题目 中国财政体制的进一步改革
主讲人 杨之刚
时间 2000年10月12日(星期四)14：00—16：30
地点 北京大学中国经济研究中心致福轩
主讲人简介
中国社科院财贸所研究员
中国财政体制进一步改革
杨之刚
2000年10月12日，中国社会科学院财贸经济研究所研究员杨之刚在北京大学中国经济研究中心致福轩做了题为“中国财政体制进一步改革”的讲座，现摘要如下。
一般而言，我们平时所说的中国财政由三部分组成，即预算内收入、预算外收入和非预算收入。预算内收入的管理是标准规范的，从任何一本统计年鉴上都可以查到准确的数据。预算外收入主要是指地方政府的行政性收入和国有企业的专项基金，经过多年的努力，这部分的管理也有了很大的进步。非预算政府收入是财政管理中最为混乱的一部分，它主要包括政府借款和额外课征的部门收费等项目，老百姓反应强烈的乱收费主要就是指这部分财政。目前，关于非预算收入到底有多大还没有一个准确的数字，但根据调查和估计，这部分的规模应当与预算内收入的规模差不多。从财政收入变化的趋势上看，从79年开始预算内财政占GDP的比重在逐年下降，与此同时预算外收入却有很大的增长。因此，虽然预算内收入只占GDP的12％左右，中国全部财政收入占GDP的比重大约在26％左右，较之一般发展中国家的水平还是比较高的。 财政对于一个国家经济发展的重要性是毋庸置疑的，那么一个高效、廉洁的财政体系应当具有那些特点呢？
首先，一个好的财政体系应当在明确各级政府职能的基础上，确定各级政府支出的范围和重点。也就是说，一定要明确什么是政府财政应当管的，什么是政府财政不应当管的。直至今日，在很多国有企业中，本来应当由企业承担的技改资金和挖潜资金还是由政府财政来支持。政府管了不应当管的事，不利于财政发挥应有的作用。
其次，好的财政体制对各级政府收入的划分要合理，各级政府应当有稳定的收入来源。94年开始的分税制改革在这方面做了很多努力，取得了一定的成效。
第三，健全的财政体制要有规范的中央向地方的转移支付制度，这方面分税制改革解决的并不好。94年确定的中央向地方的返还是由93年的基数决定的，这就使得经济发达地区得到的返还增加高于不发达地区，结果是分税制改革使得地区间的收入差距被人为地扩大了。此外，中央政府至今还没有一个合理有效的转移支付办法。我们知道，一个好的转移支付制度一定是一个公平的制度，它所要起的一个重要作用就是弥平地区间过大的贫富差距。然而现在的做法实际上却起到了相反的作用，贫者越贫，富者越富，建立公平的转移支付制度应当是财政体制改革的重点之一。
第四，廉洁高效的财政体制应当做到中央和地方的预算分别由各级立法机关批准，在进行转移支付后自求平衡。这实际上是一个财政体制的管理问题。目前的财政管理办法是由财政部预算司把国家财政分为中央预算和地方预算两部分，前者交由财政部的各司局管理，后者交由财政部地方预算司管理。问题在于，中央部委比如说农业部可以从财政部不同的司局要到钱，而地方政府除了可以从地方预算上要到钱以外，其下属司局还可以从各自的上级主管机关那里从中央预算上要到钱。因此，我国的预算管理实际上是交叉拿钱、政出多门，结果导致管理混乱，很多政府部门自己也搞不清楚它到底有多少钱。在这样的体制下想对财政进行有效的监管、维护财政的廉洁高效谈何容易。
最后，我们的财政体制应当赋予地方政府在必要时举债的权力，以便为公共投资筹集资金。这一点学术界已经呼吁了多年，但中央一直不愿意开这个口子。可目前地方政府的很多实际做法就是变通地发行地方债，有必要将这种行为纳入更为规范的管理。 为了解决财政体制中存在的问题，目前财政改革的努力方向主要是强调建立规范、清晰和能与国际接轨的财政管理体制，国库集中支付制度是该体制中的一个重要组成部分。当前我国实行的是国库分散管理，这样做的弊病就是每个单位都可以自己开一个帐户，根本无法监督。如果实施国库集中管理，财政支出都是从单一的国库帐户上拨出，由国库直接与政府购买其商品、服务的单位结算，避免了各级政府机关在中间环节上的暗箱操作。在国外，国库集中管理制度已经有非常成功的运作经验，而计算机的应用也使得进行这项改革不存在技术上的限制，现在关键的问题还在于如何突破传统体制下的既得利益格局。 按部门编制预算是另一项重要的改革措施。改革的设想是，各部门自行编制预算，将其收入和支出列出；然后由财政部核定其支出标准，监督其实施，同时清理预算外资金，统一预算管理，进行税费改革。这样做的目的是加强财政监督，建立完善、透明、开放的管理体制。目前，农业部、科技部、劳动社会保障部和教育部等四个国家部委已经试行了部门预算的改革，结果提高了效率、减少了支出，效果不错。 在这里有必要对税费改革做一些说明。乱收费是群众反应强烈的问题，税费改革的目的就是要加强对此的管理。改革的思路是，为了便于管理，将对具有外溢效应的公共产品和服务的收费改为征税，例如城市建设受益税和燃油税等，同时给予地方税收立法权。目前的困难是一些税种的课征范围不容易界定，同时原来的收费项目太多，清理起来也不容易。另一方面，正常的收费应予保留，特别是一些受益和付费直接关联的项目。对于乱收费应当予以坚决的废除，在此同时也要给予地方政府一定的收入来源，使它有足够的资源提供公共服务。
讲座结束之后，杨之刚教授回答了听众提出的问题。其中有人提到，目前的财政改革思路仍然是围绕财政部进行的，这会不会造成财政部的大权独揽，不利于改革目标的实现。杨教授承认即使在现在的改革框架中，也难以象西方国家那样实行预算管理部门之间的相互制约和监督。但事实上，现在的改革思路已经在很大程度上削弱了财政部的权力，是让财政部革自己的命。所以说，能实现目前改革的目标已经是很大的进步了。
（支兆华根据录音整理） 转摘自中国经济研究中心（http://ccer.pku.edu.cn/newsletter/2000/205.htm）
