最近几年以来，随着中国经济的持续高速增长，对煤炭的需求也不断上升，煤炭价格在盘整中不断上调，煤炭行业企业的盈利水平大为改善。但是，煤炭行业仍然面临着严峻的挑战。从煤炭行业本身来看，历史遗留问题众多，人员流失、生态环境恶化、技术落后、企业社会负担重等问题均亟待解决。而从外部环境来看，铁路、电力等垄断行业如果不加快改革，煤炭行业的生存和发展空间将依然狭窄，政府的管理体制如果不尽快调整，“九龙治煤”的局面将使得煤炭行业错过一次难得的历史机遇。
为什么会用公路运煤？
在山西省各大公路上，近百辆载重百吨的巨型卡车，排起长龙，翻山越岭，千里运煤，场面极其壮观，但是，公路运煤的效率是非常低的。公路运煤，一路都要遗撒、损耗，而且运费远远高于铁路：如今，汽车运价已经上升到每吨公里6角，而铁路每吨公里只有7分左右。消耗一种相对高效的能源（石油），为了把另外一种相对低效的能源（煤炭）从一个地方运送到另外一个地方，这无论如何也是不划算的。由于公路运煤，再加上超载现象，已经使得山西几条主要的出省运煤公路都坑坑洼洼、凹凸不平。
那么，为什么会出现用公路运煤这一现象呢？归根到底，在于铁路运输的落后。由于硬件条件的限制，铁路运输能力已经接近极限，相对于最近几年内陆省份煤炭产量的急剧增长，铁路运力已远远不能满足需求。当前，“三西”（山西、陕西、内蒙古西部）煤炭外运的12条铁路通道中，利用率已经饱和的有9条。其中，大秦、陇海、西康和石太铁路利用率已经达到100%；邯长、丰沙大、京原、集通和宁西铁路均在90%左右。受到煤炭运输能力低下的限制，全国每年有2亿吨以上的煤炭生产能力未能发挥出来。
还有一些因素加剧了煤炭铁路运力紧张的局面：一、铁路运输能力是不随季节更替而变化的，但煤炭的消费是季节性变化的。特别是夏天，用电量大，电煤消耗比其他季节多得多。在盛夏用电高峰时节，华东、华南电厂旺盛的电煤需求会使煤炭铁路运力更显得捉襟见肘。二、比起其他需要铁路远距离运输的物资，如焦炭、钢材、仪表、电器、木材、五金等等，傻大黑粗的煤炭远没有那么值钱，煤炭的运输价格也自然没有其他物资高。铁路部门出于经济利益的考虑，更愿意优先满足那些运费高、装卸简单的物资的运输。三，许多新近探明煤田所在地区缺乏适合重载运输的铁路基础设施，而这些新煤田正是中国未来煤炭生产的基础所在。
愈演愈烈的煤电之争
电力行业是煤炭消费的最大用户，电力行业的用煤需求占据总用煤需求的一半以上。最近几年，由于中国经济高速发展，对电力的需求急剧增长，相应的，电力行业的煤炭需求也大幅度增长，这在一定程度上推动了煤炭行业走出过去产能过剩的尴尬局面，拉动煤炭行业走入景气周期。但是，电力和煤炭行业之间围绕煤价问题之争也愈演愈烈。
煤炭一直根据其供应渠道的不同采取不同的定价。为供应非产煤区和电厂的价格和现货供应市场的价格存在着较大的差价。为了缩小“计划煤”与“市场煤”在之间的价格差距，煤电企业在每年全国煤电产运需衔接会上都吵得不亦乐乎。2006年国家发展与改革委员会下发了《关于做好2006年全国重点煤炭产运需衔接工作的通知》的文件，要求按照“放开、稳定、监管”三原则，由供需双方协商确定电煤价格，并鼓励大型煤炭供需企业签订长期合同。《通知》出台以后，煤电双方从各自立场出发对新政策做出了极为不同的解读。煤炭行业认为新政策传递了一个信号：国家不再给煤炭企业”下计划“、”定指标“，煤炭价格完全由市场左右，因此在煤炭产运需衔接会上报价时不约而同地把向最高的市场采购价格上靠。电力行业则认为供需双方应该保持煤电价格“总体稳定”，即比计划价格高，但比市场价格低。在煤电之争中，政府对电力行业的偏袒更多一些。一方面，相对于煤炭，电力和老百姓的日常生活联系得更加紧密：城市居民们不再需要用煤做饭取暖，但是生活中电却是不可或缺的。另一方面，几大国有电力巨头与国家有关决策机构关系更为紧密，对政策决策的影响力明显强于煤炭行业。
