注册 投稿
经济金融网 中国经济学教育科研网 中国经济学年会 EFN通讯社

追问政府的钱袋子:中国公共预算改革的理论与实践

  国家的财政资金必须“取之有道,用之于民”,也就是说,财政资金的来源必须经过纳税人的同意,并用于加强公共服务。对于财政经费的使用,人民有权参与决定并实施监督。“追问政府的钱袋子”是人民主权的一种体现,是公民的宪法权利。

  公共预算的过程应该是一个公开透明的过程,一个公众参与的过程。只有通过公众自身直接参与或委托人大代表审议预算,国家机关才能获得使用财政资金从事各项工作的合法性基础。同时,只有政府施政的经费预算由人民及其代议机关来审批和监督,政府的权力才能受到限制和制约,浪费和腐败现象才可能减少,从而使预算符合国民经济发展的需要,使国家的财政资金最大限度地“用之于民”。

  长期以来,我国的政府官员缺乏预算法制观念,预算外资金大量存在,预算中随意挪用、浪费和腐败等现象非常普遍。我国迄今为止的公共预算改革还主要以加强对预算的行政内部控制为目标。人大的预算审查仍然是形式上的;社会公众对预算的直接监督和参与也非常有限。

  “中国建立起现代公共预算制度,需要完成从行政控制到法制化、从法制化到民主化的过程,最终实现对预算的民主控制。……所以,以实现预算的行政控制为目标的改革,要真正建立起对预算的硬约束,实行法制化和建立预算的公共责任,仅有行政的内部控制是不行的;必须强化外部力量对预算的监督,需要提高人大的审查预算能力,将预算过程纳入政治控制过程,实行公共预算的公开化和民主化改革。为此,2007年开始,中国政法大学宪政研究中心与财政部财政科学研究所合作,集结近年来在公共预算领域成就突出的中外专家、学者和地方政府有关人员,在上海市闵行区进行了全方位的公共预算的改革试点。该项目得到闵行区政府、人大有关领导的充分重视和支持,并得到美国耶鲁大学中国法律中心的资助。

  闵行预算改革遵循科学理财、民主理财、阳光财政的精神,以①预算编制的科学和细化,建立财政账户;②预算审查的民主化和程序化,体现公众参与;③预算执行监督的科学化,以建立预算绩效评估制度为目标,以发挥人大预算的审查作用和功能为改革的核心。闵行经过四年的努力,预算改革取得了一系列的成就。

  (一)推行以结果为导向的预算编制方法,实现预算编制的科学细化

  闵行从2008年开始推行以结果为导向的预算编制模式的改革,即在编制预算时,先设立项目工作目标,根据目标明确要达到的结果,在有明确结果的基础上推算出所需的资金投入。在2009年的预算编制中,闵行首先从选取了教育(义务教育阶段)、卫生(公共卫生与农村基本医疗)、劳动就业与社会保障、公共安全(社会治安、食品卫生、安全生产)、农民增收等五大直接关系民生领域的九个部门进行试点。经过几年的实践,已经建立起了以结果为导向的、全过程的预算编制框架。

  另一方面,编制一套科学、易懂的预算报表,便于人大代表和社会公众的监督。在课题组专家的参与和指导下,闵行根据人民代表大会预算审议工作的要求和人民代表对预算信息的实际需求,借鉴了国内各地的预算编制方法,也吸收了国外的经验,设计并形成了一套总预算表、部门预算表、项目明细表的三级报表制度,按照分层分类、繁简适度、清晰易懂、突出重点的原则,把从财政的收入到预算的支出都集中到十一张表上,对预算信息进行过滤,保留了重要信息,并采用饼图、柱图、表格等多种形式,更直观地呈现各种预算变化,方便人大代表和民众理解。由于新的编制方法要求提供更加全面、详细、高质量的预算信息,各个政府部门每年5月份就开始编制预算。这套报表在人代会之前的两个星期送达人大代表,使人大代表能够有较长的时间去理解政府预算草案的基本内容和重点支出,便于人大代表监督。2009年的人代会上我们就代表对该表的满意度进行了调查,满意的比例达到80%多。

  (二)建立了一套以人大批准审查预算为基础的、程序化的、有公众参与的民主审查预算的制度

  1.建立和完善常委会预算初审制度,增加预算听证和听取部门预算报告制度,改变了以往常委会预算初审无实质审议内容的情况。闵行人大主持的预算听证,在全国还是首创,在国内引起很大的反响。《人民日报》、《中国青年报》等20多家媒体参加了听证会,并进行了报道。

