作者：琼·M·内尔森/文 潇潇/译 索萨/校 来源：中道网
自20世纪90年代初以来，拉美改革社会政策的试验不断高涨，旨在强化此前扩大基本医疗和教育服务覆盖面的尝试。更有争议的是，许多国家调整了养老、医疗和教育方面的政策和方针，以更有效地惠及穷人，改善质量，提高效率，控制成本。经济和政治上的放宽趋势，激励并塑造了这种高涨的形势。
20世纪90年代初，拉美走出80年代的艰难之后，其首要任务是恢复严重受损的社会福利体系。与此同时，在拉美的大部分地方，对民主政府、竞选政治的转向或回归，迫使政治家们改善医疗医疗、教育服务，扩大养老保险覆盖面。结果，"几乎所有的拉美领导人都明显地比从前更关心社会议程了。"拉美经委会的数据显示，从1990年到2003年，社会福利支出从占国内生产总值的9.6%上升到12.8%(《评估拉美和加勒比地区的机会不平等》，第49页)。
然而，20世纪80年代的经验--包括少数国家的恶性通货膨胀--使得人们愈加重视宏观经济的稳定性，以使社会服务更具成本效益，并保证其财政的可持续性。世界银行和国际货币基金组织迫切需要财政上更具可持续性的项目。同时，它们和其他地域性与全球性的组织机构都已逐步加强对社会福利（特别是针对穷人的项目）的关注和资金筹措。美国于2000年通过的"千年发展目标"的特点是，将教育和医疗这两个特定目标视作减贫的关键。
不断加剧的国际经济竞争深化了关于社会政策的争论，产生了某种混杂的影响。市场准入的争夺有时候会对工资和待遇带来向下的压力，然而政策制订者们还是越来越清楚地意识到，更好的教育是向技术更强、成效更高的劳动力转变的决定性基础。此外，到2002年前后，主要由中国需求的增长催生的商品繁荣，给拉美一些国家带来了可喜的收入暴涨。
社会政策争论的性质和议题也发生了转变。新的研究修订了经济学家对社会政策与经济增长之间关系的理解。许多经济学家过去认为，大多数社会规划（除了基础教育）都得益于经济增长，而非经济增长的动力。在发展的早期阶段，迅速扩大社会福利的尝试经常被视为是在与经济增长竞争。然而，到了20世纪90年代，研究结果雄辩地证明：一国人口的健康状况是其经济增长的强大决定因素。近来的研究也表明：严重的不平等可能会成为高速发展的障碍。简而言之，社会政策越来越被视为是实现经济持续、高速发展的推手，而非竞争对手。
改革试验的记录显然是复杂的，在某些方面是令人沮丧的，这为当前的社会政策争论提供了新的素材。改革的混杂结果使得倡导者们进一步认识到改革在行政、政治，以及技术诸方面的复杂性。扩大覆盖面、增加投入的措施--增加拨款，提高工资，扩大培训，加强基础设施、设备建设--总是受欢迎的。而那些基于提高效率和质量、增强问责而导致已然存在的机构、关系和做法发生改变的措施则证明是极难以取悦人的。一次又一次地宣布结构改革却没有实施，实施了却没有持续下去，甚或从根本上被削弱或扭曲。
记录显示，除了实施变革的挑战，许多已经执行的措施并没有产生预期成果。养老金改革尤其如此。令人失望的表现削弱了一些改革者继续推行自己所提方案的信心。随着改革者更充分地意识到改革的陷阱和未知性，早期的尖锐冲突--反映出不同的意识形态倾向和技术分歧--就缓和了下来，而他们的批评者也逐渐承认，传统的方法显然是不够的。辩论已经变得更加谨慎和务实，与此同时，对于变革之紧迫性的共识也日益增加。
