郭玉坤 白云升[1]
摘 要：区片综合地价是我国加强土地管理的一项新举措，本文首先从创新征地机制、保护耕地、提高土地利用效率以及维护社会和谐发展等方面分析区片综合地价的重要意义，接着探讨区片的划分方法和区片综合地价的制定原则。最后，对如何测算区片综合地价提出了我们的建议。
关键字：区片综合地价 征地补偿标准 地价测算
一、区片综合地价的概念
征地区片综合地价是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系以及当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素划分区片并测算的征地综合补偿标准。
区片综合地价反映一个地域的平均土地价格水平，属于土地转让价格的一种形式，主要表现为农用地转为建设用地的价格。区片综合地价主要用于确定征地的补偿价格和标准，在意义上应该包含以往法律规定的土地补偿费和安置补偿费。
二、区片综合地价的意义
1、创新征地机制，维护农民利益
按照国土资源部的规定，区片综合地价将作为征地补偿的新标准。征地补偿标准直接关系到农民的切身利益，然而在以前的征地过程中，征地补偿单一的以具体地块的平均亩产值倍数来计算补偿费用。补偿标准只与产值挂钩，不但没有体现土地的稀缺性和价值，而且由于相邻土地产值不同，造成同地不同价现象，大量争议和纠纷由此产生。例如虽然城乡接合部和远郊区县的耕地年产值是一样的，但是城乡接合部的地价要比区县高很多；长三角、珠三角等发达地区的耕地年产值与中西部等欠发达地区的没有太多的差别，两个区域的地价差距却非常大，如果不同区位的土地按统一标准补偿显然是不公平的。新的补偿标准开始综合考虑“地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平”等多方面因素，这将使我国征地补偿标准更加科学合理。
通过制定区片综合地价作为新的征地补偿标准，将大幅度提高征地补偿标准，可以更好地维护农民的合法权益，保证其原有生活水平不下降、长远生计有保障，避免农民在城市化、工业化进程中再次成为被剥夺者。同时，随着区片综合地价的制定，征地补偿标准将实现统一，同地不同价的现象也将得到纠正；农民可以很清楚地了解自己耕种土地的征地价格水平，因征地补偿安置引发的争议有望减少，透明的补偿标准也可减轻处理征地纠纷的难度。
2、保护耕地资源，提高土地利用效率
按照经济学的供求原理，商品价格与供求的关系为：价格越高，需求越少、供给越多，反之亦然。人多地少是我国的基本国情，因此我国将保护耕地作为一项基本国策。要实现保护耕地的目标，除了从法律制度上加以规范之外，更有效率的手段应该是发挥市场机制的作用，即用价格杠杆调控对征地的需求，以更有效地促进土地市场化以及土地要素的市场化配置。在旧征地补偿制度下，由于补偿标准偏低，加之政府常以“公益性用地”等名义人为地压低补偿标准，造成农用地转化为建设用地的价格过低，形成对新增建设用地的过度需求。同时，由于征地成本低，政府通过将新征的土地通过拍卖等方式供应给市场可获得高额收益，这也家具了地方政府的征地冲动。
区片综合地价的制定和实行，使农用地征用价格提高，更贴近农用地市场条件下的真实价值。土地征用价格提高，一方面有利于遏制以地生财，保护耕地；另一方面，提高了土地使用成本，有利于抑制不合理的土地需求，提高土地的集约利用程度。此外，征地补偿标准提高，使新增建设用地成本增加，可以间接促进城市存量土地利用，提高全社会土地资源的利用效率。
3、维护各方利益，促进社会和谐发展
通过科学地制定区片综合地价，实现土地增值收益在农民、政府及土地使用者三者之间的合理分配。一方面农民将有权分享土地要素市场化之后的级差收益，通过土地增值，间接受益于城市化、工业化的进程；另一方面，区片综合地价使征地补偿标准公开、透明，能有效减少失地农民与地方政府和土地使用者之间就补偿问题产生的种种纠纷，企业可节省精力、专心生产，政府征地工作的难度也会得以减轻。因此，合理的区片综合地价的确定，不仅仅是帮助农民解决生计问题，维护农村稳定的需要，更是维护社会各方利益，促进社会和谐发展的需要。
