“经营城市土地论”是一个理论系统，包括“资源转变论”、“要素资本论”、“政府垄断论”、“市场经营论”、“第二财政论”、“投入产出循环论”、“以地生财论”、“以地建城论”、“以地招商论”等区域经济理论。中国谋求土地资本化的理论和土地使用制度改革相伴，起因于加快城市化进程与建设资金投入的短缺，自上个世纪90年代历经了一个发生、发展、完善的系统化过程。尽管辽宁、浙江、上海、深圳、江苏、四川等各地在理论表述上不尽相同，但却有一个共同的规律：一是形成规律。首先由地方领导人在上任初期提出理论命题，再组织当地学者论证，然后作为执政方略在所在地方推行。二是理论特征。首先是以马克思地租理论为依据，以土地资本化为目的，以政府垄断市场为路径，创造区域财富，推动城市化、工业化。
土地资本化转变，本是人类经济社会政府参与引导、市场利益主体合作博弈的自发演化过程。我们不解理论提出者为什么会不满经济社会的自发演化过程，而要提出由“守夜人”的政府来打乱经济社会的土地资源与资产的自发演生均衡去推进土地资源转变。审视任何一门理论的真伪，必须解剖其动机、手段、效果。循着”经营城市土地论”圈地（征地、拆迁）——卖地——第二财政（或GDP总量）的逻辑起点和归宿揭示其理论的重要内核，我们发现问题所在：一、其动机是出于对经济社会自发演化过程缓慢的资本积累过程不满，目的是给地方政府“以地生财”找土地钱提供“加快”的路径支撑；二、其手段是让政府替代市场，以行政和市场双重主体的职能通过政府垄断市场体制与民争利创造政绩；三、其效果首先是牺牲广大人民尤其是农民等当代人的土地利益，其次是牺牲后代人、后几届政府的土地利益，再次是牺牲国家民族粮食安全、生态安全，甚至经济安全等可持续发展利益。无疑，”经营城市土地论”是建立在违背科学规律，违背执政党行为准则基础上的理论。
当前，相当地方党委、政府主导的“经营城市土地论”，具有如下实践特征：一、制度基础：以政府垄断市场体制为机制基础，以上级层层下达具体经济利润指标驱动各级党委、人大、政府、政协、纪委五大班子围绕以地生财的中心，从事政府替代市场的土地经营活动。二、行为模式：在投资冲动的驱使下，首先利用公权征地、拆迁，然后招标、拍卖、挂牌供地（包括招商引资给以优惠政策的假招标、拍卖、挂牌供地），然后，一方面帮助企业以成本相对低价获得的土地向银行抵押贷款，办起大学城、开发区、新上低效工业项目、铺大城市建设摊子，做大GDP；另一方面帮助土地储备交易机构向银行抵押贷款和向社会出让土地筹集资金建立失去预算管理的第二财政，或在地方大搞宽马路、大广场、高级楼堂馆所，或在政权机构大买高级轿车、高档办公用品，或支助领导出国考察，或在机关改善福利，或从事地方形象公关，并按照征地拆迁——卖地融资的模式进行滚动发展。三、制度绩效：或大量违法低价征用集体土地掠夺农村“剩余”，或大量违规拆迁收回城市国有土地使用权，然后利用金融体制的制度缺陷，或以土地储备机构的官方名义以地抵押筹集资金，或利用公共资源（包括公共信息，如城市规划、线形项目等）引导土地交易价格上涨，加大固定资产投资实现“大干快上”，于是，固定资产投资居高不下引致房地产乃至经济泡沫，失地失业群众上访激增引致尖锐社会对立，政府职能错位引致市场秩序混乱，政绩考核引致弄虚作假吏治腐败，从而形成经营城市、经营土地的恶性循环。当前中国经济过热，“公地悲剧”越演越烈，客观讲，“经营城市土地论”难辞其责。
