作者：杨雪冬
从上个世纪70年代末期以来，分权化改革渐成世界各国改革的潮流。但是，政府的多层级结构决定了分权必然是一个复合过程，既涉及讨论最为集中的央地分权，也包括地方各级政府之间的分权。政府的层级越多，分权的实际效果就越复杂。但是，无论分权的实际效果如何，分权的根本目的不是消解政府结构，而是增强各级政府的活力，理顺政府间的关系，提高政府的整体性。因此，在政府活力与政府整体性之间就存在着一定的紧张关系，当这个关系超出了一定的边界时，整体性就会压倒活力，以保证整个政府结构的完整性，进一步而言是保证国家主权的完整性。
中国作为一个实行民主集中制政治原则的单一制大国，也一直面临着这种紧张关系。改革开放以来，权力下放激发了地方各级政府的活力和创造力，创造了“中国式分权”的经验，为经济的高速增长提供了有力支持。但是，随着各级政府之间利益取向的分化和矛盾的激化，分权触及到政府整体性的边界，如何协调好各级政府的活力与政府结构完整性的关系变得日益突出。过去30多年的地县关系调整集中反映了这对关系。本文将以其为个案，来讨论在中国的制度背景下地方政府间分权的条件。
分权的条件与中国式分权
分权（decentralization）描述的是中央政府向地方政府和社会转让治理权威的过程。治理权威通常包括三个要素：权力、责任和行使权力、履行责任所需要的资源。资源包括财力、物力、人力以及合法性。因此，分权通常被划分为三种形式：责任下放（deconcentration），权力下放（delegation）和权威下放（devolution）。就具体内容而言，分权又可以分为政治分权、财政分权和行政分权。政治分权指的是通过选举改革、政党改革、扩大参与等政治改革，将权威从中央转移到地方。财政分权指的是给下级政府更多的财政转移支付，授予其更大的增加收入的权力。行政分权指的是将全部或部分功能性责任，比如医疗卫生、教育、道路交通、垃圾处理等转移给下级政府。有学者提出，除了这三种分权外，还有经济分权，即将市场的权力还给市场，比如解除管制、实行私有化、建立公司伙伴关系等。
分权的目的是为了推进民主，改善治理。Craig Johnson就归纳了分权三个方面的结果：首先，地方政府比中央政府更了解地方居民的需要，更容易倾听到他们的呼声，分权有利于提高决策的针对性；其次，地方政府的决策和行为更有回应性，能够根据当地居民的需要进行及时调整；再次，地方政府和官员与当地居民的联系更紧密，分权有助于居民对政府的监督和激励。按照这种思路，如果每个地方政府都能通过分权改善当地的治理状况，那么整个国家的治理水平就能够提高。
但是，由于地方政府也存在自己的利益诉求，并且相互之间存在着利益矛盾，乃至冲突，所以分权并非改善治理、深化民主的万能良方。分权也会产生消极后果。分权的结果是由分权所处的条件和分权的速度决定的。因此，在经济方面，分权产生的分配效率、生产效率并非倡导者所说的那么明显。由于地方自主性的增强，全国性的再分配政策和宏观经济稳定政策更难实行。对分权在政治上的负面影响的讨论集中在两个方面：一是由于地方政府缺乏必要的管理能力，无法履行下放的权力和责任；二是地方政府很容易被地方精英或者利益集团所俘获，从而使下放的权力和资源被少数人所控制，进一步加深原有的社会经济不平等。
正是由于分权无法完全实现改善治理的目的，所以才有集权存在的理由。集权是分权的前提，因为分权是国家内部的权力分配，而国家在本质上是政治权力的垄断者。合理的集权框架，一方面可以协调地方政府之间的关系，减少恶性竞争带来的外部性；另一方面，也能够贯彻国家的意志，保证政府的相对自主性和整体性。莱克（Riker）曾开创性地提出，联邦主义要发挥作用甚至生存，必须以政治集权为条件。莱克区分了两种实现政治集权的制度形式：强大的全国性政党和行政的垂直领导结构。这两种制度形式的目的都是为了使地方目标与国家目标结合起来，并且减少地方政府之间的不良竞争。莱克认为，强大的全国性政党比行政垂直领导结构更有利于联邦主义，因为全国性政党是通过竞选纲领和竞选支持来引导地方政治家行为的，行政垂直领导则是通过任免地方官员来强迫其服从上级的要求。
