周诚教授是我国资深经济学家，长期从事农业经济、土地经济的研究，还涉猎理论经济研究；农地征收补偿问题是其现阶段研究的重点问题之一。自2003年3月25日在《中国经济时报》发表《现阶段我国农地征用中的是是非非》（以下简称《是非》）一文以来，已经在报刊上发表了十几篇相关文章，其中最具代表性的大体上有8篇。其中，主要是主动陈述性的，也包括少数被动应对性的。考虑到一般读者很难系统地读到周先生相关的有代表性的主要作品，笔者根据长期追踪，将这些作品中所体现的周先生的土地征收补偿基本观点进行比较全面的评介，以利于对于这一问题探索的进一步深化。本文标题中的“计天下利，求亿户财”是周先生的一篇相关文章的主标题。据作者解说，其含义主要是指对于土地自然增值的分配，要把眼光放宽。
下面分为五个部分进行评介，涉及周先生土地征收补偿观点的各个主要侧面。
一、关于农村社区土地集体所有制性质及农民应得的征地补偿费问题
从土地征收补偿的角度来看，这一问题涉及到国家支付的土地补偿费在集体经济组织与失地农民之间的分配的份额问题。
对于农村社区土地所有制的性质，周先生的认识大体上分为两个阶段。在第一阶段，其观点主要是：“我国农地集体所有制的本质为‘共同共有制’，这意味着农村集体经济的每一个成员都平等地拥有一份土地权利。然而，在‘共同共有制’条件下其成员所拥有的权利却与‘按份共有制’不同——前者的土地所有权是不能按份分割的而后者却是能够按份分割的。”据此，作者得出的结论是，“农村集体经济组织从国家取得的土地补偿费，自然是归作为农地的所有者的农村集体经济组织所有并计入公积金，而不应当平均分配给集体经济的全体成员或失去承包土地的农民。”那么，失地农民便只能是获得安置补助费（见《是非》）。
后来，即在第二个阶段，周先生的观点发生了明显的改变。在2005年10月17日发表于《中国经济时报》上的《再论我国农地征收的合理补偿》（以下简称《再论》）一文中认为，“现阶段我国农村的土地所有制，本质上是按份共有制，而且具体体现为现有农村人口对于集体土地的‘等额享有’制。那么，........农地产权首先便属于作为农村集体经济的主人的全体成员，而失地者所拥有的土地产权，就是其应得的那一份。…….从而，当农民的承包地被国家征收时，国家所付出的土地本身的补偿，便体现为按照农民所拥有的那份承包地的价格所进行的一次性补偿，而农村集体经济组织从失地农民所获得的土地补偿金中，分得相当于农民每年应交的土地承包费的资本化的部分，也是顺理成章的。”按照这一观点，则失地农民所获得的土地补偿费的份额，便自然而然地占绝大部分，而集体经济所获得的，便只能是极少部分。
二、关于对失地农民的补偿标准问题
周先生早在《是非》一文中就已经指出，“当农民因农村社区集体经济的土地被国家征用而丧失土地承包权时，有权要求国家给予足够的安置补助费”。后来，在2003年9月2日在《中国经济时报》上发表的《农地征用中的公正补偿》（以下简称《补偿》）一文中具体指出：“安置补偿费至少应当包括这样几个项目：转业费（如转业培训费、新项目生产资料购置费等）、社会保险费、养老保险费、医疗保险费、学龄儿童教育保险费等。简言之，安置补助费的项目、金额应当能够保障失地农民在生产、生活、教育等方面，不仅保持原来的水平而且更加有保障。只有做到这一点，才能称得上是真正公正的。——他们因国家征地而失去了衣食之源、生存之本，国家理应使他们获得充分的补偿。”而在《计利应计天下利——我国农地征收合理补偿问题再探索》（载2005年11月4日《经济学消息报》，以下简称《再探索》）一文中，则进一步强调，“由土地本身补偿与安置性补偿相加而形成的总补偿费，至少应当满足这样几个项目的要求：安家费（指原住宅被迫搬迁时）、转业费（指被迫脱离农业另谋出路时所需的培训费、新项目生产资料购置费等等）、养老保险费、医疗保险费、学龄儿童教育保险费等等。”而且进一步强调：失地农民“对国家做出了直接的重要贡献，国家理应使他们获得充分的补偿，在生产、生活上获得基本保障而无后顾之忧。这属于公平理论中的‘奉献与回报对等’原理。”
可见，对于失地农民的补偿，周先生一贯强调的是“足够”“充分”“更加有保障”“无后顾之忧”等等；而在2006年2月13日发表的《农地征收宜秉持“全面开发权”论》（载《中国经济时报》，以下简称《秉持》）一文中，又进一步充实和提高为：“优先充分补偿、安置失地农民，使其进入‘小康’，无任何后顾之忧。”这就把他的思想表达得更加准确和完善了。