值得担心的是，目前很多地方政府并不认为政府经营土地有外部性，更不认为政府经营土地违背了市场经济规则，其基本理由是：检验市场经济的标准只能是看政府还审不审批经营性土地，如果政府继续审批，这就是政府替代市场；如果政府把土地拿出来向社会招标拍卖挂牌了，这就是市场配置资源。对市场配置资源认识的浅薄，自然可以令人笑掉大牙，但是，当我们深究其原因的时候，却发现冰冻三尺并非一人之寒，在浅薄认识的后面，却是理论的滞后。显然，近年来在官场流行的“经营城市土地论”，确实是当代中国经济转型实践向世人提出的重大理论思考课题，并需要理论界搞清楚如下原则：一、公有土地产权（包括国有土地和集体土地产权）边界清不清晰；如果公有土地产权边界不清晰，能不能够和市场经济融合；如果要使公有土地产权和市场经济融合，又该如何融合；二、现代政府公共职能允不允许政府成为市场主体；行政权和国有土地产权结合对政府履行公共职能有危害还是没有危害；如果作为行政权和国有土地产权主体的政府成为市场主体，又该如何规范市场经济规则、潜规则；三、中国土地市场的“政府+国有土地产权+政府中介（包括幕后操纵的参与入股的中介）+隶属政府管理的有形市场”模式是不是社会主义市场经济模式，或是不是规范市场经济的模式，中国土地市场长期存在的国有土地资产流失、乱占滥用耕地、越权审批土地、低地价零地价负地价出让土地的顽症是不是与此体制相关；四、“公有制为主体”的基本经济制度在土地产权制度中的体现该怎么理解，目前国有土地产权凌驾于集体土地产权之上，并掠夺集体土地产权的“剩余”的不合理顽症长期存在的制度基础是什么，该怎样从体制层面解决；等等。
笔者认为，中国土地使用制度改革表层的制度变革，随着招标拍卖挂牌制度、协议用地制度、省垂直管理体制的实施，应该说已经大体完成了。但是，土地市场长期存在的问题并没有因为上述制度的建立而有所缓解，而是仍然按照政府垄断市场体制的内生惯性运动，并且和国家利益发生越来越尖锐的冲突。目前，适应土地使用权和土地所有权两权分离、地方政府委托代理、土地招标拍卖挂牌的新的市场利益共同体[政府、中介、企业、监督（指行风监督员）]已经形成，正在加剧权势阶层通过征地对集体土地“剩余”和通过城市拆迁对城市自然人和法人的国有土地使用权“剩余”进行掠夺，正在加剧作为公益性的土地储备制度、招标拍卖挂牌制度的异化，正在引致新增的土地资本化利益在商人、政府（包括部门或个人）、中介之间配置，从而形成“圈地”爆发的房地产权贵阶层，进而实现政府进入市场“与民争利”壮大“第二财政”的目的。国土地使用制度改革进入体制攻坚战的最大启示是：政府市场主体是政府行政主体的悖论，政府市场经济利益和政府公共职能不可能兼容，政府招商发展主体和政府土地市场主体不可能兼容。政府只能是公共政府，不能兼任市场主体在市场追求经济利益；根据宪政体制原则，经济社会必须分离政治市场和经济市场，分离政治利益和经济利益，并与政治体制架构下的公民社会和市民社会相对应；经济社会不能两个市场、两个利益一元化，并允许政府以市场主体资格为政治利益牺牲经济利益，或为经济利益牺牲政治利益。只要政府还在一手谋GDP增长，一手又垄断土地市场资源配置，并且都与政绩挂钩，政府就可以按照自己的政治经济双重利益将左边包里的东西放在右边包里，或将右边包里的东西放在左边包里。只要中央政府和地方政府还有各自的土地市场行政主体地位，又各自都有有权干预市场资源配置的市场主体地位，并且都与市场经济利益挂钩，中央政府和地方政府的博弈就不可能是合作博弈，而是机会主义博弈。当然，地方政府经营城市土地，以加快地方经济的发展，有其要求的客观合理一面，本无可厚非。但是，作为公共政府，必须以“三个代表”、“执政为民”、“群众利益无小事”的执政行为重要标准统筹社会发展和经济发展，不能把土地经济利益绝对化，并置于牺牲弱势群体利益、违背土地科学规律、异化公共政府职能、对抗国家法律法规之上。土地是民生的基础，社会的基础，经济的基础，因此，面对理论的异化和制度的异化，现在理论界有责任正确阐述经营城市及其土地的理论和实践，澄清既往作出的理论诠释，并通过宏观调控引导经济、社会健康发展，而不是如张五常先生所说的《出售土地一举三得》（中国经济学教育科研网2004-9-10）。