这里所评论的五本书就不断演化的争论和正在进行的改革提出了各不相同的观点。里卡多·帕埃斯·德巴罗斯与他的合著者关注的是如何将平等方面的基本目标概念化。他们指出，通过再分配实现结果的更平等确实引起了严重的争议，但是，就实现机会平等所要采取根本性的公正措施达成了广泛的共识。他们设计新的方法来衡量机会的分配--特别是那些儿童可获得的机会，并评估结果的持续不平等反映机会不平等的程度。卡梅隆·梅萨-拉戈对20世纪90年代以来的养老金与医疗改革进行了权威的调查。斯蒂芬·J.凯和塔彭·辛哈所提交的研究成果则探索了另类养老金制度的启示，并对北美和南美8个国家的改革效果进行了评估。克里斯蒂娜·佩雷斯则从民族志的视角详细研究了古巴极其有效的医疗卫生体系的基础--社区医生计划。斯蒂芬·哈格德和罗伯特·R.考夫曼全面概述了20世纪中期以来拉美、东亚和东欧三地区的医疗、教育、养老金制度的沿革，并分析了形塑三地区截然不同的福利国家发展轨迹的诸因素。
这几本书的选择无论是在内容上还是分析方法上都是别具一格的。这种选择不能代表迅速增长的社会政策文献--无论这些文献是综合性的，还是关乎某些部门和议题。它忽略了一些大有前途的创新，譬如巴西、墨西哥及其他地方针对穷人推行的大规模的有条件现金转移计划。不过，这五册书作为一个整体探索了拉美及拉美之外的诸多涉及社会政策的紧迫问题。不平等的经济产出在多大程度上反映了公共服务和设施的分配不均（尤其是当这种不平等影响到孩子时）？不平等的经济产出在多大程度上是源于家庭层面的不利条件？而社会政策又当如何解决这些不利因素？20世纪90年代初以来的改革高潮有什么样的业绩记录？我们能从这些成功与失败中学到什么？古巴如何能够在医疗卫生与基础教育上取得如此骄人的成绩？它的经验（迄今很少有人对此加以分析）中有哪些方面可归因于迥异的政治经济背景？从更广、更远的视角来看，哪些关键的政治和经济因素推动了拉美社会政策的变革？而从这种视角来看，未来将是什么样的前景？
机会不平等的挑战
就经济方面而言，拉美长期以来一直是世界上最不平等的地区。然而，从21世纪初迄今，拉美至少有十几个国家的经济不平等情况出现了前所未有的（尽管是有限的）好转。这种令人欢欣的趋势的形成有若干原因，每个国家不尽相同。基础教育的显著扩大是其中最重要的一个因素，然而，拉美的大部分国家仍然存在着结果和机会的高度不平等。
与世界其他地方一样，关于不平等的结果在多大程度上源于个体努力和天分的差异，或者在多大程度上是源于机会不平等，拉美也存在着根本的分歧，而且这种分歧常常是势不两立的。勤奋或天分所获的回报逐渐被视为是公平的，并且许多人反对以再分配的方式来抹平这种不平等。相反，扩大机会平等--即创造更加公平的竞争环境--获得了广泛的支持。来自拉美的调查显示，大约3/4的受访者认为，现在的机会分配是不平等的。64%的人认为贫穷不是因为努力不够或天分不足(帕埃斯·德巴罗斯等, 第27页)。
《评估拉美和加勒比地区的机会不平等》一书呈现了解决这些问题的两种补充方法。帕埃斯·德巴罗斯和他的合著者第一次用人类机会指数衡量不同国家的孩子面临机会不平等的程度。该指数聚焦于孩子们获取基础公共服务的机会，而这些服务有可能影响到孩子的健康和技能，从而影响其人生前途。这些服务（或机会）包括教育（用按时读完六年级和10到14岁孩子的出勤率数据进行测量）、干净饮用水、公共卫生，以及用电设施。该指数结合了两种手段，一种是衡量某项服务的全面覆盖率，另一种是该服务被公平分配的程度--也就是说孩子们（无论是男孩还是女孩，无论生活在农村还是城镇，无论父母教育程度如何，无论家庭收入高低，无论兄弟姊妹有几个，无论生活在单亲家庭还是双亲家庭）平等享受到该项服务的可能性有多大。将覆盖面与分配指数结合起来，应用到所有的服务上，便产生了评估一个国家机会平等情况的方法。这种指数可以被用来比较国家之间的不同模式，也可用于追踪特定国家的历时性进展。
《评估拉美和加勒比地区的机会不平等》一书的第二种方法解决了另外一个问题：儿童阶段的机会不平等对其今后的学习成绩和经济成就有何等重要的决定作用？作者们开发了一种方法，在解释不平等的学习成绩（15岁孩子在国际标准阅读和数学测试方面的得分）或经济成就（成人的工资、家庭收入，以及消费水准）时，将个人无法控制的环境影响(性别、种族、出生地、父母受教育水平、父亲的职业)与个体的努力、天分及运气带来的影响做了区分。