莱克的理论对于认识政府间关系有两个重要启发：一是政府间关系不仅需要分权，也需要集权，这样才能保证权力的有效制衡；二是政府间关系中集权的核心是人事权，即下级官员的产生方式。政党提名和行政任命是两种基本方式。在很大意义上，政府间财权、事权的划分和调整的实际结果，是由政府组成人员的产生方式决定的。人事权是分权过程中确保政府整体性的底线条件，也是政治集权的核心内容。因此，有学者提出，在讨论分权的内容时，除了要考虑权力、责任外，还应该重视行为者（actors）。因为不了解不同行为者掌握怎样的权力，这些权力适用于什么领域、何种对象，以及如何被问责，就无法理解分权有多大的意义。
在讨论中国的分权改革时，许多学者都指出，中国走的是一条经济上分权、政治上集权的道路。经济上的分权给予了地方政府经济决策上的更多自主性，政治上的集权保证了中央政府对全局的有效控制。张永生从规范的角度，讨论了分权与集权的关系，并推导出如果没有中央对人事、财政的有效控制，就不能解决地方政府的机会主义行为。皮埃尔・兰德里通过实证的方法，指出中国是“分权的威权主义体制”。这个体制的核心是党管干部制度。这既是一个分权的体制，也是一个中央集权的体制。党通过对干部的任命和考核，实现分权与集权的微妙结合，并且将政党的统一性与政府的整体性结合在一起。
虽然政治集权在中国分权过程中的重要性得到了普遍的确认，但是大部分的讨论都将政治集权作为预设的制度条件，讨论的重点放在分权的内容及其经济后果，却没有充分讨论政治集权通过什么机制来影响分权，以及影响的实际结果怎样。
就政府间关系而言，政治集权是通过三种机制影响分权效果的。第一种机制是党管干部的原则，下级党委政府的主要领导人选是由上级党委推荐的。第二种机制是重要行政部门的垂直管理原则。工商、税务等承担着主要社会经济管理职能的部门实行的是垂直管理，除了经费来自上级政府外，人员的任命由本部门上级决定，与所在地党委政府没有直接联系。第三种机制是职能指导原则，即上级部门对下级部门履行职能有指导、评价乃至纠正的权力。宪法称中国的国家机构实行民主集中制原则，上级对下级有统一领导的权力。这是职能指导原则的法律来源。也有学者用“职责同构”概念，来描述国家机构上下级之间的这种职能指导关系。
这三种机制集中了莱克所说的两种集权方式，是政党集权和行政集权的综合，为实现国家结构的整体性、政治的整合性提供了重要支撑。它们的存在和运行是中国式分权的制度前提，并且是影响分权实际运行的重要变量。在政府间分权的过程中，如果没有对这三个机制相应地进行有效调整，那么下放给下级政府的权力就失去了保障，很容易被上级政府收回，或者侵犯。而给予下级政府更大的人事自主权，甚至自治权，也会与通过这三种机制实现的政治整合产生紧张关系，引起上级政府对自身权力被削弱的担心，乃至对维持国家结构整体性的疑虑。因此，这三种机制所围绕的人事权一直对中国的分权过程产生着塑造和制约作用，地县关系的变化和调整就是这方面的一个典型。
中国地县关系的调整
地县关系不是宪法文本意义上的，而是实际政治运行中的，因为到目前为止，经过多次修正的宪法在条文中并没有“地级政府”这个概念。宪法在谈到省以下各级地方政府层级的时候，只明确规定了县和乡镇两级。有学者认为，“地级政府”的宪法依据是第30条规定的“较大的市”和第97条规定的“设区的市”。但是，“较大的市”是由国务院批准的有一定的“立法权限”的市，不能覆盖所有的地级市。而具有省级地位的直辖市也是“设区的市”。因此，不能一味地从宪法中为“地级政府”的存在寻找依据，而应该从有效治理中国这样一个大国的政治行政需要中寻找原因。