三、关于土地农转非的“自然增值”问题
如何看待农地转为非农地之后的土地增置，是探讨土地征收问题的核心。早在于2003年发表的《补偿》一文中，周先生即对土地增置问题作了明确的论述。他认为：“土地增值可区别为自力增值和外力增值。”其中，自力增值是指土地所有者或使用者自行对土地投资，而形成的土地增值。外力增值即“自然增值”则是指“土地所有者和使用者以外的社会性投资……对于该地产生的幅射作用而使其增值。…….凡此种种都是国家、地方各级政府、公私单位长期投资积累的成果。他们对于农业生产的作用，通常是微软的甚至是微不足道的。……然而土地由农转非之后，地上的工、商、交、文、教等等行业的生产、经营、生活等等活动，便会与非农性基础设施发生紧密的联系，使其对于地价的作用突出显示出来。”
但是，有人认为，上述观点的“背后的经济学却是错误的。这种经济学认为，世间各种资源的市价是由其成本决定的。”（周其仁）是“闭门造车”，“对于经济学一窍不通”（刘正山）。周先生在《再论》中对此提出的看法是：“实际上，新增非农建设用地‘幅射性增值’的实质并非是这些用地以外的各种建设成果……的价值直接转移到该地上面来，使其获得增值，否则，岂非意味着上述各项建设成果的减值，或者是对其价值的重复计算？这些当然都是不可思议的。其实，这种‘幅射’的实质是各种非农建设项目的功能，直接改善了非农建设用地的‘使用价值’，即交通供电、货源、客源等等方面的改善，使得用户获得种种便利，从而对这些土地的需求量增加，而土地的固定性则决定了位置优良土地的有限性并造成其价格明显上扬。”
周先生还进一步指出：“所有这些都属于级差地租与级差地价理论的范畴。”而且认为“在经济学领域中，对于级差地租的‘变种’——‘幅射性级差地租’的理论性研究，还是不够深入的”。
四、关于“涨价归公”与“剩余归公”问题
周先生在2003年的《补偿》一文中对于“涨价归公”是这样看待的：“农地转非之后的土地增值为自然增置；此种增置的投资，来源于整个社会。从而，…….从原则上来说，应当归社会所有而不应当归农地所有者所有，也不应当归农转非之后的土地使用者所有，否则皆有失于社会公正。”“以上是从理论上而言，如果是从政策上而言，国家对于农民、农村集体经济予以一定程度的照顾或做出一定程度的让步，往往也是不难理解的。不过，后者并不意味着理论上的变通。”换言之，此时周先生的基本观点是：土地农转非之后的增值，从理论上来说，属于自然增值，应当归全社会所有，但是在政策上应当有所变通，以便使失地农民无后顾之忧。
直到2004年3月8日在《中国经济时报》上发表的《关于全面开发我国土地市场问题》（以下简称《市场》）一文中，提法才有所改变，即：“经过反复推敲之后笔者认为，关于农地‘自然增值’分配的基本原则应当重新概括为：‘合理补偿，剩余归公，支援全国’方更为确切和公正。”这意味着，此时已经从政策的角度，用“剩余归公”替换了“涨价归公”，但是并不意味着在理论上否定了“涨价归公”。
到了2006年初，周先生的观点发生了进一步的变化——在《农地征收补偿新论》（载《国土资源》杂志2006年第1期，以下简称《新论》）一文中，对此进行极为详尽的论述，而且在《秉持》一文中，又对此作了高度浓缩和提升。周先生指出：“‘涨价归农’（私）论是一种坚决维护农民利益的理论，……但是它认定农民拥有取得全部土地自然增值收益权，而根本忽视整个社会，其中包括其他农民也应当享有农地开发权，那么，因整个社会经济繁荣而产生的土地自然增值的分配，便与整个社会无缘了，在耕农民则更无缘问津，这显然大失公平合理。”《秉持》一文还指出：“‘涨价归公’论仅仅看到土地的自然增值来源于社会经济发展，从而社会应当拥有整个农地开发权，而不顾失地农民拥有获得充分补偿的天然权利，即忽视农地所有者也应当分享农地开发权，……从而也是不可取的。如果不摈弃这种理论，而仅仅是增加失地农民的补偿，则意味着失地农民所得到的补偿中便包含着社会对于他们的额外照顾甚至是恩赐，而并非失地农民本来所应得，从而从产权理论上来看便存在着明显的漏洞。”周先生认为，“涨价归农”与“涨价归公”“是两个极端，各自有其片面性，……而其症结为‘分配不公’”。可见，周先生是在否定“涨价归农”的同时，否定了“涨价归公”。