尽管《评估拉美和加勒比地区的机会不平等》的作者努力论述得平易近人，但这本书的很多部分是相当技术性的。此外，作者进行评估的方法和思路主要还是被视为一种富有革新精神的肇始，而非评估拉美机会不平等的权威性定论。不过，无论是对普通读者还是对专家而言，这本书都在理清机会不平等这个概念上跨出了重要的一步，在改进评估方法（政策制定者会采用这些方法来对状况与进展作出评估）上做出了巨大的贡献。
作者们的测算孕育出引人注目的研究成果。收入最不平等的国家不一定是机会最不平等的国家。比如，在所有被考察的国家中，墨西哥是收入最不平等的，但其机会却是相对平等的。然而，这些国家的机会的变化对于不平等的收入结果有重大的影响。造成哥伦比亚家庭人均消费不平等的因素中，27%可归于机会不平等。在其他6个国家，这个比例更高。最高的是危地马拉，达52%。在个体机会分布图中，一个15岁的孩子在国际标准成绩测验中的成绩，在不同国家间变动范围在14%~28%。
作者们强调，数据不足限制了他们能够测算出来的机会数组。如果数据包含了更多情况，或许可以更好地解释收入差异。因此，作者们测量到的个人环境因素（比如父母的文化或种族）对收入不平等的影响，只是一个较低值：他们低估了机会不平等的重要性。当作者们关注到处于工资和消费分配底层的人群时，机会不平等的影响暴露无遗：这些群体完全是农村少数族裔的，其父母受教育很少或根本没有受过教育。
而最激人思考的一个发现或许是：家庭背景对于人的经济成就和教育成果具有决定性的作用。在该研究涉及到的各项环境因素中，父母（尤其是母亲）的文化水平和父亲的职业具有最强大的影响力，也最能解释机会因素对不平等的收入、消费和学校测试分数的重要性。这个发现意味着一种政策挑战。提高基础服务获得的方法显然是非常容易的，而减少经济和社会方面的种族和性别歧视的政策则非常困难，挑战更大。克服家庭背景的劣势可能是所有挑战中最艰难的一个--这是本文将回头考察的一个意旨。
养老金和医疗制度改革
覆盖面更广、质量更优的教育和医疗服务，是更公平的竞争环境的要件。拓宽养老金和医疗服务的覆盖面，提高其公平性，是对经济不平等一种重要钳制。那么，近20年来在这些核心社会服务上的努力--扩大覆盖面，提高服务质量，增强财政可持续性--到底有什么样的业绩呢？
梅萨-拉戈的《重建社会保障：关于拉美养老金和医疗改革的调查》一书对于近年来的养老和医疗改革采取了综合性的视角，将拉美所有的国家都列为自己的评述对象。凯和辛哈则有所选择，只考察了6个拉美国家（另加美国和加拿大）的养老金改革经验，另外涉及到各国共有的问题，譬如性别的影响和世界银行的发展前景。
《重建社会保障：关于拉美养老金和医疗改革的调查》一书内容丰富，是一个信息资源宝藏，它按照国别提供了具体项目的信息，以及各种国际组织的观点和角色。大部分读者应该将其视作一本工具书。对我来讲，将这本书从头翻到尾让人头皮发麻--毫无疑问，一方面是因为此书努力对二十来个国家几十年的改革试验做出评论，不可避免地会产生这种反应；另一个原因是这本书结构上的问题，它将每个国家的养老金改革和医疗改革作为互相独立的部分，并且使用了十个重要的社会保障原则或标准：覆盖面、平等对待、互助性、综合性和/或充足性、整体性、政府责任、效率、成本、社会参与度、财政可持续性。这一切在论及每个国家时都被讨论了两次--概述时一次，试图梳理改革的具体影响时又一次。这导致太多的重复。这种结构还令读者难以对每个国家的具体经验感兴趣，难以将连贯的历史案例拼接起来。这种结构对于那些想就具体问题（比方说覆盖面或竞争）进行比较研究的读者更适用些。非常不幸的是，这本书的基本编辑工作异常糟糕，增加了阅读负担：几乎每一页都出现语法错误和不太正确的术语。这些失败极大地损害了这本富有极高价值的权威性著作。
