在当前的中国，没有什么比推进城市化更重要。但在未来几年，政府甚至想有意地压低城市化的速度，实际上，当前城市化的问题是城市面积扩张太快，而城市人口增长却受到阻碍。通过压低城市人口增长速度来控制城市化的进程，无异于南辕北辙。然而恰恰在这个问题上，社会公众甚至职业学者都充满了误解。为此，我不断地解释着一些问题，不如将这些答案写下来。事不过三，上一篇文章讲了“户籍三问”，这里，不如就写个“城市化三辩”。
城市面积扩张不利于保护耕地吗？
仅从数据上来看，中国的城市面积扩张的确威胁到了耕地保护。中国社科院农村所党国英等发现，从1980年到2005年我国经济快速发展、城市急剧扩张的时期，经济每增长1%，占用农地2万公顷左右。而日本从1965年到1984年快速发展时期，GDP每增长1%，占用农地2500公顷左右；也即我国GDP每增长1%的占地面积是日本的8倍。（《改革内参》2010年第42期。）
仔细想想，不对啊。农民在农村住的是平房，而进城住的是楼房，城市化怎么越推进，占地越多呢？原来，在中国农民进城之后，是难以在城市定居的，所以，进城的农民不会愿意放弃他在老家的宅基地和农业用地，放弃了，也没有令人满意的补偿。但这恰恰是制度需要解决的问题。如果进城的农民能够在城市里安居乐业，如果他们能够得到合理的补偿，那么，农民进城后就可以将他们的宅基地复耕为农业用地，城市化反而有利于耕地的保护，因为城市人口密度更高，建设容积率也更高。来看数据，2008年，农村居民点占地16.53万平方公里，城市建设用地4.06万平方公里（中国发展研究基金会，《中国发展报告2010》），农村居民点面积是城市建设用地面积的4倍！同样根据党国英等提供的数据，在城镇化率提高较快时期，英国耕地面积基本没有减少，日本还略有增加，法国耕地面积以0.324%的速率减少，但草地和森林面积有显著提高。（《改革内参》2010年第42期。）
有人说，宅基地复耕的成本太高了，而且复耕后的土地肥力不足，生产力低。任何国家在从农业国走向工业国的过程中，都有农民进城的问题，也都有宅基地复耕的问题，为什么到了中国却不可行呢？任何事都有成本，值得不值得做，还是要看成本收益嘛。地力的问题在短期内当然存在，但是，到了长期就不是问题了。即使宅基地复耕后的地力在短期内难以恢复，也可以有益于将农地连成片，实现规模经营，有益于总体劳动生产率的提高。
有人说，如果放开土地市场，农民更多地进东部的城市，内地更多发展农业，但东部的土地肥沃，所以，这不利于农业生产。请再次注意，即使东部城市面积扩张一倍，只要农民进城的同时能将宅基地复耕，那么，农业用地总量反而会增加。而且，即使如此，城市面积占比还只是一小部分。根据国土资源部的数据，2008年全国的4.06万平方公里城镇建设用地仅占全国陆地国土面积的0.42%，即使仅计算全国除未利用土地之外的陆地国土面积，城镇建设用地也仅占其中的0.59%。更重要的是，资源的利用方式取决于“比较优势”，如果东部的土地在发展工业和服务业上更有优势，那么，更多地在东部推进城市化，就没有什么不对。事实上，我的研究发现，在中国，平均来看，只有在距离香港和上海这样的大港口450公里的范围内，城市面积的扩张才有利于发挥城市的规模经济，提高土地的产出效率。在广阔的内地，城市化进程应主要以推进区域型的大都市为主，而中小城市则必须依赖大城市的带动才能实现更快的发展。
还有人说，农民不能失地，否则，就会使失地农民变成城市贫民，中国古代的教训是，农村的土地兼并必然导致社会动荡。失地是不是会导致革命，要看失地的背景。在农业社会，土地是农民的命根子，失去土地就没了活路。在现代社会，就业和收入的创造主要是靠工业和服务业。关键是进城的农民要在城市生根，有就业，有社保，有公共服务，完成向市民的转变，在放弃农村土地时，还能够得到合理的补偿，或者可以用土地的使用权入股，参与农业的规模经营。这时，农村土地的“兼并”反而是有利于实现农业规模经营和现代化的。中国要现代化，农业不现代化就不可能实现。当然，要旗帜鲜明地反对强征强拆，但同时，也要花同样的力气来呼吁土地（或其使用权）应该成为农民的资产，可以变现、交易、入股。总之，土地（或其使用权）应该可以为农民增加资产收入，而不只是承担社会保障功能。
农民工进城市的钱哪来？
很多人担心，大规模的农民进城不能实现，因为要为农民提供住房和社保，没钱。这不对。