在此基础上，周先生提出了“私公兼顾”论即“全面开发权”论。认为“在农地转非中贯彻‘全面开发权’论意味着：优先充分补偿、安置失地农民，使其进入‘小康’，无任何后顾之忧；剩余归公（归中央政府，避免地方政府以地生财），用于支援全国农村——其优先项目为对于在耕农民中的‘相邻农民’、‘基本农田农民’的开发权的适度补偿。”周先生认为，“‘私公兼顾’论、‘全面开发权’论，是承认差别、调和矛盾、多方互利、和谐共富之论。”
《中国改革》杂志2006年第6期在转载上文时加了编者按语：“周诚教授观点与时俱进，又获得新成果——‘全面产权观’或‘私公兼顾论’。此论与过去之论有重大区别。”
五、关于开放土地市场问题
关于开放土地市场问题，一些人士可能没有注意或者已经忘却，早在2004年初周先生即发表过一篇题为《关于全面开放我国土地市场问题》的文章（出处见本文第四部分），全面、系统地提出了自己的看法。其主要观点如下：
关于如何在土地所有权体制不变的情况下开放土地市场，周文认为，“在土地国有制、集体所有制不变的条件下，完全能够全面开放土地市场。其具体情况是：国家通过征用、国有土地公司通过收购，可把集体所有土地变为国有；国有土地使用权可通过批租、零租的形式（即出售土地使用权）进入土地一级市场；一级市场的土地使用权，可进一步通过抵押、转租等等形式，进入土地二级市场。在土地二级市场中，各种用地者、营地者便都有用武之地了。”
关于农地使用权进入土地市场，周文指出，“开放农地入市意味着，农村集体经济向土地市场提供土地的长期使用权（与国有土地批租相仿，也包括入股分红制等）和短期使用权；农民向土地市场提供承包期以内的土地使用权。”周文还具体指出，“应当允许在承包期内，土地使用权可普遍进入农村集体经济以内、以外，农业、非农业的一切领域；但是，土地使用权无论如何流动，土地的集体所有制不变，…….。而且，由于在非农用地使用权市场中，对于较短年期的土地使用权的需求是有限的，加之政府还要进行必要的调控，因而担心农民的承包地大量地转为非农用地因而影响农业生产，是不必要的。”
关于扩大土地市场交易范围，严格控制国家征收土地，周文明确地指出：“要扩大市场交易范围，必然要严控国家征地，即把国家征地严格控制在‘最狭义公益需要’的范围内。”周文所说的“最狭义公益需要”主要是指：“国防、政府办公、防止自然灾害（如防洪、治沙、保持水土等）改善生态环境（如造林、扩大湿地等）、非营业性休闲用地（公园、绿地、广场等）之类；至于工业、商业、交通、住宅等等用地，都可通过经营而收回成本并获利，显然均不在此列。只有这样，方能从根本上解决‘国家征地，与民争利’的问题。”
周先生还认为，全面开放土地市场，在客观上要求加大政府管理和调控的力度。他指出：“强化土地市场开放度，当然意味着更充分地发挥‘无形之手’的作用，调控土地价格和供求，但是，同时也意味着‘有形之手’的作用也要相应地加强，以便完善市场秩序，抑制土地投机等。”而且还进一步具体指出，“无论是土地用途的规划和控制（特别是农地转为非农用地），还是土地价格的调节，以及土地税的征收，在全面开放的土地市场中，都具有更大的作用而不可掉以轻心。”
除此而外，人们必定关心，在全面开放土地市场的条件下，土地农转非之后的增值应当如何分配的问题。周先生在《市场》一文中明确地指出：“在市场交易中…….会产生‘用途转换性增置’……。其分配，首先应当考虑到对于农村集体经济和农民的合理补偿，其剩余部分则通过征收土地增值税的形式收归国有”。
结 束 语
根据以上所述，按照笔者的体会，将周先生的最基本观点归纳如下：第一、全面开放土地市场，把国家征收农地严格限制在最狭义的公益用途范围内；第二、农地转为非农地之后所产生的自然增值，应当根据“充分补偿，剩余归公，支援全国”的基本精神进行分配；第三、在国家征收土地的条件下，其补偿额应当保障失地农民进入“小康”状态，在生产、生活上无任何后顾之忧；在此前提下，若有剩余，方谈得上“归公”；第四、在农地通过市场途径转为非农用地时，国家通过征收土地增值税的途径落实上述原则，区别不同情况确定征税比重（最低为0）。
【笔者附注】2004年8月28日全国人大常委会通过了《关于修改<中华人民共和国土地管理法>的决定》，把原来第二条第四款中的土地“征用”改为“征收或者征用”，并相应地将建设用地的“征用”改为“征收”。笔者的理解是，凡强制性地将集体所有的土地转归国家所有的称“征收”，凡强制性地使用集体土地者则称“征用”。本文所引之文，在2004年8月28日以前发表者用“征用”，以后者用“征收”。笔者
一律未改动。 （2006年5月31日）
