对推进物业税改革的总体思考

 

　　1998年房改后，房地产行业逐渐成为带动我国经济特别是地方经济增长的重要驱动力。房地产相关税收及土地出让金收入在地方财政收入中的重要性日益突出。与此同时，在部分地方政府助推下，房价地价快速上涨，房地产市场投机活跃，涉房金融业务不断膨胀，成为系统性金融风险隐患的重要来源，也使得住房难、购房难成为当前我国最突出的民生问题之一。而立足长远，统筹全局，一体化推进房地产税制与土地出让制度改革，成为当前我国完善市场经济体制，矫正地方政府短期行为，切实转变经济发展方式的迫切要求。

　　一、积极推进物业税税制改革的必要性

　　一是深化财政管理体制改革的战略举措。1994年的分税制改革具有明显的局限性。其一，财权事权不匹配，地方主体税种不明确。一方面税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，财政资源的分配调剂权限随之上收；另一方面事权重心下沉，倒逼地方政府的不规范融资行为，财政风险和金融风险交织，而地方政府也成为主要的被问责对象。其二，地方政府几无税政自主权，财政管理体制难以适应地方差异。作为对当地信息掌握相对充分的一方，地方政府无法灵活施政，使得财税政策的针对性和有效性大打折扣。其三，大量土地出让和相关税费收入游离于预算之外，公共资金的合规性难以保证。仅2009年，共有11个省区应征未征土地出让金等收入381.81亿元，未将683.99亿元土地专项资金纳入预算管理。

　　加快推进物业税税制改革，将给地方政府开辟稳定丰厚的主体税种，为正在推进的省直管县改革奠定坚实的财税基石，有助于进一步完善分税制财政管理体制，强化财政收支及政府投融资活动的规范性，促进财权和事权的匹配，并借以推动地方政府职能转变。物业税制改革后，财政收入总量不减，收入流平滑且更稳定，居民的承受力反而因为压力分散而有所增强。而相对简化、适当税率的物业税制，还将提高纳税人的权利意识，增强纳税积极性。

　　二是推进城乡产权制度改革的必由之路。房地产税制与城乡土地产权问题，互为表里，密不可分，是我国经济社会发展矛盾的焦点和难点所在，触及深层次的体制性、结构性问题，关涉到复杂的利益关系。目前，我国土地产权领域存在同地不同权、同地不同价、产权残缺等问题，一方面产权所有人的权益无法得到有效保护，另一方面制约了土地流转和土地产权市场的培育。

　　从契约关系看，财产税是向政府保障其财产安全支付的对价，保护其私有财产免受非法侵占或损害。推进物业税税制改革，意味着对私人房地产财产权利的进一步厘清和确认。在开征物业税的同时，对集体土地财产权征税，并宣布国有建设用地使用权永久不变，将有助于推动城乡土地产权制度改革，并获得民众对征税的支持，有解决产权改革和拓宽税基的一石二鸟之效。

　　三是矫正地方政府短期行为，增强执政稳健性的迫切要求。地方财政对土地出让金和房地产相关税收的依赖强化了政府干预经济发展和土地交易的冲动。其一，助长了地方政府土地违法活动。使得违法侵占耕地行为、与动迁户未达成补偿协议的情况下就强行拆迁等违法违规行为屡有发生，影响国家粮食安全，并激化社会矛盾。其二，助长了房价地价的上涨。地方政府无论是为增加财政收入，还是为扩大投资上项目融通资金，都有动力推高房价、地价，使中央调控楼市的努力部分被化解，房价居高不下。而房价地价过快上涨，又助长了“钉子户”现象的频繁发生。其三，土地出让金一次性预收并一次性预支埋下了财政风险的隐患。出让金是若干年土地使用期的地租之和，一次性预收预支实际上透支了未来若干年限的土地收益总和，加速了往后各届地方政府财政收入的递减，并使得下届政府被迫承担部分卖出土地后的开发配套投入、征地补偿等费用。其四，在没有“正门”可走的情况下，地方政府不规范融资行为泛滥，政府通过融资平台举债不断增加隐性负债，并进一步提高土地融资杠杆率，容易引发连带的财政金融风险。其五，大量土地出让收入仍然游离于预算之外，难以进行有效监督。在软约束下，资金使用效率不高，甚至可能滋生贪污腐败等问题。

　　因此，一体化推进房地产税制与土地出让制度改革，以稳定持续的物业税平滑财政收入，有助于弱化地方政府急功近利、涸泽而渔的短期行为，转变政府职能，促进经济社会持续平稳发展，从而增强党执政的稳健性。