有研究表明，在郡县制时代，实际的地方政府结构也是三级的，即在郡和县之间另设一级，多是由派出机构坐实的。当代中国的地级政府缘起于作为省政府派出机构的地区行署，承担的是代表省委和省政府对一定行政区域内的县进行监管、协调的功能。在职能指导原则下，省委托的职能越来越多，机构也随之越来越完善，在结构上也越来越像一级地方政府。“文革”期间，在省、地、县都建立了党政功能合一的“革命委员会”，从而形成了省―地―县三级制， 并获得了1975年宪法的确认。至此，行署早已不是法律条文规定的那种派出机构了， 而是一级不是“政府”的政府了。“文革”结束后，中国普遍实行了省―地―县―乡四级制。在华伟看来，1982年宪法在制定过程中，延续了“拨乱反正”的逻辑，不顾已经形成的四级行政层级的事实，在政府结构上全面回归到1954年宪法的规定上，从而造成了法律规定与政治现实的不符。这个判断得到了1983年6月14日的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于地市州机构改革中应注意的几个问题的通知》的确认。通知说：“按照党章和地方政府组织法的规定， 地区党政机关虽然不是一级， 但是， 鉴于多年习惯和现实情况， 在全国大部分地区要改变目前地委和行署实际上行使一级领导机关职权的状况，使它们真正成为省、自治区党委和政府的派出机构， 还需要一个过渡时期， 这个时期也不会很短……今后怎么办， 待经过一段实践再说。”
承认地区作为一级国家政权建制，就要实现其结构的完备性，并且赋予其全面管理下一级政府的权力。前者是通过“地市合并，市管县”的改革实现的；后者则是通过下放干部管理权限完成的。1982年，中共中央发出了“改革地区体制，实行市领导县体制”的通知，首先在江苏试点，然后在全国推行。1983年，中央又发出了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。至此，市管县体制开始在全国范围内推行。“市管县”改革有两个基本目的，一是发挥城市对农村的带动作用，消除城乡分治；另一个是通过合并地区和市的机构，减少机构和人员，这也是机构改革的首要目的。下放干部管理权限的改革是在地市合并后进行的，既体现了当时国家改革“下放权力”的总体思路，也是对地级作为一级政权坐实后的跟进。从1984年开始，实行各级党组织下管一级的干部管理制度。地委开始管理县一级的干部。下管一级一方面减少了省直接管理县的成本，另一方面也赋予了地级政权更大的权力。
由于各地情况的不同，市领导县的体制是通过多种形式实现的。在此后的10多年中，地级市数量逐渐增长。到1998年底，全国共有219个地级市领导1228个县（包括县级市、自治县、旗等），平均每个市领导5.6个县，“市管县”成为我国地方行政体制中的普遍现象。在这种情况下，1999年中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”至此，我国正式实行省―市―县―乡四级地方行政建制。截至2004年，共有地级行政区333个，其中地区17个、盟3个、自治州30个，地级市达到283个，占85％。
然而，虽然市管县体制理顺了行政层级，解决了省与地之间的分权以及省直接管理县幅度过大问题，但是新创造出的一级政权反而强化了分权的行政色彩。随着县域发展意识的增强和自身利益的明确化，市县之间的矛盾逐步凸显出来。早在1992年，周一星的调查就发现，在被调查的辖县中，只有19％的县认为市管县体制对辖县经济发展是“利大于弊”，而25％的县认为“弊大于利”，另外56％的县则认为“利弊参半”，可见市管县体制并未受到辖县的普遍欢迎。1994年分税制改革后，地县矛盾更为突出，地级政权通过各种形式从县集中财力，最初设想的“市带县”，反而蜕化为“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”局面。尽管县对此颇有怨言，并且采取各种方式进行抵制，但是由于市级政权对上获得省的支持，对下拥有人事、审批等诸多权力，所以在市县关系中，市始终处于强势地位。