  2.培训人大代表,提升人大代表预算审查监督能力。实践证明,经过培训的人大代表参加预算听证的积极性比其他人大代表要高。另外,在2010年、2011年人代会期间,预算草案修正案都是由人大重点培训的人大代表领衔提出的。同时,闵行人大也通过建立专家咨询组增强人大监督的科学性和专业性。

  3.在人代会期间,闵行恢复了财政局长在人代会上报告的程序。另外,由财政局派出工作人员分别到各个代表团(组)听取代表的意见并现场解答疑问。现场不能答复的问题,会在人大会议后反映到财政局解决。

  4.建立预算草案修正案制度。闵行人大在2008年通过《闵行区人民代表大会关于预算草案修正案的试行办法》,明确人大代表在人代会期间对政府预算草案行使修正权的原则和程序。

  5.加强制度建设,人大常委会制定通过《闵行区人民大表大会常务委员会预算审查监督办法》等一系列规章办法以保证改革的持续性。

  (三)完善预算执行监督规范,建立预算绩效评估制度

  闵行借鉴了国内外的经验,在专家的协助下开发了一套有特色的预算评价体系。闵行预算监督评价的特色在于“以结果为导向的、全过程的预算评价体系”:其一是“以结果为导向”。从指标设计到评价打分、评价内容、评价重点,都非常强调支出的结果问题,非常明确地体现了结果为导向的要求——从项目定位、项目计划、项目管理和项目结果四个方面,建立了项目评价三级指标体系,还包括对公众满意度的了解。其二是评价监督是全过程的。闵行在改革的过程中,分别建立了项目支出的事前评价、事中评价、事后评价制度,突破了单纯事后评价的局限性,有利于保障预算资金的有效配置,有利于发现问题和及时纠正。另外,在评价方法上,采取了项目单位和部门自评,以及重点项目财政集中评、聘请第三方机构进行事后评价等多种方式。在评价结果应用上,闵行在预算安排中,把预算绩效信息作为重要参考,对绩效优良的项目给予鼓励和支持,对绩效较差的项目不再安排预算。

  闵行在公共预算改革方面所取得的成绩,除了闵行党委的支持,闵行人大和政府的努力外,也凝聚着公共预算改革专家组专家的心血。已故的中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授是上海闵行公共预算改革的设计师和推行者。2007~2010年,在他生命的最后四年间,以蔡定剑教授为首的专家组多次往返于北京和上海,观察、指导闵行的公共预算改革。

  闵行在公共预算改革方面的成绩是令人关注、值得肯定的,但蔡定剑教授的目光并未仅停留于闵行。因为,“公共财政是现代民主政府的根基。没有公开、透明的公共财政,就不可能有为人民服务的政府;没有公共财政必然会出现不公正的贫富差别;没有公共财政必然会出现体制性腐败。建立公共财政制度是当前我国法治政府建设的当务之急”。

  蔡定剑教授为首的公共预算改革专家组希望能把闵行的改革经验向全国推广,在更多的市、区政府做进一步的试点,制定一套市县一级公共预算编制范本,并建立一套人大进行实质审查和预算的程序。因此,出版一本书,介绍上海闵行区的改革历程和经验以及国内外在预算方面值得借鉴的做法,是蔡定剑教授生前未竟的心愿。

  本书分为理论之思、改革构想、制度建设、经验借鉴、会议纪要五个部分。“理论之思”汇集了公共预算改革专家组在公共财政、公共预算方面的理论观点;“改革构想”力图展现专家组对上海闵行公共预算改革的设计和构想,期待改革达到的理想状态;“制度建设”则向读者展示闵行2007~2010年四年间的公共预算改革历程,尤其是在人大主导监督、公众参与预算、财政系统的绩效评价几个方面所取得的成就;“经验借鉴”介绍了焦作、温岭、南海等地公共预算改革的特色和经验;“会议纪要”记录了中国政法大学宪政研究所主办的两次预算研讨会,但并非简单的记录,它同时展现了国外公共预算制度和做法,以及学者们关于预算制度的见解和论争。

  本书编写过程中,宪政研究所助理王理万同学对本书的框架结构提出了非常宝贵的建议,并在书稿的整理、校对方面作出很大贡献;马玉明和吉静萍同学也在收集整理资料方面提供了很多帮助,在此一并表示感谢!

 

                                          刘小楠

                                          2011年7月

注:本文摘自由社科文献出版社9月份出版的《追问政府的钱袋子:中国公共预算改革的理论与实践》一书前沿。

文章评论
关注我们

快速入口
回到顶部
深圳网站建设