西北大学中国西部经济发展研究中心主任 韦苇
2002年8月，笔者带领陕西省参事室与西北大学中国西部经济发展研究中心联合调研组，赴陕北延安、榆林两市，对其生态治理与山川秀美建设状况进行了为期2周的调研活动。我们认为，延安、榆林两市的基本经验值得总结，并对于西部地区的生态治理与退耕还林这一巨大系统工程有可供借鉴与推广的意义。
一、两市生态治理与山川秀美建设的基本成就与经验
陕北是“山川秀美”工程的发祥地。1997年8月5日，江总书记在时任国务院副总理姜春云同志《关于陕北地区治理水土流失建设生态农业的调研报告》上作了重要批示：“再造一个山川秀美的西北地区。”从此拉开了陕西省修复、治理生态、再造秀美山河的序幕。1999年，江总书记又在陕西发出了“西部大开发”的总动员令，并再次把建设“山河秀美的西部地区”作为西部大开发的重要战略目标。两市各级党委和政府带领人民，在70年代、80年代水土保持、农田基本建设工程的基础上，深刻领悟江总书记战略布署的重大意义，发扬延安精神与科学精神，尊重经济规律与自然规律，通过强有力的政府推动，发挥朱总理“十六字”方针政策巨大的杠杆作用，探索市场机制对“山川秀美工程”建设的主导作用，在退耕还林（草）、大面积封山禁牧、小流域综合治理、调整农业产业结构、发展草、羊、果等新产业方面，迈出了坚实的步伐，取得了可喜的成就。延安市自1999年秋冬以来，共造林316万亩，种草241万亩，其中，纳入国家退耕还林还草政策兑现的为341.84万亩，占到全国的9.49%，全省的46.8%（仅吴旗县1999年一次性全面退耕达155万亩）。新修基本农田38万亩，淤地坝398座，治理水土流失面积3967平方公里，年流入黄河泥沙量减至2.2亿吨。截至2002年上半年，国家补助粮食8.1亿斤，种苗费1.71亿元，管护费0.81亿元。同时，全面实行“封山禁牧”，启动了“天保工程”，生态效益与经济效益已显现出来。在一些起步早的乡镇，呈现出山变绿、水变清、人变富的可喜景象，展现出“林（草）上山、粮下川、羊进圈、人转业”的新格局。榆林市每年新增初步治理水土流失面积1200平方公里，累计初步治理面积19932平方公里，占水土流失总面积的54%，年减少入黄泥沙量2.23亿吨，有450个行政村通过流域治理脱贫致富奔小康，年人均收入超过1000元；860万亩流沙有600万亩得到固定、半固定，沙漠化趋势开始逆转，出现“人进沙退”的历史性变化。
总结和回顾延安、榆林两市“山川秀美”工程建设所取得的初步成就和所走过的路子，我们认为他们的基本思路可以概括为“转变观念、尊重规律、封退当先、产业跟进、先绿后富、以富保绿”，并进行着工程建设过程中的科技与体制创新探索。具体经验可阐述如下：
第一，转变传统的生态与产业观念，树立绿色环境意识，走人与自然和谐共处的可持续发展之路。
千百年来，人类形成了“靠山吃山、靠水吃水”的传统观念，陕北地区特殊的自然资源与地理环境，对这一传统观念的独特理解与实践就是垦荒种地，广种薄收，依山打柴，漫坡放牧，形成了粗放式经营的农牧产业结构，年复一年，代复一代，人类通过“三口”（人口、牲口、灶口）对这块黄土地的索取无有止境，却不曾想到回馈，终于到了20世纪后期，陕北南部山体支离破碎、地貌千疮百孔，原始森林所剩无几，植被难保水土流失；北部风沙肆虐、沙进人退，人居环境急剧恶化，生态系统脆弱可危。陕北人民正是面对这样严酷的生态与环境现实，痛中思痛，对党中央的战略布署，对江总书记的指示精神才有了深刻的感悟，率先在全省全国走出修复生态环境、改变生存与生产方式、建设秀美山川的第一步。各级党委和政府团结教育人民，树立绿色环境观念，树立人与自然亲和共处的可持续发展观念，树立识大体、顾大局的观念，承担起为建设西部经济强省和全国经济可持续发展绿色屏障的历史责任。
第二，尊重自然规律，把艰苦奋斗的延安精神与严谨求实的科学精神结合起来，进行“山川秀美”建设科技创新探索。
应该说，自新中国成立以来，陕北地区的防风治沙、植树造林、农田基本建设是经历了几个阶段的。前期工作既有经验，也有教训，既为90年代后期的“山川秀美”工程建设作出了一定的基础性铺垫，也走过一些违背自然规律、年年种树不见树的弯路。近五年来，两市各级党委和政府彻悟到“山川秀美”工程是一项调整人与自然关系、修复人为破坏的生态系统的生命工程。因此，首先必须尊重自然规律，不能再干违背规律、事倍功半的蠢事。这种反思体现在具体的工作实践上，就是坚持“因地制宜、分类指导”的原则。两市对自己辖地的山、水、沙、塬、峁、梁、沟、壑，作了科学的综合治理规划，一张图纸，分期实施，宜林则林，宜草则草，宜灌则灌，对现有天然林与次生林，借助自然力予以封育，北部治沙，南部治土保水，修复植被，并在实践中探索最适宜当地种植的树种、草种及林草间作的比例。水利上的工程措施与林草业上的技术措施科学地结合起来，进行着“山川秀美”工程建设中的科技创新。
