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郑渝川:转型国家私有化进程缘何受阻

  私有化,指的是商业、服务业、工业企业从国家、政府或公共所有转化为私人所有或控制的状态,有时也指由私人承包商提供以往由公共部门供给的服务。私有化曾在过去三四十年内成为衡量转型国家改革成效、工业化国家保持发展活力的重要标准,甚至被用来评价一个国家或地区是否能获得完全市场经济地位。

  然而,私有化并没有广泛取得如其倡议者所说的成效。这项政策主张付诸实施的多数个例中,不仅丢掉了国有企业(公有制)在再分配方面的效用,而且还出现了普遍化的贪腐行为。2001年诺贝尔经济学奖得主、美国哥伦比亚大学教授约瑟夫·E·斯蒂格利茨发起的“哥伦比亚政策自发对话体”,吸纳了美国、意大利、比利时、英国、马来西亚、西班牙等多个国家顶级经济学家,对过去几十年来各国私有化实施的成效进行了深入观察,并深刻反思了私有制和公有制经济理论诸多似是而非的流行观点。《私有化:成功与失败》一书则汇集了对私有化问题的研究成果。

  全球私有化“运动回顾”

  《私有化:成功与失败》一书的主要篇幅是在评述西欧、中东欧和独联体、非洲、拉美、南亚等地区,1980年代以来私有化开展的情况,以及这些地区中主要经济体实施私有化的背景、政策内容及效果,对国有资产私有化在宏观经济和微观经济不同层面影响进行了梳理。

  首先来看西欧,尽管该区域各国曾开展过大范围的私有化运动,却仍然由政府实质性地控制着大部分已经私有化的企业,尤其是具有战略意义的行业、企业,控制的手段是表决权和黄金股。研究表明,西欧国家开展的私有化运动,推动了同期欧洲主要资本市场的发展,许多企业的财务和经营绩效得以改善。

  在中东欧和独联体国家,私有化进程及结果,与主流经济学家判断截然相反。俄罗斯和乌克兰是激进私有化的代表国家,虽然取得速度优势,却导致了较差的企业治理。事实并且证明,国有企业经私有化成为独立市场主体后并不会主动放弃垄断特权,而是致力于操纵政府政策,来延续和放大原先的政策保护优势。同样,在捷克等其他一些转轨国家,激进私有化造就了较差的企业治理方式,大股东肆无忌惮地侵害小股东(全民股东)的利益,设法将企业利润甚至资产据为己有。反之,在实施渐进私有化路线的波兰、斯洛文尼亚、爱沙尼亚等国家,同步进行的国有企业商业化和私有企业大量新设立,创造了显著的政府收益和有效的企业治理方式。

  长期接受工业化国家和国际组织发展援助的非洲各国,也被卷入了私有化浪潮,但私有化进展程度、覆盖范围并没有达到欧美主流经济学家的设想,效果也很差。当然,这与非洲各国长期以来政局不稳、私有化成为民粹主义政治诉求强烈反对的内容有一定关系。

  在私有化开展最为深入、广泛的拉美,经改制的企业确实取得了治理绩效。但是,《私有化:成功与失败》却指出,以智利为案例,可以发现,在竞争性企业中,大部分私有化项目并没有取得可观的效率改变;或者说,改制前,处于竞争性行业的国有企业就可以取得良好治理。并且,有关数据及研究表明,拉美各国的私有化带来了诸多负面问题,如这些国家持续增长的财政成本(与经济学家预计的恰恰相反)、更密切的官商勾结、失业率激增、企业员工薪酬水平长期得不到提升,等等。

  南亚私有化采用了部分私有化的方法,在取得对企业销售、利润、劳动生产率、投资等方面效率积极影响的成果同时,也由此保留了政府对金融业等行业的强有力监管。

  激进私有化不如渐进私有化

  这本书强调,如果国有企业的不良表现主要是由于管理者的素质、利益和能力造成的,而非国有产权特征的影响,那么私有化就不能根治这个国家;由此开展的私有化可能改善经营绩效,却必然意味着在公众或者消费者利益等其他方面作出牺牲,可以说不能带来社会总福利的提高。

  共同撰写此书的多名经济学家还谈到,之所以激进私有化收效不如渐进私有化,很关键的一点在于,前一种私有化手段仅仅解决了表面上的产权归属,而没有为此铺设完善的法治制度背景。中东欧、独联体和南美国家私有化的诸多案例证明,如果没有完善的法治制度背景及执行,私人集团必然乐意延续原先国有企业的垄断资源,通过对政府政策的操控来使个人利益最大化,事实上这也正是转轨国家权贵资本主义的最典型体现。

  正是基于私有化在全球各地区施行、实验的不良结果,已经有一些经济学家转变态度,从支持激进私有化转向鼓励在配套法治制度背景下开展的渐进私有化,强调私有化不能搞“一刀切”,应确保在增强转制透明度、让政府保留对转制后企业的一定约束力等方面作出调整。在欧美,过去的私有化倡导者还认识到,由于涉及到资本积累、增长、技术进步、良性竞争、公共利益保护、环境保护等问题,仅仅以私有公司取代国有企业是行不通的。

  反思私有化神话

  欧美主流经济学家曾经相信,许多转轨国家的经济学家也一直在鼓吹,私有化一定能清除公有制滋生的权力滥用和腐败,必然带来竞争,从而根除设租寻租行为。有的专家还更具体化地阐述了私有化的诸多好处:第一,私有化能减轻政府的财政负担,使政府精力集中在公共服务供给、基础设施改善、市场秩序维护等方面,进而优化政府效能;第二,私有化会促进竞争、提高效率、增加产能;第三,私有化能激发企业家精神,促进投资的活跃;第四,私有化有助于削减政府规模,遏制官僚体系的权力扩张。

  作者约瑟夫·E·斯蒂格利茨则在这本书的序中指出,上段所引述的私有化“神话”论点,实际上源于企业的利润最大化能导致帕累托最优、所有股东均要求企业利润(股票市值最大化)、市场竞争能确保企业按利润最大化方式组织生产。问题在于,三点假设在任一市场环境下都难以满足。“简而言之,满足私有化的假想状态是极其脆弱的,或者说根本不存在。钢铁、纺织以及传统产业是最适于私有化的领域,因为市场失灵问题在这些领域症候较轻……而在其他领域……私有部门业主要想设计一套适度的激励来服务于社会利益,是很困难的……”

  约瑟夫·E·斯蒂格利茨针对私有制企业更有绩效这一数据结果指出,国有企业面对的预算约束、社会责任要求更高,有的还被赋予了再分配职能,但私有企业并没有上述制约。作者汇集全球各地区私有化运动调查数据,对私有化效用说进行了系统批驳。

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