4、区片综合地价是农用地分等定级估价成果的应用和补充
农用地分等定级估价工作解决了我国农用地在农业内部使用权流转的价格问题，但没有涉及农用地转化为非农用地时所有权流转价格的确定问题。区片综合地价通过利用农用地分等定级估价的有关成果，测算出农用地所有权的流转价格，与农用地分等定级估价成果相辅相成，共同构成我国农用地管理的基础。
三、区片综合地价中区片划分方法的选择
征地区片综合地价的制定是以地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平等因素为依据的，因此，区片的准确划分成为制定区片综合地价的首要问题。
区片是指根据城镇建设征用农村集体土地的需要，由县级以上人民政府依照被征农用地不同地段、土地利用类型、土地生产能力、人均耕地面积和当地经济发展水平，综合划分的价格区片。区片的划分要求用途相同、位置相近、质量相似、生产能力和经济产出能力相当的农地被征用后，获得的征地补偿费也基本一致。
1、区片划分的可选方法
第一种是土地征用补偿费用价格相近区片划分法。为了保证土地征用补偿政策的相对连续性，按照原来的土地征用补偿政策和征地补偿费计算办法，求得各个村集体土地征用的补偿费用。然后，依照用途相同、位置相近和土地征用补偿费基本一致的原则进行征地区片的划分。
第二种是工业基准地价剥离土地取得费用价格相近区片划分法。比较目前各类建设用地的出让价格，单位面积工业用地的价格相对较低。土地征用作为工业用地的重要来源，按照市场经济规律，土地征用补偿标准的确定，应当不能超过政府统一征地可以承担的由工业基准地价剥离出来的土地取得费用。否则，土地征用无法实现正常的资金循环，政府需要提供土地取得费用的补贴。采用工业基准地价剥离土地取得费用，作为确定土地征用补偿费用的标准的参考，也有利于和工业土地出让价格相互衔接，维护工业基准地价的指导性和权威性，有利于对土地市场价格的宏观调控和科学管理。采用工业基准地价剥离土地取得费用的计算办法，求得各个村集体土地征用的补偿费用。然后，依照用途相同、位置相近和土地征用补偿费基本一致的原则进行征地区片的划分。
第三种，多因素综合评价分值相近区片划分法。它是通过对影响农业用地价格水平和土地征用补偿费多少的各种土地利用条件和土地性质特征进行综合考虑，揭示土地征用补偿价格形成及其空间分布的差异性，在多因素综合评价的基础上，按照多因素综合评价分值相近的原则划分出土地征用补偿综合价格区片。具体地说，就是以每个村级行政单元的区域范围作为计算各个影响因素、因子作用分值、总分累计计算综合分值的评价单元。在对各个影响因素和因子进行评价的基础上，利用多因素综合评价模型来计算各个村级行政单元的总分值，然后根据单元总分值分布的频率和变化特点选择单元分值频率分布变化转折点的综合分值作为分级界线确定指标，进行征地区片的划分。
2、征地区片划分方法的评价和选择
从一些地区的实践来看，以上三种方法得出的征地区片划分，从总体上看存在着一定的相似性。但由于三种划分方法依据标准的不同，在合理性和准确性上存在一定的差异。
依据土地征用补偿费用价格相近区片划分法，得到的征地区片划分方案。区片空间上比较零散，地域分异规律不明显，土地征用补偿费用在一定程度上与土地的价值相背离。土地质量相同、位置相邻、产值相似的评价单元，因为人均耕地面积不一样，土地补偿费差别较大，山区村庄的土地补偿费可能较平原地区多，甚至接近于城市边缘地区。反映出现行土地征用补偿政策的局限。
由工业基准地价剥离土地取得费用价格相近区片划分法划分出来的征地区片的划分方案，揭示了土地区位因素的作用、土地质量和土地使用价值或者价格的地域分异规律，但是，对于土地资源的稀缺性没有充分考虑，也存在有一定的限制性。