梅萨-拉戈记载了国家环境的巨大差异，以及改革试验的范围和特点。这本书的一个重要贡献在于，它清晰而翔实地探讨了养老金和医疗系统诸多方面的概念、定义和数据。有几个关键性的主题浮现出来。首先，梅萨-拉戈强调，许多重要问题（尤其是成效）缺乏系统化的数据。有时候甚至很难准确描述出已经存在的项目，更难评估其影响或在几个国家之间进行比较。因此，根本无法对许多改革试验（特别是关于医疗的）的成败做出明晰的断论。
另一个突出的主题则促成了这种令人沮丧的不确定性。一次又一次地设计、启动，然而执行起来要么步履维艰，要么因为经济政治环境的变化而突然变化或停止。结果，许多已经宣布的改革失败了，因为从来没有真正想过进行改革，甚至有些问题都没有解决。比如，20世纪90年代之前，大多数拉美国家的公共养老金系统严重碎片化，分割成几十个，甚至上百个系统，特定的部门或职业都有其独立的养老金系统。改革大大减少了这种碎片化现象，但是，针对特权群体--典型的是军人、教师、公务员、法官、议员和石油工人--的特殊且特别优厚的养老金制度，几乎在所有国家都棘手得难以解决处理。
尽管如此，有些国家还是或多或少地连续采取了重要手段，这种经验证实了第三个主题：事实证明，在大多数情况下，改革者的期待与预设过于乐观了。这一点尤其符合1981年率先进行养老金结构性改革的智利和20世纪90年代不同程度地推进这种性质改革--通常是与现收现付制系统并行，而非彻底取而代之--的拉美另外9个国家。在新系统下，劳动者（通常和雇员一起）向私人养老金基金管理的个人账户缴费。退休后，累计缴费和利息收入一并归入养老金。这些改革有望解决困扰许多受益确定型公共福利系统的财政可持续性问题，同时还可以创造更多的养老金，且有助于深化当地资本市场。不过，到2005年为止，新系统在不同国家不同程度地面临了一系列共同的问题。私人账户的缴费缩减了，新计划无法吸引到绝大多数的自由职业帐户和非正规部门劳动者缴费。大多数个人账户无法在退休时积攒到足够多的钱来筹措足够的养老金。基金管理公司收取高额的佣金，但它们之间的竞争却很有限。医疗（和教育）服务分权化改革的结果也远未能达到预期。
凯和辛哈的《美洲养老金改革的启示》对梅萨-拉戈的研究有所补益，更为详细地阐述了墨西哥、巴西、哥斯达黎加、秘鲁、乌拉圭和阿根廷等国的改革设计、政治和结果（同时也描述了20世纪90年代中期加拿大的改革和美国所提议的调整计划）。尽管本书的某些章节谈到了某些具体的、大有希望的进步，但作者们总体上呼应了梅萨-拉戈的三个主题：数据问题，夭折或偏移的改革，以及无法满足的预期。
比较乐观的是，两本书都记录了新近的努力--解决暴露出来的问题，根据积累的经验调整政策处方。凯和辛哈的书中提到，（改革者）重新对参数式改革（比方提高退休年龄，改变受益原则）产生兴趣，希望借此提高传统公共制度的财政可持续性。他们和梅萨-拉戈都提到，（改革者）越来越重视为那些账户缴费不多或不在福利覆盖范围内的退休者，打造能满足其需要的社会安全网。梅萨-拉戈对2005年出版的《遵守社会保障承诺》中提及的世界银行政策革新发表了评论。在凯和辛哈编选的文集中，由埃斯特尔·詹姆斯、杜鲁门·帕卡德和罗伯特·奥尔兹曼撰写的那一章也考察了世界银行的方针调整。有几个国家正进行"改革的改革"，用以修补缺陷。智利总统米歇尔·巴切莱特的养老金改革委员会提议进行重大修订，以更高效服务民众，包括广大的非正规部门。其他国家正密切关注着这些改革的进展。
数据问题也正引起越来越多的关注。《养老金改革的启示》里，阿尔贝托·阿里纳斯·德梅萨和三个合著者描述了关于智利2002年启动的富有创新精神的社会保障改革调查--这是第一次为以微观经济学方法分析养老金体系的核心特征提供了数据。埃斯特尔·詹姆斯, 亚利杭德拉·考克斯·爱德华兹和丽贝卡·黄则提出了一个更佳方法来评估社会保障改革中的性别影响。这些问题上的信息优化应该会促进和引导政策的改进。