　　四是熨平经济波动，切实改善民生的当然之举。现行房地产税制和土地批租制度不利于经济稳健运行，不利于民生改善。

　　从经济运行角度看：其一，房价过高、上涨过快，房价变化可能引起资产价值暴涨暴跌，引发系统性金融风险，并导致居民财富快速缩水。而旨在清除资产泡沫的调控措施一旦失当，又可能加快风险的暴露，甚至造成房地产市场乃至相关产业链的显著波动。其二，地方政府为追求当前政绩，利用有限的土地资源快速变现，进行大规模固定资产投资，变相导致财政扩张效应，同时受制于可供出让的土地数量减少和地价波动，进一步加剧宏观经济的不稳定性。其三，现行房地产税制重流通轻保有，扭曲了住房交投活动的激励机制，阻碍了资源优化配置。

　　从公众民生角度看：其一，房价过高、上涨过快，加大了居民通过市场解决住房问题的难度，影响房地产市场有效需求的持续性，可能对城市化造成重大阻碍，并加大收入分配结构失衡，进而助长社会矛盾。其二，现行税制不合理，百姓负担重。一是税负转嫁最终会增加购房者负担。二是税费繁多，重复征税，税基税率不合理。三是各部门多头征收，征管成本高，浪费社会公共资源。其三，助长投机性购房和开发商“捂盘待涨”现象，导致住房闲置率高企。同时，少数富有群体通过持有大量不动产避税，使得不动产领域成为逃避政策调节的财富蓄水池。

　　加快推进物业税税制改革，有助于矫正现行土地批租制度下，政府投资冲动引发的经济波动，有助于有效抑制当前房价过高、上涨过快势头，化解一系列连带的财政金融风险和宏观波动，有助于优化资源配置，提高住房使用效率。同时，物业税改革作为实施结构性减税的重要组成部分，将显著降低交易成本，在政府稳定增收的同时实现社会公众减负。作为市县级政府的主体税种，税收数额与公共服务水平呈正相关，有利于激励政府改善公共服务，优化本地置业安居的环境，切实改善民生。特别是作为一种财产保有税，物业税制与保障性住房建设具有适应性与兼容性，能有效调动地方政府建设保障性住房的积极性，并规范政府行为。

　　二、物业税改革必须统筹好三个关系

　　综上所述，我国现行的房地产税收和土地出让制度带来了一系列经济社会问题，中央政府忧，地方政府累，社会公众怨。统筹各方关系，及早推出现代物业税制，并一体化改革现行房地产税收和土地出让制度，将从源头上矫正地方政府和经济主体的行为扭曲，加快政府职能转变，并化解由此带来的深层次矛盾和问题。

　　一要统筹好制度改革与应急性调控手段的关系。开征物业税是重大制度性改革，是促进经济社会平稳健康发展的战略举措。作为一种财产保有税，物业税能有效平抑当前房价过快上涨势头，遏制房地产投机行为。但不能因果倒置，片面理解为一种房地产市场的调控手段。规避改革难点，将物业税妥协为现有房产、土地相关税费的简单归并与组合，将增加未来改革的难度和复杂性。

　　二要统筹好中央政府与地方政府的关系。开征物业税是完善分税制财政管理体制，发挥中央与地方两个积极性的重要环节，特别是有助于发挥地方政府对不动产税收征管和市政公共服务方面的信息优势。为此，中央应当对地方政府“放权让利”：由中央框定物业税制的基本方向和规则，赋予地方政府相应税政自主权，根据当地实际决定税基、税率和征收方式，并在中央政府备案。借助地区经济竞争，促进税负税制合理化和公共服务的改进。此外，税收的征管甚至分成均应以市县为重心，以配合省直管县改革，一方面避免分享级次过多导致地方税收体系和政府间财政关系复杂化，另一方面充分发挥市县级政府的信息优势，同时最大限度体现税费收支的利益对等原则。

　　三要统筹好财政增收与转变经济发展方式的关系。税制改革重在化繁为简、除弊兴利，而非增加税入。为推进改革，可允许政府可支配资金在短期内的适度下降，以求长期收入的持续、稳定、规范，达到财政增收、居民获益的双赢局面。一方面，有助于增加居民可支配收入，作为实施结构性减税的重要组成部分，有利于启动国内消费需求；另一方面对地方政府过分追逐投资拉动经济增长的短期行为可收到釜底抽薪之效，有助于促进政府职能转型和经济发展方式转变。