第三，尊重经济规律，转变政府职能，寻求市场机制的运作形式，进行“山川秀美”工程建设的体制创新。
“山川秀美”工程建设不仅是人对自然的回馈与酬谢，而且是人类自身生产方式与生活方式的一场社会与经济革命。所以尊重经济规律、按经济规律办事，更是当地各级政府必需遵循的基本原则。在这场社会经济的重大变革中，首先要探索的是各级政府的职能、地位、作用及运作方式。从陕北两市及各区县的工作实践来看，并非是简单地说政府职能要弱化，或由领导型变成服务型，而是扎实具体地进行着各级政府职能的转化和完善，甚至可以说就是强化。纵观市、县（区）、乡镇三级政府在“山川秀美”工程建设中的职能与作用，要言之为：地市布政决策，县区计划落实，乡镇组织实施三个阶梯，形成一个梯形结构。三级政府的共同职能就是探索市场机制在山川秀美工程建设中的作用及运行规律，充分利用政府的信息资源，为山川秀美建设中产业结构调整后的新产业开拓市场，催化哺育新产业的市场体系，探讨新产业发育过程中的各种新的产业组织形式，如培育新产业的龙头企业，探索“公司+农户”的运作形式，大户经营与土地流转方式，农业产业化中的新型合作经济——股份合作制等等。近年来，延安、榆林两市各级党委政府已经在这些方面做了不少工作，各地已涌现出一些典型案例，进行着“山川秀美”工程建设体制创新的探索。
第四，封退当先，草业跟进，舍饲养畜——产业结构调整是“山川秀美”工程建设的前提与保证。
延安市在山川秀美建设中的第一经验就是封山禁牧，尤其是吴旗县，早在1998年5月，就做出了在全县范围内退耕还林、封山禁牧的决定，几年来，生态效益已明显凸现出来。延安市宝塔区、榆林市南部白于山区等，均明显地见到了退耕还林和封山禁牧后的生态效益。其成功最根本的保证是，为农民找到新的生产方式和致富发展之路。诚然，国家承诺并兑现“以粮代赈”的政策，极大地调动了农民退耕还林的积极性，但如果新的后续产业不能转化培育成型，那么退下来也可能在“钱粮兑现”期满后反弹复垦。而两市均未雨绸缪，几乎在封退政策出台的同时，开始产业结构调整，发展了草产业，改变了千百年来承袭不变的放牧为舍饲产业，引进了优良的草畜品种，首先让封退区的农户有了基本的生活收入来源。同时，两市根据本地区的气候与土壤条件，分别提出了各自的产业发展思路。如延安市提出把林果业、棚栽业、劳务业作为继草产业之后的主导产业，制定“南部百万亩优质苹果基地，北部百万亩山桃山杏与仁用杏基地，东部百万亩干鲜果基地”的建设规划；榆林市提出“东栽枣、西养羊城 ”的产业发展方向。这样，就把山川秀美工程建设构筑在了坚实的产业发展基础之上，真正能够做到“粮下川、林上山、羊进圈、人转业”及“退得下、还得上、封得住、不反弹”。
第五，先绿后富、边绿边富、以富保绿，正确处理生态、社会与经济效益的关系，为山川秀美工程构建永不枯竭的动力机制。
“退耕还林”关系到三大效益的关系，说到底是“国家要被子、农民要票子”的问题，陕北各级政府和人民以大智大勇、大仁大义的胸怀，理解与执行党中央“退耕还林”政策，不惜牺牲局部与眼前利益，大面积封禁退耕，让山先绿起来，然后再尽快致富，有效地处理了这一对复杂的利益关系。以吴旗为例，在1998年封山禁牧之前，全县羊的存栏数曾达23万多只，封禁后曾锐减到5万只，这是因为群众的传统观念和生产方式一时还转换未及。该县旋即在1998年、1999年两年内引进优质高效且适宜于舍养的小尾寒羊9000多只，到2001年年底，全县新品种羊发展到10多万只，养羊产值由原始放牧时的3000万元增加到5000万元。这证明只要政策到位，措施得力，在暂时的阵痛与损失之后，换来的是生态效益的千年大计和产业组织结构调整后新的发展前景。靖边县副县长李作厚亦有一本“羊草账”，他计算一亩水地产草（紫花苜蓿）可望达2000斤（半干草），卖草和草籽或自己舍饲养羊，收入可达1500～1600元，相当于种五六亩玉米的收入；山地种1亩紫花苜蓿收入约1000元，相当于种20亩荞麦的收入，且一年种植、八年收获，是低投入、高产出，而原来的种粮，水、肥、药、电的投入成本很高，是高投入、低产出。他就是用这本账说服农户退耕转产、种草养羊的。延安与榆林的经验表明，只要把思想教育、政策落实与产业结构调整很好地结合起来，在“山川秀美”工程建设中，是能够处理好三大效益的关系，使其能够健康有序、保持可持续发展的良好态势的。为这一系统工程找到了来自于产业发展自身内在的利益机制与动力机制。
