现行地方官员绩效考评体系，造成了很多官员在推动经济发展时短期行为严重，需要采取措施弱化他们的替代行为
目前对于地方官员绩效考评与激励中存在的替代效应，严重妨碍了地方官员履行其职责。
所谓“替代效应”（substitution effect），是指被考评对象为了追求自身利益最大化，把某些方面应做的努力和投入，因为其回报太小，“替代”（投入）到其它回报更大的活动中去。政府官员可能遵循一个简单的原则，即有利于政绩和升迁的事情不计投入、大张旗鼓、满腔热情地去做；与此无关者，则牺牲之而在所不惜。
从实质上来说，替代效应是代理人问题的一种反应形式。当上级用行政手段考核代理人时，当代理人工作的内容具有多重性和复杂性的特点，关于代理人工作的信息的质量具有层次性的特点时，替代效应必然会发生。
现有的地方官员绩效考评体系有可以肯定的一面，是因为它有效地调动了地方政府发展经济的积极性。但很多地方官员在推动经济发展时短期行为严重，只求自己任期内上的项目多，轰轰烈烈，政绩昭彰，形象高大，不顾经济和社会的长远效益。粗放式扩大再生产，成为很多地方经济增长的主要手段。
地方官员的这种行为准则，是符合考核体系不完善这一限制条件下个人行为最优化原理的。考核体系的不完善，首先是考核的指标体系本身不够完善，甚至无法完善；更严重的是，反映指标完成情况的信息也不完善。反映不同指标完成情况的信息，在质量上是有重大差别的。具体来说，按其准确性和获得的难易程度，可将信息分为以下几个层次：
第一，能直接观察到、容易量化的信息。比如修了多少公里路，架了几座桥，从机场到市内的道路质量、允许车速与景观。第二，无法直接观察到的信息。比如一个项目实际投入的大小及其合理性，其对古迹的破坏和对环境的影响。第三，难以量化的信息。比如某个项目的扰民程度。
第四，短期内几乎完全无法获得的信息。比如发展教育对经济和社会发展的长远贡献，一个项目对环境的长远影响。
考核指标体系的不完善和信息质量的差别，使任何人在对地方官员进行考核时，都无法获得准确和完整的信息。信息结构的特点，使地方官员追求自身利益最大化的行为，具有以下特点：
——如果一个项目的成就容易观察和量化，地方官员会特别热衷于这个项目；
——不重视成本和投入，甚至完全不计成本，以达到使一个项目至少在短期内更加闪亮辉煌的目的；
——在不造成重大社会危机事件的前提下，忽视民意，不惜扰民和侵害民众利益。之所以扰民侵民不能程度太过，造成重大社会危机，是因为地方官员在这方面受到中央的严重制约；一旦扰民过度，导致局部的严重社会危机，地方官员扰民侵民的信息就会得到充分反映，上面会注意到，把它记在地方官员政绩不佳的账上；
——对环境、教育和公共卫生等事关社会、经济未来长远发展的投入，十分吝啬。
根据以上分析可以看到，对地方官员政绩考核体系的改革，不能完全放弃GDP这类衡量经济发展水平和速度的指标，牺牲他们推动地方经济发展的积极性；但需要采取措施，弱化他们的替代行为。基于对地方官员替代行为产生原因的分析，可以考虑从以下几个方面改革现有考核体系。
第一，设立强有力的综合性考核指标，比如当地民众的满意度。从“执政为民”的基本理念出发，地方工作归根到底是要造福于一方百姓，为广大人民群众谋福利。以当地民众的满意度为强有力的综合性指标，并作为上级组织和主管部门对地方官员考核奖惩和任用的重要依据，对于克服地方官员为了完成上级布置的某些具体工作，侵民扰民、牺牲民众的整体和长远利益，可以起到釜底抽薪的作用。
第二，设立以效益为核心的经济考核指标，使之成为以总量为核心的经济考核指标的重要补充。考核一个地方的经济发展，不但要看GDP的增长、人们的收入水平，还要看为了取得这个增长和收入，全社会在资金、环境和自然资源方面付出了多大的代价，用投入除以GDP增长，得出投入效益比的指标。
具体来说，有两个效益指标值得重点考虑。一是全成本的概念，即把土地、环境等都计入成本，用全成本除GDP，得到尽量完整的单位投入收益的量化指标；二是资金投入收入比。在中国当前条件下，银行是地方经济发展最重要的资金来源。各地官员都希望或鼓励当地企业能从银行多借钱，少还钱，晚还钱，甚至不还钱。这是中国经济中资金使用效益低下、银行呆账坏账很容易大量形成的一个重要制度性原因。在所有资金投入指标中，一地所有企业从银行借贷的总额和还贷的状况（从外资银行和真正民营银行的借贷除外），应该作为资金投入收入比的重要考核内容。
第三，增加信息渠道，改善信息质量。恐怕没有一个渠道，能比直接从地方官员的服务对象那里获得的信息更加可靠和具有权威性。这就相当于服务型企业为了判断员工的服务质量，不仅会有种种企业内部的监控手段，还要获得顾客对服务质量的评价。现在，政府已经有一些渠道和方法获得民众对当地政府官员政绩的评价，但因其不具备规范、定期、公开及透明的性质，不能有效地引导地方官员在扰民和利民二者间选择后者。
第四，引入累积分制。对干部的考核和使用，需要注重长期表现才能做到真正了解、恰当使用，在长期评估中引入很多体育项目中采用的累积分的指标，使人们对地方官员的长期表现能有超出一时一地表现的量化概念。采用累积分制后，可以将官员离开一个地方后该地区的经济和人民满意度指标，按逐步降低权重的原则，继续计入累积分，引导官员更加重视他们在一地工作的长远效果，而不是像现在这样，只要能通过离职审计便能一走了之，与自己任上造成的后遗问题脱了干系。
作者为美国明尼苏达大学教授