虽然凯和辛哈合编文集的作者主要关注养老金，但梅萨-拉戈对医疗供给改革的试验给予了同等的关注。他开篇就写道，因为技术、管理和政治等一系列的原因，医疗改革相比养老金改革更加艰难。总而言之，养老金系统需要采取办法积累和管理资金，然后将其转移给退休者，而医疗系统则需要通过复杂的机构体系，将各种服务提供给几乎所有公民。自20世纪90年代初以来，几乎所有的拉美国家都采取了一些医疗改革措施，但改革的目标和性质截然不同，因此无法宽泛地分成几个类别。梅萨-拉戈提出了10种不同的模式。此外，许多医疗改革已经分阶段推出，或者在初步实施后大幅修改。改变正在发生：梅萨-拉戈写道，2003~2006年，有8个国家通过或正在讨论进一步的改革措施。缺乏数据、差异较大（至多部分实施了改革）和不断变化的目标设计使评估变得异常艰难。
更广泛的政治经济视角
迄今所评的著作中，没有一本明确聚焦于社会政策的政治经济方面，然而每本书都触及或者至少暗示了政治和经济的核心作用。梅萨-拉戈对于养老金和医疗改革（特别是后者）的翔实评论，以及凯和辛哈的编选集里关于国家的章节，都反复提及资金限制的影响，阐述了改革的政治困难。佩雷斯对于古巴的讨论明确强调，独特的政治和经济环境具有至关重要的作用。要更深入地理解拉美社会政策的成功和失败，需要有更广泛的政治经济视角。这正是《发展、民主和福利国家》一书的贡献。
哈格德和考夫曼承担了一份雄心勃勃的工作：分析并比较拉美、东亚和东欧的中等收入国家自20世纪中叶以来的社会政策改革。他们探索每个地区潜在的政治经济倾向，这些倾向在某些时期为社会政策覆盖面和社会结构的巨大变化开了路--事实上，是被迫的--而在别的时候却限制了这种变化。作者们开篇谈论的是20世纪前半叶出现的主流性的新联合体，特别关注的是城市工人阶级和农民组织是如何被联合或排斥的。然后他们探寻这三个地区各自在政治上的关键性重组、各自与国外势力的关系的变化，以及各自不同的发展战略对其社会政策的影响。他们的著作跨越了两个时期：一个是从20世纪50年代到大约1980年（对于东欧而言是到1990年），一个是从1980年到2005年。他们在每个地区选出一些重点关注的国家。拉美的关注对象是阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、墨西哥、秘鲁、乌拉圭和委内瑞拉。这种对地区内和不同地区国家经验的比较，突出强调了经济表现和战略、政治体制和民主化，以及利益集团和联盟的影响。这里只是他们复杂而细致的讨论的一隅，限于篇幅我们无法关注其对跨区域经验的精彩对比。
经济表现和战略限制或推动了社会服务的扩张。20世纪80年代的经济崩溃发生之前，在部分拉美国家，相对成功的进口替代工业化进程促使城市的中产阶级和工人阶级的社会权力稳固上升。最近几十年，在财政压力最大的领域，要求削减开支、引入自由主义改革以提高效率的压力也最大。举例来说，在20世纪90年代初的阿根廷，人们对通货膨胀再次到来的普遍担心成为养老金改革的强大动力。哈格德和考夫曼也提出了一些不太明显的联系：不同的增长战略使得利益集团的相对力量有所不同，并且改变了他们的敏感点，因而影响了社会政策。