多因素综合评价分值相近区片划分法划分出来的征地区片的划分方案，因素考虑比较全面，划分依据充分，比较合理。为此，在划分地价区片时，建议采用多因素综合评价分值相近区片划分法。但是，由于多因素综合评价，可能存在的汇合误差，有个别村的区片等级归属可能出现明显偏高或者偏低，需要参考前两种方案的划分结果，并向了解当地实际情况的领导、土地价格评估专家和当地居民征求意见，在实地调查和充分论证的基础上，结合区域土地利用总体规划，概括出征地区片划分的最终方案。
四、确定区片综合地价的原则
在征地中，土地权利主体和土地利用方式发生了根本性的改变。农用地转变为建设用地，土地的开发和收益会产生巨大的变动，并进一步影响到土地价格的变动。同时征地中土地权利和利用方式的变化，土地会产生巨大的预期增值潜力，使土地价格的确定具有不确定性和特殊性。为此，确定区片综合地价时，应遵循以下原则：
1、市场价格原则
征地价格是土地价格的一种特殊形式，它的决定和确定需用特殊的方式和方法。但是，在公平的市场条件下，还是应该按照土地的市场价格确定区片综合地价，并按照市场价格对土地进行补偿。市场价格是最公平的补偿，以市价补偿可以最大限度地保障农民集体的权利。即使是公益性目的的征地，农民也应获得农地市场价格。这意味着对于公共利益的成本，应是由国家代表社会承担，而不应转嫁给农民，让农民为公共利益作出“牺牲”。
2、预期收益原则
土地权利主体的变化和用途的转变对土地的收益影响极大，特别是影响土地的预期收益。要考虑土地用途变化和预期收益确定区片综合地价，区片综合地价的确定综合考虑由转用前或当时由现用途地租决定的价格、转用后由转用用途地租决定的价格、转移费用三个部分。
3、土地增值收益合理分配原则
农村集体经济的土地在转变为非农建设用地的同时转变为国有土地时，由于不同用途土地效益不同，会产生土地增值。同时，农地征用作为非农使用之后，社会投资的正外部性由隐性变为显性，从而进一步造成土地增值。为此，对土地增值收益应在被征地者、政府与用地者之间合理分配。土地增值收益既不能全部划归政府与用地者，也不可能完全分配到被征地者名下，否则意味着对农民进行超额补偿，这同样是不合理的。土地增值收益分配的结果至少应保持失地农民的生活水平不下降。
4、补偿标准统一原则
土地征用根据征用目的的不同大致可范围三类：公益性用地、工业用地、商服用地。对于不同种类的用地，尽管利用性质存在差别，土地预期收益会产生差异，但是对原农用地集体土地所有者来讲，结果是一样的，即都失去了土地的所有权和使用权，为此，土地还要进行同样的补偿。这样才有利于保障集体土地所有者的权利，也利于保障土地市场的正常和公平交易。
按国土资源部现有规定，制定区片综合地价的实际操作，是由地方政府来完成的。这就极有可能带来这样一些问题：因为制定区片综合地价的土地即将被征用，一些地方政府可能会出于自身利益考虑，不惜损害被征用者的利益，有意压低区片综合地价；再有，各地政府对同类土地制定的综合地价，差距有可能非常悬殊，很难谈得上科学合理。对此，区片综合地价的确定，一定要有权威的鉴定、协调机构予以规范，这样的机构，可以规定由省级以上土地管理部门承担这项工作，确保各地区征地补偿标准综合平衡，相互衔接，从管理上确保补偿标准的公平、统一。
补偿标准统一原则还要求区片综合地价的制定要以行政区划为基础，做到征地补偿标准在每一个村内是统一的，这样可以有效减轻征地工作的难度。
5、经济发展优先原则
区片综合地价的制定应以经济发展为中心，为促进区域经济发展服务，而不能过分强调其政治目的。既不能因单纯强调地区经济发展，而忽视农民利益；也不能因过分强调保护农民利益，而将地价定得过高，以致使区域二、三产业发展的土地成本过高，危害区域经济的发展。另外，区片综合地价的制定要体现区域特色，起到引导区域产业规划发展的作用。
6、公开听证原则
区片综合地价的制定要依法组织听证，广泛听取有关部门、农村集体经济组织、农民及社会各方面的意见和建议。
五、区片综合地价的测算方法
由于区片综合地价是一个崭新的事物，全国各地社会经济发展情况差异又很大，所以不可能存在一个通用的测算方法。各地应根据区域实际特点，选取片区综合地价的测算方法，本文只是尝试提出区片综合地价测算的一个思路以供参考。
