部门的问题，银监会负责人的答案是否定的，即没有必要在全国范围内成立类似原来国有商业银行县、市、省、全国的管理组织形式。原因在于如果把农村信用社集中为一个单独的法人，比如在北京设立农村信用社总社，其结果必然导致法人过于集中，很可能造成脱离农民现实需求的状况。未来的农村信用社管理模式，很可能是采取在省级建立农村信用社联社、而在县级以县为单位合并为一个法人的模式，这种模式既有利于明确权责，减少管理层次，加强经营管理，又有利于扩大经营规模，提高抗御风险的能力。
农村信用社的产权问题是一个历史遗留下来的老大难问题，由于产权不清晰，农村信用社很难象国有商业银行那样，直接通过资产管理公司剥离其不良资产，同时在股份制改革的过程中也是迷雾重重。实际上，早在2000年，农村信用社改革试点的工作就在江苏开始启动，当时的设想是用3－5年的时间使大部分农村信用社成为自主经营、自担风险、自我发展的适应农村经济发展需要的金融组织。2001年11月29日，全国第一家农村股份制商业银行———张家港市农村商业银行正式成立并对外营业。之后，江阴、常熟相继组建农村商业银行。目前江苏农村信用社形成了一级法人的县级联社、省联社以及农村商业银行并存的格局。目前江苏和浙江等经济发达地区正在推广这样的改革模式，但是对于广大的经济欠发达省份，组建产权清晰的股份制农村商业银行的条件还不成熟。至于不良贷款处置问题，银监会负责人表示，历史包袱完全靠农村信用社自身消化不太可能，靠国家直接拿钱弥补也不现实，折中的方案可能是农村信用社通过深化改革、转换机制、完善体制、加强管理消化一部分，国家通过资金扶持、转移支付、减免税收等措施解决其他部分，具体执行办法尚属未定。
民营资本进入银行业也是今年银监会面对的一个重要课题。我国目前的银行体系尽管比20年前有较大进步，但是就市场竞争结构和产权结构而言，仍然是一种单一产权的垄断性的银行体系。四大国有商业银行占据着绝大部分市场份额，十几家股份制商业银行分割其余的可怜的市场份额，外资银行的比例也很小。在非国有商业银行中，真正以民间资本为主的银行，恐怕只有民生银行一家。我国银行体系的市场准入制度还没有完善，市场进入的壁垒相当高，这阻碍了民间资本以正当的方式进入银行业，同时也不利于我国银行业竞争结构和产权结构的完善。实际上，在民间资本相当活跃的江浙一带，以“地下”方式经营的准银行机构的存在已经是一个不争的事实，而且其中大部分经营状况相当好。将这些经营比较成功的“地下”银行合法化，让民间资本堂堂正正而不是偷偷摸摸地进入银行业，从而加快我国银行业体系的改革发展进程，是银监会必须考虑的重要议题。允许民间资本进入银行业，其目的在于由此完善我国银行业的竞争结构和产权结构，就象徐滇庆教授所说的，民营银行的实质在于建立一种制度，而不是真指望民营银行能撑起中国的金融市场。换句话说，放开民营资本进入银行业，就是在拿市场换制度，真正建立起银行业进入、监管、竞争、退出等市场制度。2003年，已经有5家拟建的民营银行将方案提交给银监会，尽管从总体上而言，银监会将鼓励民间资本进入银行业，尤其是鼓励民间资本参与城市商业银行、农村信用社的改革和扩张，但是由于目前国内银行业改革千头万绪而且困难重重，银监会出于谨慎不会贸然推出成立民营银行的方案。实际上，在一些民间资本发达的地区，民间资本进入银行业的尝试早已经开始，比如在浙江温州，就已计划将瑞安、乐清农信社改制成股份制合作商业银行，将温州市区的农信社改制成以联社为单位的股份制合作商业银行，将温州市城市商业银行吸纳民间资本再扩股，试验突破个人不能入股的界限，最终成为服务于中小企业的社区银行。浙江改制的主要目的是为了吸收更多的民间资本，据报道温州市城市商业银行已初步打算吸收６家民营企业入股，“万事俱备，只欠东风”，只要银监会成熟的方案出台，这些改革举措立刻会付诸实施。预计不久的将来，银监会将出台有关放开民间资本参与中小金融机构尤其是城市商业银行和农村信用社经营的政策。
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