从通存通兑费率看金融反垄断制度
李 震
〔中国人民银行昆明中心支行〕
2007年11月19日，全国范围内小额支付系统跨行通存通兑业务正式营运。此项原本旨在方便金融消费者、提高金融运行效率、整合金融资源、减缓银行排队压力的惠民政策却受到冷遇。缘何金融消费者对通存通兑业务的启动反映平平？根据国内部分网站和报刊的调查来看，“高费率”即是症结。
就通存通兑业务在北京14家银行开通的第一天来看，费率引发了公众诸多质疑。占市场主导地位的工、农、中、建等四大国有商业银行的费率均按每笔金额的1%收取，而其他的股份制商业银行则不等，有按1%的，有按5‰的，也有按3‰的。在如此高的费率下，央行“以人为本”架构通存通兑业务网络的初衷经过银行的传导而最终难于顺利实现。
就费率确定而言，中国人民银行曾明确表示，费率确定是商业行为，各行自行确定。尽管至今仍无证据充分证明各银行就通存通兑费率曾“达成一致”，但此次高费率问题终将引发各界的更多深层思考。在市场化运作趋势下，金融服务费由互相竞争的金融机构自行确定本无可厚非，但若这些金融机构滥用其优势地位，自行收费，更为甚者，统一金融服务价格，那么，这些行为必为推崇自由竞争的现代法律精神所不容。
金融向来被各界认为是现代经济的核心，而反垄断规范在金融业是否能确实起到“保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展”必将经受中国历史的考验。以通存通兑费率之争为例，各家银行，特别是占有市场优势地位的大银行，极可能因涉嫌实施“达成垄断协议”和“滥用市场支配地位”行为而受到经济宪法的重击。如今，《中华人民共和国反垄断法》已于今年8月30日颁布并将于2008年8月1日起实施，但结合美、英、法、意、荷、日等国的反垄断制度来看，我国《反垄断法》的具体操作规范还有诸多亟待完善之处，特别突出的正是以通存通兑为代表的金融反垄断规制问题。
就世界范围内反垄断立法体系及其延伸出的消费者保护制度在金融业的反射历史来看，金融反垄断规范大多迟于《反垄断法》出台，其主要原因在于《反垄断法》是基础性规范，而金融反垄断制度则必须承接反垄断法出台，立法当局在充分考虑金融业对于国家经济安全的核心价值后方能审慎制定。以欧盟为例，尽管其竞争规范早在1958年就已实施，但其反垄断管辖权并未能立即延伸至银行业，直至上世纪80年代，关于竞争的条约规章才被欧洲司法法院裁决为“同样适用于银行业的垄断行为”。目前，我国已颁布的《反垄断法》未明确金融市场反竞争行为的规制，可预料的是，中国金融反垄断制度必将很快纳入立法者视野。在2007年席卷全球金融市场的次级抵押贷款风暴中，美国国会就于2007年11月15日通过《抵押改革和反掠夺信贷法案》，确定以美联储为主导的金融监管当局对滥用及不公平信贷行为的查处职责。
此外，仍是由于金融业处于国家经济命脉的特殊地位，尽管反垄断综合执法机构通过法律得到确认，但为保证金融业垄断行为能被及时有效地遏制，金融反垄断执法部门往往被设定为金融监管当局本身，美国、意大利和荷兰即是分别由美联储、意大利银行以及荷兰银行等三国的中央银行承担。在我国眼下正着手研究反垄断执法机构设置的同时，金融监管当局以功能监管为主线的职能整合必将是保障金融竞争制度顺利实施以达到立法初衷的重要基础。
提到金融反垄断制度就不得不提起金融消费者保护，因为金融反垄断能促使金融消费者享有增加的社会福利，所以金融消费者保护便作为金融反垄断制度的必然延伸，多数资本主义国家的金融监管机构往往被赋予保护金融消费者的职责。在今年的次级抵押贷款危机中，美、英、日等国金融监管当局积极发力，平息市场波动，保护次级抵押借款人合法权益。《抵押改革和反掠夺信贷法案》亦再次重申了金融消费者权益保护。近观我国，在通存通兑费率之争中，保护金融消费者的知情权、公平交易权和平等待遇权即是此争端得于妥善解决的关键。
金融反垄断制度的设置除能直接有效地保护金融市场公平竞争，提高货币政策传导效率，维护金融稳定，维护金融消费者利益和社会公共利益外，还能通过制度设计潜在地遏制我国经济发展中的恶性因素，以此促进社会主义市场经济健康发展。最为典型的就是金融反垄断制度可以通过设置业务隔离网，禁止金融机构间资金的违规流动，从制度安排上达到控制流动性过剩，进而推动我国经济和谐发展的目的。这主要是针对金融控股公司及全能银行而言，金融反垄断制度可以在“经营者集中”规范里明确金融机构仅能实施合理控股行为，从而监控金融机构的资金流动。在监控金融机构间的资金流动方面，当局可令行禁止银行资金违规流入股市，从而抑制股市泡沫产生；在监控金融机构与非金融机构间的资金流动方面，当局也能通过监管银行资金违规注入非金融机构，在一定范围内防止过度投资对我国经济造成的通货膨胀压力。