当然，在市管县体制全面推开的过程中也有例外，比如山西省在1987年对雁北地区实行省直接对县财政包干管理。当然，最典型的代表是浙江省。浙江省并没有加入到全国性的“市管县”浪潮，反而坚持省直管县的体制（财政、人事），并且通过划小地级政权的管辖范围，增加地级市数量，来减少所辖县的数量。后一项措施与省直管县有同样重要的意义。2009年全国有地级行政区333个，管辖的县（区、市等）2862个，平均一个地级行政区管辖8.59个县（区、市等），而浙江省有地级市11个，管辖90个县（区、市等），平均一个地级市管辖8.18个县（区、市等）。因为地级市所辖县的数量少，那么县级干部提升的空间就更大，获得的正向激励更强。根据浙江省委组织部对20个经济强县（市、区）的情况分析，1992~2002年担任书记的共有56人（不含现职），其中有44人被提拔重用，占79％ 。［8］有学者通过对河北省的研究发现，尽管河北省与浙江省一样，有11个地级市，但管辖了172个县（区、市等），平均每个地级市管辖15.63个县（区、市等），是全国比例最高的省。地级领导岗位少，县级官员多，导致县里干部上升空间小，这对于县级官员队伍的负面影响较大。
随着县域经济发展和县域政权建设重要性的凸显，市管县体制的负面影响日益明显，改革这种体制成为了必然。浙江的省管县模式借助县域经济发展的出色成就，获得了各方的青睐。学界对于省管县的可行性进行了较为充分的论证，并且对于市管县体制确立以来存在的问题也进行了详细的归纳。在中央的号召、省的积极落实下，从2004年开始，以财政为抓手，“扩大县的权力”为核心的省管县改革开始在全国大范围实行。虽然各省采用的措施不同，甚至提法也各异，但是绝大部分省区都进行了试点改革，并有相当数量的省在试点的基础上，在全省范围内实行。比如，浙江、海南等省在已有财政省管县和人事省直管的基础上 ，下放事权，扩大县（市）政府的经济社会管理权；湖南、安徽等省首先进行财政省管县改革，再扩大县（市）政府的经济社会管理权，或是进一步改革人事权；黑龙江、湖北等省首先进行事权改革，扩大县（市）政府的经济社会管理权，再进行财政体制改革；河南、吉林等省则同时推行财权、经济社会管理权，甚至人事权改革。
尽管省管县改革的突破口选择的是财政关系，并没有触及到地县之间的其他关系，尤其是人事关系，但依然遇到了地级市各种形式的抵制。后者清楚地认识到，这种改革实质上将削弱自己对所辖县的控制权，财政收入、发展空间、地级市的干部流动以及具体部门的自身利益等都会受到严重的影响。在各种抵制中，最极端的形式是某些地级市加快“抢县”的步伐，即将所辖条件最好、距离市区最近的县变成区，从而达到尽可能保留住既有发展空间和经济利益的目的。比如河北、河南等地都出现了这种现象。石家庄市计划将正定、鹿泉、藁城、栾城四个县纳入石家庄市，按照城区的功能来建设管理。河南省的三门峡市则计划将所辖的灵宝市变成自己的一个区。在当地官员看来，如果现在不把这些有实力和潜力的县“拿进来”，很快就会被“省里”拿走，资源也随之流走了。
尽管省管县改革对于扩大县的自主权，激发其主动性和积极性产生了明显的效果，但是一些问题也逐步暴露出来。陈喜生将其归纳为五点：一是地级市对扩权县市的支持力度减弱。一些地方在地级市权力下放后将市级财政的财力更多地投向市区，帮扶县（市）发展的积极性有所降低，项目要求的配套资金迟迟不能到位或划拨给了其他地方，一些地级市不愿意再承担配套责任。二是一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力，甚至出现市与扩权县争权的现象。有些省的部分扩权县市反映，强县扩权难关重重，下放的权力“虚”多“实”少，也没有形成完善顺畅的运行机制，致使扩权县（市）心存顾虑，扩权后既高兴有些权限直接对省，又怕得罪所在设区市，进退两难。