笔者认为，张五常先生之所以在《出售土地一举三得》一文中说：“要解决基本的财政困难……那麽，最可取的办法就是将土地出售了。是的，中国政府（国家）甚至可以将大量可卖的士地出售。”是因为张五常先生对中国国情不够了解。内地政府管理着960万平方公里的56个民族13亿人口，而且在政府职能、法制建设等诸多方面完全不同香港政府、新加坡政府。中国政府最初的土地使用制度改革本身，其实就是从香港土地出让制度借鉴来的，正是受其所谓“出售土地一举三得”，即“以地生财”利益的驱使，才否定了中国传统的计划经济配置土地资源的无偿、无限期、无流动的“三无”土地制度，而建立起现代市场经济配置土地资源的有偿、有限期、有流动的“三有”土地制度。但是，又正是因为当初设定的“以地生财”不科学的指导思想和中国的特殊国情发生对抗博弈，才引致自土地使用制度改革以来的、近15年中国地方政府长期陷入不顾经济社会可持续发展利益而“牺牲耕地换发展”，以及与盲目发展相伴随的越权批地、乱占滥用耕地、低地价零地价负地价出让土地的“圈地运动”的制度陷阱，并直到现在还不能自拔。
中国的土地国情是什么？中国人均耕地处于世界低水平。人均耕地不及世界人均耕地的47%：人均耕地大于2亩的12个省区主要分布在东北和西北，人均耕地小于1亩的有3个直辖市和南方4个省，全国666个县区人均耕地低于联合国确定的0.8亩警戒线，其中有463个低于0.5亩。我国耕地质量总体水平低,耕地分别在山地、丘陵、高原地区的占66%；分布在平原、盆地的仅占34% 。长江流域及其以南地区水资源量占全国80%以上，但耕地仅占全国38%；淮河流域及其以北地区，水资源量不足全国的20%，而耕地却占全国的62% 。现有耕地中有9100万亩坡度在25度以上，长期耕作不利于水土保持。由于耕地自然分别的缺陷，全国有水源保证和灌溉实施的耕地只有39%。我国耕地蜕化现象严重。受荒漠化影响，我国干旱、半干旱地区耕地的40%不同程度退化；全国有30%左右的耕地不同程度受水土流失危害 。人增地减，是中国政府在相当时期内无法回避的历史矛盾。记得，在1994年美国世界观察研究所所长莱斯特.R.布朗先生在《世界观察》5期上发表《谁来养活中国？》一文，论及中国的粮食安全及其未来面临的难题，提出了2030年谁来养活中国 的问题。布朗先生对中国耕地持和张五常先生相反的看法，认为中国“工业发展导致农田损失严重”，预计在2030年中国的粮食因耕地的供给不足而不能满足增长到16亿的人口自己养活自己的需求，并因此而引发了国际上对中国粮食安全的关切和疑虑。中国是个饱受饥饿的民族，远的不讲，单60年代的“粮食关”就令中国人世世代代不能忘记饿死人的悲惨历史。布朗这件事情再次提醒我们：粮食问题会引发出政治、经济、外交问题。中国这样一个有13亿人口的大国，不能把民族的生存问题寄托在世界粮食市场。只能靠中国的地来养活中国的人，才能掌握自己命运的主动权。事实上，历届中国领导人都重视土地问题，并把重点放在资源保护而不是资产转变上。对建设有中国特色的社会主义，邓小平同志早就指出：“要使中国实现四个现代化，至少有两个重要特点是必须看到的：一个是底子薄。……第二条是人口多，耕地少。…..土地面积广大，但是耕地很少。耕地少，人口多特别是农民多，这种情况不是很容易改变的。这就成为中国现代化建设必须考虑的特点。