首先，地方政府并没有将足够的土地出让净收益用于建设廉租房。根据财政部提交2011年两会的报告，2010年国有土地使用权出让收入29109.94亿元，其中用于廉租住房保障支出463.62亿元，仅占1.6%，而此前财政部发布的《廉租住房保障资金管理办法》规定，“从2008年1月1日起，地方各级财政部门要从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。”如果从各地土地出让金29110亿元中扣除征地拆迁等成本性支出13396亿之后，地方政府卖地利润15714亿元，应使出1571亿用于保障房建设，而财政报告列表中，保障房建设的总支出2358亿，其中，中央支出1125.73亿，地方政府支出1232亿，地方缺口达339亿。（《改革内参》2011年第9、10期。）
政府的钱花在哪里，本来就应该再评估。政府搞基础设施建设从来不说没钱，而要做公共品投入却说没钱了。实际上，政府目前在做的基础设施（特别是高铁）建设是否已经过度，并且可能存在低回报的问题，需要严肃地评估。“要想富，先修路”总体上是不错的，但如果基础设施建设太超前，就可能造成投资回报不高（已经有研究发现了这一点），结果甚至会引发基建投资的还贷危机，而这又可能进一步引发政府债务危机、银行坏帐危机，或者就是高通胀。另外，政府花了很多钱来补贴农业，特别是补贴农民买建材建房。实际上，调研一下就知道，在一个有代表性的内地农村，房子有三分之一是空的，而且很多是新房。试问一下，如果我们相信中国最终会有75%以上的城市化率，那么，目前建的农民房的结局是什么？进一步地，我们应该问一句，政府应该将钱用于补贴农民建房，还是补贴农民在城市租房？
考虑问题要有发展的眼光，解决农民进城的资金来源，还是要靠城市化进程所创造的经济增长空间。在城市化进程中，资源配置效率提高了，城市规模经济有了，经济增长就有了，税收资源就会增加，在增量上就可以更多地向进城农民倾斜。其中，一个非常重要的机制是，如果允许农民将其宅基地对应的建设用地指标以市场价转让给就业所在地的城市，那么，这个用地指标本身就在城市面积扩张和经济增长的过程中产生了巨大的增值收益，可以成为农民进城的资源。重庆进行的地票交易本质上就是将农民的宅基地对应的建设用地指标作为可交易的资产，可用于城市近郊的土地开发。在第19次地票拍卖会上，最高一笔地票的成交价每亩已超过了30万元。据测算，在重庆的城乡统筹改革中，“以位于规划区内的赖流东家为例。他家里有4亩左右承包地，砖瓦结构的房子150平方米左右，院坝一亩左右。如果他退掉所有的土地，他能够得到的补偿为：224250元。如果他打算在城里买房，还有3万元的买房补贴，加起来是254250元。”（《财经国家周刊》2011年2月3日。）不难理解，如果允许异地进城就业的农民将宅基地对应的建设用地指标转让给其就业所在地，那么，农民获得的补偿将更高。在这件事上，中国要做的是政策突破加制度建设，而不是一味地以禁止建设用地指标异地交易来回避问题。
还有，别忘了，由于社会矛盾激化所造成的无谓支出可以节省下来提供公共品。当前，中国的公共安全支出已经超过一年6000亿元，这还没有包括老百姓自己用来保护财产和人身安全的支出。难以统计的是，中国的公共安全支出中，有多少与城乡分割所引起的社会矛盾有关。不过，可以计算的是，如果一个三口之家在广州的城中村里租个一室的小房子，一个月支出350元，一年大约花4200元，如果中国的农民工以2.5亿计，全部的费用是4200*2.5/3=3500亿元，大约是公共安全支出的一半。当然，这个计算非常粗糙，我的意思是，如果政府通过提供廉租房（或补贴租房）来促进社会和谐，可能就会减少全社会的维持安全支出，那不是比政策歧视造成社会不满，再花钱保平安更好吗？
城乡和地区间差距是集聚导致的吗？
中国的城市化进程不只是通常意义上的城市人口的比重提高，而是伴随着人口向东南沿海地区的集聚。这让很多人产生了一个根深蒂固的误解，那就是，经济活动的集聚导致了城乡和地区间的差距。
这么说吧，当我们说城乡和地区间差距的时候，是说人均GDP和人均收入的差距。如果你看数据，中国的城市间的GDP规模差距的确在逐渐扩大，但是城市间的人口规模差距却变化不大。结果呢？在计算人均GDP差距时，作为分子的GDP差距是越来越大了，而作为分母的人口差距却没怎么变，那当然是人均GDP差距就越来越大了！根据世界银行的研究，无论是与世界上的发达国家相比，还是与处于同一发展阶段的发展中国家相比，中国的经济集聚度不是太高了，而是太低了，所以，在经济发展的过程中，经济的集聚发展是客观规律。相比之下，问题出在分母上，是人没有充分地动起来。