三是垂直管理部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直管理部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。四是省级政府管理幅度过宽、管理难度加大。省直部门由原来的直管十几个设区市，变成直管几十个甚至上百个设区市和扩权县（市），工作量明显加大，人手不足矛盾加剧，有些工作的督促检查鞭长莫及。五是扩权县（市）直接对省后，普遍感到工作机构、人员数量、人员素质跟不上，难以适应业务衔接，影响了部分职权的有效运行。
这些问题的核心是人事权问题，因为地级市依然能够通过人事权来影响，甚至约束县新获得权力的运用。对湖北省的调查发现，扩权前后，人事管理部门的运作情况几乎是没有什么大的变化。例如，按照文件规定，对国家规定由省审批的大中型基建项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告，利用国外贷款项目，境外投资项目等，扩权县（市）可以自行审核，直接报省审批，报市（州）备案。但是，扩权县（市）如果真的按照文件规定直接向省的有关部门报审项目，往往难以获得批准，所以依然要按照以往的程序，先向市（州）报审，由市（州）上报至省的相关部门，才可能争取得到立项。因此，体制不作调整，扩权无异于一纸空文。对江苏、河北等省的调查也发现了类似的问题。扩权县对于地级市的制约也颇有怨言，并提出了提高行政级别的要求。
县的要求在一些省得到了回应。虽然不能提高县级政权的级别，以打破省―地―县的行政层级，但是可以通过提高主要领导人的行政级别和政治待遇，以限制地级市对扩权县的干扰，并且给这些领导人提供政治激励。各省主要采取了以下几种方式：一是把县的党政正职干部由处级升为副厅级、甚至到市委做常委等，这是海南、重庆等地的做法；二是把县委书记选做省委委员、省委候补委员，如江苏省党代会上有9个县（市）委书记当选；三是任职地级市副书记或副市长，兼任县委书记；四是下派副厅级的干部到县里任职，如吉林省已经选派省里的副厅级干部担任县委书记；五是由省对县里的主要干部进行直接管理和调整；六是把县委书记、县长纳入国家级干部院校的常规培训。
结语
通过对地县关系调整的分析，我们发现，财权和事权改革的结果是由人事权改革决定的。因此，政府间关系的调整是一个系统工程，财权、事权和人事权的改革缺一不可。就目前的省管县改革来说，随着财权的改革，必然要求进行人事关系的调整，否则无法确保县级政权获得的自主权的落实。人事关系的改变有两种路向：一种是由省在组织人事上直接管理县，县与地级市不再有垂直管理的关系，将地方政府层级调整到宪法规定的状态；另一种思路是县级政权实行自治，当地党政官员由当地民众直接选举产生。
然而，这两种改革路向都面临着挑战。前者面临的挑战是，由于大部分省下辖的县数量较多，省直管县后，监管和协调成本必然提高，甚至超出省的能力；后者面临的挑战既有宪法上的，也有党的领导体制上的。在宪法上，县级政权是通过县级人民代表大会间接选举产生的。在党的领导体制上，党要管理干部，对政权进行领导。显然，在现有的制度环境下，二者都缺乏操作性，所以只能采取提高县级领导的行政级别和政治待遇，来解决扩权县的人事权与财政权的配套问题。但是，这种调整并没有从根本上消除地级市对县的控制和干预，反而还会产生新的问题，比如地级市对本辖区经济发展、产业布局等的协调能力将削弱，县与县之间的恶性竞争可能激化，县与县之间的平等关系被破坏，新升格的岗位被下派干部占有等。因此，要推进省管县改革，进一步改善地方政府间关系，必须在现有的制度约束下，按照分权的原则，寻找第三条改革路向。
参考文献：
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