政权类型和极富竞争性的选举同样塑造了社会政策。独裁政权很少有积极性去寻求公众支持，也更容易施行不受欢迎的政策：因而逐步根除公共养老金支柱的国家仅有墨西哥和皮诺切特统治下的智利。相反，竞争性的民主体制更容易推动社会实体的扩张，比如智利、哥斯达黎加和1980年前的乌拉圭，或者是20世纪80年代改革投票权（废除了投票的文化水平要求，降低了投票年龄）之后的巴西。不过，面对异议者的压力，独裁政权也可能使用社会政策来寻求支持，就像20世纪90年代的阿尔伯托·藤森和更近一些的乌戈·查韦斯。其他的大众参与渠道也可能是重要的。尽管面临逐步升级的财政压力，乌拉圭连续四次公民投票都拒绝了养老金改革，但第五次在（改革方案）大幅修改的情况下，终于获得通过。总之，政权类型对社会政策的影响是以特定的公共机构为中介的，并与经济压力相互作用。
民主的影响也经由特定的利益群体和利益同盟而渗透进来。这些影响忠实地反映在早期的政策和方案--这些政策方案滋生了通常强大的特权阶级。尽管竞争性选举增加了扩大社会服务的压力，但开放性政治也增强了反对结构性改革的特权阶级。政党的作用是至关重要的：长期把持政权的左派政党鼓励推行更加慷慨的社会政策，但在许多国家，左派政党和特权阶级联系紧密，在结构改革方面颇受压力。从更深的层次看，尽管政治制度竞争性的提高和选民的扩大增强了穷人的力量，但穷人在组织、联络和影响力等方面依然不如富人。改善穷人命运的有用方案有赖于"其他社会群体的自利性和对社会公平和正义感兴趣的跨阶级联盟的形成"。
对未来的一些启示
哈格德和考夫曼的分析对于拉美争取更公平、更切实、更高效的社会政策的未来前景是有启发性的。持续而稳定的经济增长是关键基础。除了进一步扩大（福利）覆盖面，质量和效率的提高也是必不可少的。要达到这两点，成本都很高，不过效率的提高最终可以节约金钱。商品的繁荣带来了更多的机会。从长期来看，不仅需要（经济）增长，还需要更加全面、更具活力的税收体系--即更独立、不依赖出口和工资税收。反过来说，税务改革需要全新的政治契约，需要公众和工商企业界增强对政府的能力和公正的信心。
社会政策的变迁也折射出利益群体和利益同盟的变化。一个重要的长期趋势是，中产阶级公民的稳定增长。中产阶级主要生活在城市，受到的教育越来越高，加入了各种公民社会组织，并越来越要求提供更好的服务。最近的调查显示，受访者中最贫穷、客观上接受的最差的，并不是对所接受的社会服务最不满的。实际上，伴随着个体收入阶梯的上升，不满也增加了。因而，在改善教育和医疗服务方面，中产阶级的诉求有可能扮演一个促进性的角色，而且他们可能也有助于平衡既得利益集团和更大社会群体之间的对立。但这个趋势同时也伴随着风险：在对必然有限的资源的竞争中，中产阶级成员和社会团体的优越性可能会使得贫穷群体的需求继续被忽略。对于致力于更加平等机会的技术人员和政治家来说，最大的机会和挑战可能就是构建起跨阶级的同盟--这个同盟将弱势群体的需要和中产阶级的愿景结合起来。
未来几年社会政策的设计和重点将反映思想和理论，以及政治和经济的环境。《评估拉美和加勒比地区的机会不平等》反映并助推人们更敏锐地关注公平竞争的机会。梅萨-拉戈的著作，以及凯和辛哈主编的文集中的作者们所讨论的近年来的改革，正促使人们更充分地理解推进改革所面临的巨大挑战，特别是厉行制度安排和激励方面的改革，因为这截然不同于增加投入和扩大覆盖面。经验也在鼓励采取更谨慎、更务实的方法，远离20世纪90年代片面的、意识形态化的假想。对于拉美而言，社会政策改革是一项日益紧迫却令人沮丧的议程。但是，在拉美的大部分地区，财力资源、政治激励，以及对有效措施的认知，都在逐步增强。
【原文信息】
http://lasa-2.univ.pitt.edu/LARR/prot/fulltext/Vol46no1/Nelson_226-239_46-1.pdf
Social Policy Reforms in Latin America: Urgent but Frustrating by Joan M. Nelson, Latin American Research Review, 2011
琼·M.内尔森，伍德罗·威尔逊国际学者中心学者。