我最近总说这样一句话：如果说在经济学里还有几条颠扑不破的真理，那么，要素的自由流动既有利于效率，也有利于公平，这算得上是条真理。一方面，要素的自由流动保证了它可以得到最高的回报，同时，要素的自由流动也可以在地区间均等化要素的回报。劳动力的流动也是一样，“人往高处走”，大家都追求更高的收入和更好的就业机会，有利于效率的增进。同时，劳动力流动也在地区间均等化了工资收入。但是，在中国，人口流动却受到了限制，这完全是政策出了问题。“居民有居住和迁徙的自由”这一条，在1975年的宪法里就被删掉了。从户籍政策的现状来看，高技能劳动者相对受限制较少，各个地方对于“人才”总体上还是欢迎的，除了少数大城市对大学生落户也有限制之外。但对于低技能劳动者，限制就多了。于是，流动起来的，是高技能劳动者，他们在城市里获得了规模经济效应，而低技能者却没有流动起来，其均等化劳动工资的作用没有充分发挥出来。这样一来，区域和城市间的人均GDP（或收入）差距不扩大反而奇怪了。
善良的人们常有善良的愿望，那就是，用补贴来实现平衡发展。好吧，让我们来看看实证研究发现了什么。范子英的研究发现，在中国，从中央财政转移中拿到越多份额的省份，从总体上来说经济增长速度更慢，而且，即使在短期里补贴促进了欠发达省份的经济增长，但从长期来看，其影响却是负的！那么，钱到哪去了？研究发现，中央向地方的财政转移转化成了地方政府规模的扩张。通俗地说，就是很多钱被“吃”掉了，而不是用于经济建设，即使是用在了经济建设，效率也不高。
地区间的不平衡问题是个世界性的难题，欧盟、日本都曾经尝试用政府干预和财政补贴的方式来追求区域间的平衡发展，但收效甚微。他们终于认识到，通过改变生产要素的流动方向加财政补贴的方式来促进欠发达地区的发展，只是个善良而不现实的愿望。道理在于，集聚本身是现代经济发展的客观规律。要真地实现区域间的平衡发展，根本的“秘方”实际上就是最朴素的经济学原理——促进劳动力的自由流动。在美国和欧洲，虽然都有对落后地区的扶持政策，但是，相比之下，美国一方面比欧洲的经济集聚程度更高，同时，美国各州之间的人均收入差距也没有持续扩大，所以，也就不需要像欧洲那样对落后地区采取大规模的补贴。美国之所以做到这一点，其中一个很重要的原因就在于美国劳动力流动性更高。与欧盟相类似的是，日本也曾经通过“首都功能分散计划”来追求区域间的平衡，结果是，人口倒是疏散了，但同时，东京的国际竞争力也下降了，甚至在一定程度上影响到日本的经济增长。最终，日本放弃了通过行政力量控制城市规模的政策，自2000年起，东京的人口在经过一些年的停滞和减少后又开始增加。
就在我着手写这篇文章的时候，2011年3月12日出版的英国《经济学家》杂志发表了“地区差距：差距经济学”一文，对通过富裕地区向贫困地区提供补贴来缩小地区差距的政策做出了质疑和批评，文章发现，过去20年里，英国最富裕地区与最贫困地区人均收入差距不仅没有缩小，反而不断扩大。文章最后提出，要缩小英国地区差距，关键是要实施两项政策措施：使人口自由流动，加上提高贫困地区人口的受教育水平。
看吧，这就是国际经验。它告诉我们，让人动起来才是地区间平衡发展的根本出路，这样，经济就能够“在集聚中走向平衡”。如果政府要通过财政补贴来做点什么的话，那么就将钱投在人身上，让欠发达地区的人获得更好的医疗和教育，提高他们追求好生活的能力。违反经济规律，将钱用于生产性的实物投资，最后的结果可能不只是事倍功半，而根本就是事与愿违。我知道我这样说，会有人说，中国有自己的国情，不能简单照搬国际经验。我知道这“国情”二字的背后就是地方主义的政治，它分割了中国的市场，阻碍了要素的流动。但我坚信，在建设现代化国家的进程中，地方主义的政治恰恰是应该被抛弃的东西。
自古以来，中国人总是希望有个青天大老爷来解决公平问题，这在本质上造成了中国人对于政府干预和计划经济的好感。我的阅读和研究告诉我，政府只能作为市场的补充，而不能取代市场。我本质上是个“神为左，形为右”的人，我写过这样的话，“看上去罪恶似乎来源于市场，而大多数减少罪恶的方案却只是给市场赋予自由与规范”。是科学教会了我这些。