对于区片综合地价的测算方法，国土资源部耕地保护司有关负责人指出征地区片综合地价可采用农地价格因素修正法、征地案例比较法和年产值倍数法等进行测算，各地也可以根据本地区实际情况采用其他合适的方法进行测算。
从国土资源部提出的三种测算方案来看，第一种依然以农用地为计算标准，没有考虑土地用途转化增值部分，显然不合理；第三种是过去标准的延续，仅考虑有限年份（如30年）内的补偿，没有考虑农民因永久失地造成的是几代人永续的损失和保障，也是不合理的；相对而言，征地案例比较法更切合现实，征地案例价格是经过征地双方协商一致达成的价格，补偿标准合理，符合双方利益。但是其缺点是此法需“有例可依”，目前各地区片综合地价的制定尚处于起步阶段，可供参考的征地案例并不丰富。国土资源部要求各地年底就要出台区片综合地价标准，为此，目前迫切需要解决的是探索一条适宜的区片综合地价测算方法。
结合上面提出的测算原则，再考虑到新增建设用地主要用于工业用途，对于城市建设规划区内新增建设用地的区片综合地价的测算可以参考表达式：区片综合地价＝工业用地基准地价－社会投资增值－转移费用；对于规划区外征地，区片综合地价的测算可以参考表达式：区片综合地价＝农用地最优用途基准地价＋土地非农使用增值－社会投资增值，之所以采用农用地基准地价是因为农用地基准地价的制定已经对地类、产值、土地等级等予以考虑，这也有利于积极吸收应用农用地定级估价成果。然后再结合当地经济发展水平、人均耕地水平、农民生活水平等因素对粗算的区片价进行适当调整，做到与旧补偿标准的良好衔接。
区片综合地价作为征地补偿标准，是我国征地制度改革的新的尝试，有利于保护农民和合法权益和保护宝贵的耕地资源。但是我们不能期望仅凭此政策就能解决征地过程和耕地保护中存在的所有问题。要真正解决农村土地问题，解决农民问题，根本出路还是要依靠明晰农村集体土地产权的产权主体和农村社会保障制度的建立。
参考文献：
1、周诚：《土地经济学原理》，商务印书馆，2003年。
2、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），2004.11.3。
3、国土资源部：《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，2005.8.11。
作者联系方式：电话：028－81897725；E_mail:swunguo@163.com；
通讯地址：西南民族大学管理学院，郭玉坤老师，邮编：610041。
Summary: The area land sum price is a new act for strengthening land management in our country. First, this thesis analyses the importance of the area land sum price in innovating land requisition system, protecting land, improving the land using efficiency, promoting society development in harmony, and so on. Secondly, we discuss the way to partition land area and the principle to establish the area land sum price. At last, we bring forward our advices of measuring the sum price.
Key Words: area land sum price land requisition compensation criterion land sum price measure