　　三、稳步推进物业税制改革的方案设计与步骤安排

　　1.方案设计。改革是发展的动力，但是改革带来的利益调整可能会形成阶段性的阻力。因而在物业税制改革过程中，需要坚定的气魄和前瞻的眼光，注重坚持市场经济改革方向、发挥市场配置资源的基础性作用和激发市场活力，必须坚持发挥中央和地方两个积极性，特别注重对地方政府的激励，形成促根本改革、谋长远发展的强大合力。初步方案设计如下。

　　（1）征税范围。征税范围为城市、县城、建制镇、工矿区和农村。农村可给予一定的免税期，待时机成熟后再行征收。

　　（2）征收对象。出于节约用地的考虑，不区分房屋档次、套数、房屋面积、商品房和福利分房、存量住房和增量住房，建议按照房屋分摊占地面积征收。其中，福利分房同样享受了公共服务，且对过去低工资的补偿已体现在了低房价中，不宜再做区别，否则会增加税负不公平感。

　　（3）税基。为易于征管，可先暂时实行单一标准。即以县（区）为单位，按照前三年土地成交的平均价格征收。有条件的地区可依据房地产评估价值征税，或在特定条件下试行自愿选择自主报价缴税（见本文第四部分）。

　　（4）税率。以家庭为单位，实行累进税率，即户均住房占有土地面积设定三到五档，标准越高，税率越高。按照人头确定基本面积，缴纳税收时予以扣除（按照实际居住地，每个人只能扣除一次），体现社会主义保障性。

　　（5）税收征管。税收优惠政策由省级人民政府决定，省级人民政府也可进一步向地级市（州）人民政府、甚至县级人民政府授权。但省级人民政府不参与物业税收入分成。

　　2.步骤安排。作为系统性改革的物业税开征，势必牵涉到方方面面的利益和技术性问题，因而宜按照先试点、再推广的原则实施。具体分以下步骤：

　　第一，梳理税费，多头改单一。把现行的房产税、城市房地产税、土地增值税以及各种收费合并成为物业税，而把土地出让金单列，继续按照目前的模式征收。同时在未开发土地较多的地区进行试点，模拟空转土地出让金批租改年租。在严格控制非试点地区用地指标的同时，在试点地区扩大土地使用指标，支持各类土地产权改革，通过扩大税基、以量补价，配合政府转型、改变考核导向等等方式增强对地方政府的激励。

　　其中，名称建议采用物业税而不是房地产保有税。从本质上讲，物业税和物业费分别是市民和业主对市政公共产品和社区公共产品所提供的对价，同样遵循税费收支的利益对等原则，区别仅在于范围的大小和受益主体的不同。定名为物业税，有助于提高纳税人的权利意识，强化其对地方公共服务水平的监督和促进作用，有助于提高其纳税积极性。

　　第二，分类处理，批租改年租。对于已经通过土地出让形成的物业，继续按照步骤一方式征收至使用权有效期。对于增量物业，把土地出让金由一次性交纳分摊在物业税当中，按年缴纳。对存量物业和增量物业产生的财政收入比例不协调、分布不均匀，由地市级政府在本区范围内进行统筹调剂，比如抽取一定比例的出让金，建立物业税改革推进基金，防止形成不合理激励机制。

　　第三，产权改革，完善并稳定物业税制。在开征物业税的同时，一是宣布国有建设用地使用权永久不变，二是对集体土地产权征税，将有助于通过物业税确认产权。产权的形成有助于促进流通，进而形成物业的征税评价标准。同时，物业税形成对地方政府推进产权改革的正向激励，并随着产权改革的推进，税基不断扩大。最终将形成覆盖面广、税负合理、可持续性强的物业税税收体系。

　　四、探索建立在特定条件下纳税人自主报价缴税制度

　　在我国尚不具备大规模开展不动产价值评估的地区或在某些特定条件下，可探索建立纳税人自主报价缴税制度。由业主自主报价，每年调整一次，按照报价的70%作为税基。政府（或其他购房者）可按照报价加成30%予以强行征购（认购）。如业主报价过高，则纳税额相应较高，如业主报价偏低，则被强行收购的可能性较大。以此约束业主隐匿不动产真实价值的道德风险。按照70%折价作为税基，是遵循国际不动产税的一般惯例。在强行征购时加成30%，是为了有效保护现有业主的正当权益和居住安全感。

　　此外，由于自主报价缴税与依据专业机构对不动产的评估价缴税两种方式完全能够兼容，因此可由业主以诚信协议形式自愿选择缴纳税收的方式，以尊重业主正当权利，避免强行执行所带来的法律和社会问题。