值得指出的是，煤电之争从表面上看是 “计划价”和“市场价”之争。但深究到底是市场经济与计划经济两种体制的碰撞。煤炭企业的市场化程度高于电力行业。煤炭价格在每一次经济宏观调控前后都会大幅度波动，煤炭企业经历了许多次惊险的“过山车”。如1999年煤炭价格极度低迷，当时大同矿务局曾经有一个口号：“每月两百三，共同渡难关。”连煤矿官员每月都只能拿两百三，可以想象那时企业困难到什么程度。但在一次次摔打中，煤炭企业慢慢摸清了市场经济的脾性，成为了基本能够抵御价格风险的企业主体。相比之下，电力企业可以说是一直生长在“温室”里。上网电价由政府定、电力供应一直紧张、销路也不用操心、生产电力的原料煤炭也由政府按照低于市场价格按计划拨。电力企业的员工福利过高、主辅业没有彻底分离、企业办社会等问题都是导致其效率不高的原因，但是面对煤炭价格的上涨，电力行业的对策一是向政府施加压力要求控制煤价，二是实施“煤电联动”，通过提高电力价格向消费者转嫁成本。据报道，电力企业在2006年的煤电联动电价上涨中总共获利522亿元，刨除煤价上涨成本83亿元，实际净赚439亿元。
政出多头实则无人过问
1998年在政府机构改革中撤销了煤炭部，改组为国家煤炭工业局，由国家经贸委管理。2001年又撤销国家煤炭工业局，有关行政职能并入国家经贸委。2003年，国家经贸委撤销，在国家发改委下设能源局。目前，煤炭的勘探、生产、运输、销售、环保等环节被发改委、国土资源部、商务部、安监总局、环保总局一一分解，每个部门分管一小块，各自所管的范围又有诸多重合之处，各部门之间协调难度很大。
当初撤煤炭部是因为它管得太死，煤炭企业失去了活力。但撤了煤炭部之后，这种“多头管理”既浪费了国家行政资源，又容易导致管理低效、管理不到位。比如安监总局可能认为某些煤矿存在安全隐患，不能开工，但国土资源部则会认为有开采价值。国土资源部门管理资源的探矿权和采矿权，常常与煤炭开发规划不衔接，使煤炭规划难以实施。在煤矿安全监管方面，煤矿安全监察机构负责实施国家监察的职责，煤炭行业管理部门负责行业安全监督管理职责，职责难以划清。管理的混乱导致很多企业超产、违规生产等，埋下大量安全隐患，是当前煤矿安全事故频发的重要原因。
受到管理体制混乱的影响，国家对煤炭行业的发展缺乏明确的目标和长远的战略。当经济发展形势大好，能源需求紧张的时候，国家要求煤炭行业提高产量，确保供应；但是当盲目扩大生产带来安全事故、造成环境污染，引起恶劣社会影响的时候，政府又要求煤炭行业加强监管，关闭小煤窑等。这种指导思想的摇摆不定也给煤炭行业的稳定发展带来了不利影响。
有适宜的外部环境才能休养生息
为什么会用公路运煤？因为铁路的投资不足。为什么铁路的投资不足呢？因为铁道部不仅负责对铁路的监管，而且它直接决定对铁路的投资和运营。铁路投资不足使得货运紧张，但是铁路工作人员却从中获得了寻租机会。为什么在煤电博弈中煤炭行业屡屡失利？因为电力行业的垄断使得其可以在谈判中居高临下。电力行业市场化改革滞后于煤炭行业，是发电企业应对煤价上涨力不从心的症结。但是，国家电网的垄断地位不改变，发电环节将难以形成真正的竞争。煤炭行业发展中所遇到的外部制约，反映的是中国经济运行中的一个痼疾。值得警惕的是，尽管打破垄断行业的呼声一直甚高，但是由于既得利益集团的作梗，垄断企业的势力不仅没有减弱，反而有进一步强化的苗头。垄断，已经成为中国经济体内不断破坏健康细胞的“癌细胞”。
厘清市场和政府的界线，是改善政府管理的根本之策。在煤炭行业的管理方面，政府一直是在微观方面干预过多，比如对煤炭价格、煤炭建设的干预；而在宏观方面则调控不够，比如对建立煤炭行业的安全规范、公平竞争的环境等方面着力不够。正是因为政策的短视才带来了今天的混乱。比如煤炭生产中的安全隐患，就是因为地方政府授予煤炭开采权的“小煤窑”资产规模小、安全设施投资不足。当“小煤窑”上频频爆发矿难事故之后，政府关闭了很多小煤矿，又导致煤炭的暂时性短缺。问题的根源其实不在于“小煤窑”，而在于政府对安全标准的长期忽视，同时对煤炭行业的开放朝令夕改、对矿权的界定模糊不清，才带来了地方企业的短期化行为。
在中国经济高速增长的机遇期，应该给煤炭行业一个休养生息的机会，弥补历史上的欠账。更为重要的是，应该利用这次机会尽快解决一些长期制约煤炭行业的外部因素，为煤炭行业的可持续发展创造适宜的环境，这样，煤炭行业才真正能休养生息。