二、延安、榆林两市“山川秀美”工程建设中尚须继续探索的问题
（一）管理体制上的统一领导与部门协调问题
“山川秀美”工程是一项关涉农、林、牧、草、水、土、粮食、财政等多部门的复杂工程，从上至下各级政府必须有一套强有力的领导机构和工作机构，来统一规划、指挥、协调、组织、实施。尽管前边已谈到两市在管理体制与运行机制上作了一定的创新探索，但仍暴露了不少体制上尚须解决的问题。由于没有一个至上而下、体制统一、机构对接的管理领导体系，出现多头管理、条块分割、各部门为部门利益相争相持或相互推委的现象——建议加强省市县三级对这一工程的领导机构与工作机构的建设，理顺管理体制，增强其宏观调控的职能。
（二）计划经济的遗痕与现实操作的矛盾——关于退耕还林指标和退耕还林草的比例问题
此次调研，我们听到基层干部群众最强烈的呼声就是退耕指标的不足和下达滞后违背农时，以及林草搭配比例违背因地制宜原则问题。建议国家和省一级领导机构一次性把各市、县的退耕还林指标分解下达，由各地市县根据各年的气候条件灵活掌握，国家以验收年为为钱粮兑现年，并建议放宽林草比例的限制，以利于产业结构的调整与衔接。
（三）科技投入不足与服务体系残缺的问题
山川秀美工程是一个高科技含量的系统工程，但现在各市县均因财力与科技人才的限制，没有建成一套科技服务体系；与此同时，新产业的发展前景建立在市场发展前景的基础上，各市县（区）虽然在市场开拓方面做了不少工作，但面对西部各省区相继调整农业产业结构草蓄菜业有趋同现象的竞争格局，各省市区应当在建立和完善市场服务体系方面更加着力。
（四）大户承包中的产权与经济利益模糊问题
延安、榆林两市在山川秀美建设中均采取了若干鼓励与扶植大户承包经营荒山荒沙的举措，且均涌现出若干经营良好的先进典型。通过调查发现，这些典型的承包方式、运行模式不尽相同，其共同点是：采取大户与小农户在双方自愿基础上，通过契约合同形式确立双方的责权利关系；但这些大户与小农户之间的经济合作形式在产权的明晰与经济利益的划分上仍有疏漏或不尽完善之处，给合同期间的利益分配或期满后的产权关系界定留下一定的隐患。且各地尚无十分成熟的关涉山川秀美建设中的土地产权流转的有关规定或条例，也无较为成功的股份合作制农业企业。即使榆林市荣获全国惟一治沙英雄称号的石光银所办的治沙公司，是一个已有207户农民入股的股份公司，但其管理体制与利益分配机制仍需进一步深化和完善。
大户承包中的产权与利益机制问题还涉及大户与国家的利益关系。石光银和靖边县的牛玉琴等治沙先进典型，均是“山川秀美”工程启动之前就开始献身于这项事业的。他们先后于1984年和1985年向国家或向集体承包治理荒沙，苦干了十七八年，几乎搭上了身家性命。当时的政策并未规定生态林的禁伐，按照“谁治理、谁所有、谁受益”的原则，他们各自承包、现已成材的10多万亩林地，是应该收回投资获得经济效益的时候了，然而随着山川秀美工程的启动和全国从上至下生态意识的增强，他们的林木成了无法变现的“绿色生态存折”，可望而不可伐，只有继续管护继续投资的责任，没有收回成本、适当获利以继续扩大再生产的权利，这正是英雄苦恼，有泪偷掸的伤心处，也是牛玉琴负债经营、石光银不能直面自己的入股农户的责问的原因。——建议能比照退耕还林政策中的荒山造林者享受种苗和管护费的条款，解决上述问题，并制定完善有关法律法规，把退耕还林的产权问题时晰化。
（五）西部大开发中的经济开发（资源开发）对生态环境破坏的补偿机制问题
西部大开发对西部各省区是百年难得的发展机遇，但发展就要付出代价，包括生态环境代价。尤其是陕西这样的资源大省，在西气东送、西电东输的大型工程建设中，是要为国家做出贡献且又要做环境牺牲的省份。但我们必须把代价与牺牲降低到最低程度，且应遵循“谁开发、谁治理，谁受益、谁补偿”的原则，寻找与建立经济开发与生态治理的利益补偿机制。如西气东送工程在定边县内形成长达300公里、宽30米的地带，破坏了地表植被与土层，而且国家（企业）所给的生态补偿费用太少，且经过省市截留（各留20%），到达县上，又因部门利益分割，真正用于生态修复的就所剩无几了。国家亦应制定相应法律法规，规范资源开发对生态破坏的补偿机制。
