【核心提示】2010年台湾地区通过的“民法物权编‘用益物权’及‘占有’部分及其施行法修正草案”删除了永佃权，增订农育权，建立了以农业使用收益为内容的用益物权体系，使小地主和大佃农都能得到物权保障。
2008年以来，我国台湾地区积极推动以“小地主大佃农”为核心内容的第三阶段农地改革。截至2012年底，参与的小地主人数为18265人，大佃农1328户，辅导大佃农经营土地9579公顷，户均7.2公顷（约为一般农户的6倍），平均年龄为44岁（一般农民平均年龄为63岁）。它初步达到了扩大农业经营规模、促进农业劳动结构年轻化的目标，使部分农地重新恢复了生机，增大了粮食生产和农村就业机会，引进并培养了一批专业农民，带动了农村经济发展。
当然，与休耕面积多达20余万公顷相比较，已活化的约1万公顷农地，数量上还比较少。为进一步活化农地，台湾地区“农委会”2012年底宣布，从2013年起启动“调整耕作制度活化农地中程（2013—2016年）计划”，以两个期作连续休耕的5万公顷农地为优先活化对象，配合“小地主大佃农”，引进专业青年农民或农民团体承租，扩大经营规模，预计可提高粮食自给率，实现增产和减少二氧化碳排放量，并创造约10万个农业就业机会。
推进土地流转和农业经营企业化
所谓第三阶段农地改革，是相对于1949—1953年的第一阶段农地改革（“三七五”减租、公地放领、耕者有其田）和1983—1986年的第二阶段农地改革（提供购地贷款、推行共同委托和合作经营、加速办理农地重划、加强推行农业机械化）而言的。按照台湾地区农业主管部门的说法，“小地主大佃农”政策指“政府辅导无力耕种之老农或无意耕作之农民，将自有土地长期出租给有意愿扩大农场经营规模之农业经营者，促进农业劳动结构年轻化，并使老农安心享受离农或退休生活。同时，政府协助有意承租农地扩大农业经营者顺利承租农地长期耕作，改善农业经营环境，降低生产成本，提高农业经营效益及竞争力”。
第三阶段农地改革是台湾地区因应内外农业发展环境变化而提出的。“小地主大佃农”政策以扩大农业经营规模、促进农业转型升级为愿景，以建立老农退休机制、促进农业劳动结构年轻化、推动农业经营企业化、提升农业竞争力为目标。其推动策略是“五化”：（1）年轻化，辅导老农退休，引进年轻专业农民，带动企业化经营。（2）规模化，协助大佃农承租农地，扩大农户经营规模，提高规模经济效益。（3）集中化，辅导农地集中生产和轮作，实施机械化作业，降低生产成本。（4）效率化，整合农业产销资源，推动企业化经营，提升农产品竞争力。（5）安全化，鼓励大佃农做好产销履历、吉园圃，生产有机和CAS农产品，落实发展安全农业。
针对原来小地主不愿长期出租农地、大佃农不愿租赁农地的状况，“农委会”制定了一系列措施，以推进土地的流动。第一，建立老农退休机制。符合条件、将农地全部委托办理移转或出租、不再从事农业工作的老农可继续参加农保，继续领老农津贴。第二，提供活化休耕农地的出租与承租奖励及补助。第三，提供大佃农长期承租农地租金和经营资金优惠贷款。第四，提供大佃农企业化经营辅导与补助。第五，强化农地银行服务管理功能，协助乡镇农会设置农地银行服务中心，建置小地主大佃农信息服务专区，扩大农地租赁媒合平台。
废永佃权增农育权
“小地主大佃农”政策由“农委会”各处室与各县市政府、乡镇公所和农会等分工推进。企划处负责制定政策，辅导处负责执行老农退休制度，“农业金融局”协助资金贷放，“农粮署”、畜牧处主办产销经营辅导和补助审核。县市政府负责督导政策执行，乡镇公所协助县府举办说明会或座谈会。基层农会负责配合“农委会”扩大办理“小地主大佃农”政策，通过农地银行服务中心办理农地租赁，以及资格初审、确认、贷款条件审核和监督等具体事宜。
2010年台湾地区通过的“民法物权编‘用益物权’及‘占有’部分及其施行法修正草案”删除了永佃权，增订农育权，建立了以农业使用收益为内容的用益物权体系，使小地主和大佃农都能得到物权保障。
台湾地区“农委会”的“农业六大主轴”中的第四大主轴为“推动第三阶段农地改革，建设富丽新农村”。2008年，《农业政策施政细部规划》将推动“小地主大佃农”纳入新政策中具有创新性、整合性和前瞻性等政策意涵的“创新性施政项目”。“农委会”等部门还出台《推动“小地主大佃农”政策执行方案》、《小地主大佃农贷款要点》等文件，并将“小地主大佃农之承租农地面积”列为该部门施政绩效评估中“关键策略目标：打造卓越农业，提升产业竞争力”的一项关键绩效指标，定期自估并报呈相关部门复核。
财政上，“实施小地主大佃农计划”列入2009年通过的《“爱台12建设”总体计划》，作为第8项优先建设项目“农村再生”的五大重点项目之一，概估经费55.82亿元新台币。而为推动“小地主大佃农”政策，“农委会”2011年、2012年支出2.297亿和2.310亿元新台币。
技术平台搭建上，将强化农地银行的服务管理功能，作为扩大推动“小地主大佃农”政策的五大措施之一，把农地供求双方的信息集中于服务平台，一方面提供农地中介媒合服务，另一方面提供农地利用法令、农业产销经营和项目农业融资贷款等咨询服务。
（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）