（《邓小平文选》第2卷第163—164页）江泽民同志1991年在题词中强调：“保护耕地是事关社会主义建设全局的大事。”嗣后，多次强调土地，特别是耕地，他告诫大家：“珍惜和保护好耕地，必须作为关系国计民生、关系国家发展全局和民族安危的大问题大政策来对待，千万不可掉以轻心，否则我们就要犯永远无法弥补的历史性错误”，并在1996年7月26日在国家土地管理局《关于进一步采取严格措施保护耕地的建议》批示中要求：“中央对保护耕地讲过多次，问题是如何落实，要有一个很好的机制和办法，保证耕地总量只能增加，不能减少。”李鹏同志1990年6月题词：“ 十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。” 1996年6月25日发表电视讲话要求：“我国的土地管理工作也要深化改革，实现土地利用方式和土地管理方式的转变。” 中国必须对耕地拥有量保持清醒的头脑，坚定不移地限制土地资源向土地资本的无限转变，这就是中国政治经济学的结论。
笔者日前在《中国改革论坛》看到赵晓先生一篇文章也提到张五常先生的上述观点，并因此和赵文有过一段回应，现抄录如下供参考：
赵：规范的经济学的分析将表明，限制耕地非农化使用，限制开发区和工业园区的发展，其结果不仅不会缓解中国土地资源矛盾，反而可能加剧中国的人地资源矛盾。
答：上述理论是在西方特定的产权制度、政府职能、市场环境条件下产生的一般资源配置理论。经济史证明，市场按一般的资源配置理论配置耕地资源，基本上都出现了市场失灵。其原因在于，土地是不可再生的特殊资源，而耕地又是特殊中的弱势资源。中国人多耕地少，其国情不仅比香港、新加坡等特殊，而且比美国、加拿大、俄罗斯特殊。因此，中国绝不能够对耕地掉以轻心。同时，既然包括美国在内的世界各国都在农业社会向工业社会转型的时候实现过对耕地的特殊保护，中国当然不可能例外。
赵：从经济学上讲，土地资源的密集程度并不决定中国能否吃得上饭的问题，真正决定中国人能否吃得上饭，或者说中国的人地矛盾的根本其实是效率和技术问题。
答：效率和技术确实是重要的，但是对于发展中国家却有一个衔接过程。在效率和技术没有跟上之前，还得保住耕地。否则，效率和技术没有跟上，耕地也没有了，13亿人喝西北风吗？
赵：香港没有人种粮食，但香港人从来不担心没有饭吃。原因就在于，香港有很高的生产效率。
答：香港区区600多万人，即使是生产没有效率，也不会担心没有饭吃。因为泰国等东南亚国家都可以卖粮食养活它。但是，中国不然。13亿人，自己不种粮食，世界上哪个国家能养活得起！
赵：当前，宏观调控一大着力点是土地整顿（与紧缩信贷相并列）。政府采取了近乎禁止土地非农化、耕地非耕地化的使用政策。权威部门宣布，宏观调控以来，“治理整顿土地市场效果初显，全国撤销开发区逾七成，核减用地逾六成”。这是好消息还是坏消息？也许......
答：我担心的是不能很好调控住。事实上，直至目前各地违法乱纪的事并没有终结。
综上所述，中国政府正是从自己正反两方面的经验和教训中才确立 “十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地” 的基本国策和“一吃饭，二要建设”的发展方针，坚持经济社会的协调发展、稳定发展、可持续发展。
作者简介：
曾永昌，四川省国土资源局研究员，中国经济改革研究基金会2003年度《中国土地供给模式研究》课题主持人，专著《垄断与竞争——中国土地供给模式研究》一部；文集《土地资源与资产》一部。
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